"Naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie Leers die
afgelopen zomer onderzoek verrichtte naar berichten over hogeschool
Inholland, heeft de inspectie uitgebreid onderzoek gedaan naar
'alternatieve afstudeerroutes'. Daarbij werd gekeken naar de
kwaliteitsborging bij enkele opleidingen van Inholland." Henno van
Horssen was voorzitter van het ISO en lid van de Commissie Leers.
Samen met commissie-expert Michiel Hes van Berenschot schrijft hij
nu een eerste evaluatie van wat gebeurde en nagelaten is in het
natraject na hun eerste bevindingen over de Theoroute.
"Ook werd aan de hand van een vragenlijst en andere input
gekeken naar elf andere opleidingen elders in het hbo. De
Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) heeft verder het
gerealiseerde eindniveau getoetst van afgestudeerden van enkele
opleidingen die in de beklaagdenbank waren gezet.
Er bleek veel mis. Zowel de opleidingen waar een vermoeden
bestond dat er iets mis was, als ook opleidingen die
steekproefsgewijs geselecteerd waren ter verificatie van de
conclusies, bleken niet van onbesproken gedrag. Staatssecretaris
Zijlstra heeft direct gereageerd en aangekondigd dat hij de
accreditatie voor vier opleidingen van Inholland gaat intrekken.
Een draconische maatregel, die niet snel wordt ingezet.
Maar loopt de Staatssecretaris niet te hard van stapel? Als de
rapporten van de Inspectie en de NVAO namelijk nader worden bezien,
dan blijven twee belangrijke vragen onbeantwoord. Beantwoording van
deze vragen lijkt ons wel van belang voor de Staatssecretaris om de
juiste maatregelen te treffen.
1] Hoe kan het dat een groot deel van de als onvoldoende
beoordeelde opleidingen recent nog is geaccrediteerd?
Instellingen krijgen in Nederland veel speelruimte, als ze maar
zijn geaccrediteerd door de NVAO. Opleidingen worden elke zes jaar
getoetst. Indien die toetsing wordt doorstaan, dan wordt hun
'vergunning' weer voor zes jaar verlengd. Opmerkelijk in dit licht
is dat twee van die vier opleidingen van Inholland in 2009 door de
NVAO nog als voldoende zijn beoordeeld, terwijl diezelfde NVAO
nu - na anderhalf jaar dus al - oordeelt "dat het aantal
onterecht met een voldoende beoordeelde (eind)werken voor alle
opleidingen groot is". Maar het wordt nog opmerkelijker: twee
opleidingen van de Hanzehogeschool die ook een veeg uit de pan
kregen, hebben zelfs afgelopen januari -toen de onderzoeken in
volle gang waren- nog een positieve beoordeling gekregen en zijn
tot 2018 geaccrediteerd.
In feite constateert de NVAO dat de door haar als goed
beoordeelde opleidingen niet in staat geweest zijn de kwaliteit te
borgen. Dat zou op zich nog kunnen, ware het niet dat de NVAO
volgens artikel 5a.8 lid 2 van de WHW in ieder geval moet toetsen
dat "de opzet en organisatie van de interne kwaliteitszorg [is]
gericht op de systematische verbetering van de opleiding."
Verbetering dus, niet verslechtering.
Dit leidt tot de vraag of allerlei nieuwe maatregelen nodig zijn
om het accreditatiesysteem aan te scherpen, of dat de NVAO 'gewoon'
beter moet gaan beoordelen. Met andere woorden: het systeem hoeft
wellicht geen wijziging, maar eerder de werkwijze van de NVAO.
2] Welke visie op de OER is leidend: die van de Inspectie of
die van de NVAO?
De onderzoeken van de Inspectie en van de NVAO lijken op een
belangrijk punt met elkaar in tegenspraak. Hierbij staat de
Onderwijs- en Examenregeling (OER) centraal. Hierin zijn de inhoud
van de opleiding, de rechten en plichten van studenten en de ruimte
voor student en docent vastgelegd. Daarmee is de OER in feite de
schakel van de wettelijke regels uit de WHW naar de uitvoering van
het onderwijs in de praktijk.
De Inspectie en de NVAO kijken beide vanuit een ander
perspectief naar de OER. De NVAO kijkt in haar onderzoek vooral
naar de uitvoering ervan. Hierbij wordt gefocust op de 'formele
documenten ter uitvoering van de OER'. De NVAO vindt dat deze van
prima kwaliteit zijn, alleen dat de uitvoerbaarheid te wensen over
laat:
"Ten eerste bleken docenten weinig binding te hebben met vigerende
regels: veel documenten zijn ver weg van de werkvloer
geconcipieerd. Ten tweede bleken de uitvoeringsregels soms zo
uitgebreid en complex te zijn geformuleerd dat het wel een zeer
zware opgave moet worden genoemd zich hier aan te houden. Het
perfectionisme van de regelgever wint het hier van de bruikbaarheid
en daarmee van de kwaliteit van het onderwijs."
