Senaat kijkt scherp naar leenstelsel
Onderwijsjurist Katinka Slump was dinsdag 2 december als deskundige bij dit overleg van de commissie onderwijs van de Eerste Kamer uitgenodigd. Zij doet verslag van de thema’s en vragen die vanuit de experts en de senatoren op tafel zijn gelegd.
“Het leenstelsel raakt velen. Studenten waren zeer teleurgesteld dat de hoorzitting niet openbaar was. Voor hen schrijf ik dit verslag. Daarbij merk ik op dat de kans bestaat dat mijn eigen standpunt als onderwijsjurist ongewild van invloed is op mijn weergave van dit overleg.
Ik zal eerst de inbreng bespreken van de betrokken deskundigen, afkomstig van het SCP