Andere visie inspectie
De inspectie kijkt er heel anders tegen aan: "Weinig onderwijs-
en examenregelingen bevatten toereikende informatie over de
vaststelling en de reikwijdte van de regeling zelf (aspect 1), de
inhoud van de opleiding (aspect 2), de te realiseren
eindkwalificaties (aspect 3), de studielast (aspect 4), de
opleidingsvarianten (aspect 6), de aard van de tentamens en examens
(aspect 8) en de gronden voor vrijstelling (aspect 9). Op al deze
aspecten krijgt minder dan de helft van de opleidingen een positief
oordeel."
Het lijkt erop dat de inspectie een zeer formele insteek kiest:
als informatie ontbreekt, dan voldoet de OER niet aan de wet. De
NVAO kiest vooral een materiële insteek: hoe werkt een OER op de
werkvloer? Daarbij lijkt de NVAO zelfs te zeggen dat te veel regels
in de OER tot vermindering van de kwaliteit van het onderwijs
leiden.
Deze insteken zijn niet met elkaar te rijmen. Het zal voor
onderwijsinstellingen moeilijk zijn te voldoen aan beide: én alles
opnemen in de OER om te voldoen aan "het perfectionisme van de
regelgever" én alle regels zo vastleggen dat ze in de praktijk
bruikbaar zijn.
Drie risico's
Antwoord op bovenstaande twee vragen lijkt ons noodzakelijk
voordat maatregelen worden getroffen. Nu ingrijpen brengt volgens
ons een aantal risico's mee:
a) De touwtjes zullen strakker worden
aangetrokken. De Kamer zal pleiten voor meer toezicht en een
duidelijke centrale regie vanuit OCW. Dit bleek al bij eerdere
debatten over het hoger onderwijs. De SP pleitte voor het
opsplitsen van Inholland tot instellingen van maximaal 2000
studenten. (Dit zou overigens betekenen dat Media Entertainment
Management, de opleiding waar alle problemen zijn begonnen, een
zelfstandige hogeschool wordt...)
De PVV heeft een andere oplossing en wil dat de staatssecretaris
voortaan het bestuur en de raad van toezicht benoemt. Ook bij de
langstudeerboete werd gepleit voor duidelijke sturing vanuit Den
Haag. Er werden moties ingediend om deeltijdstudenten,
bètastudenten en zelfs studenten in een studentenorkest vrij te
stellen van de maatregel.
Het lijkt alsof de Kamer het liefst zelf tentamens wil nakijken,
terwijl het hoger onderwijs in Nederland veel autonomie kent. Daar
komt bij dat de NVAO, maar ook de inspectie, onvoldoende in staat
blijken te zijn om misstanden tijdig te signaleren. Het is de vraag
of zij een centrale aansturing wel zouden kunnen monitoren.
b) Een ander risico is dat het
accreditatiesysteem op de schop gaat, terwijl nog onduidelijk is of
het systeem 'schuldig' is aan tekortkomingen op het gebied van
kwaliteit, of de toezichthouder zelf. De NVAO heeft volgens ons in
ieder geval iets uit te leggen.
c) Wat de OER betreft, bestaat het
risico dat de relatie tussen student en de instelling wordt
gejuridiseerd. Als OCW op basis van de politieke reacties centraal
de regie over de OER gaat voeren, wordt het speelveld verkleind.
Instellingen zullen de OER gaan hanteren als reglement en niet als
regeling.
De insteek die de inspectie kiest, lijkt daar in ieder geval aan
bij te dragen. Dat terwijl in het onderwijs professionele ruimte
essentieel is om kwaliteit te leveren. Die ruimte is niet in regels
te vatten. Wel moeten de kaders helder zijn en dat lijkt op basis
van het onderzoek van de inspectie nog onvoldoende geborgd te
zijn.
Deze risico's zijn wat ons betreft te groot om nu al zware
middelen in te zetten. Een onderzoek dat startte naar aanleiding
van misstanden bij een onderdeel - het afstudeertraject voor
langstudeerders - van een opleiding Media & Entertainment
Management van een hogeschool, bracht een mogelijk falen van het
accreditatieorgaan en een meningsverschil tussen de Inspectie en de
NVAO over de OER op tafel. Dit wordt niet opgelost door het
intrekken van de accreditatie van enkele opleidingen. Dat is
slechts ingrijpen voor de bühne en daar komt het hoger onderwijs in
Nederland niet verder mee.
Michiel Hes (Senior Consultant bij Berenschot, betrokken bij
ondersteuning Commissie Leers) en Henno van Horssen (lid voormalige
Commissie Leers, oud-voorzitter van het ISO)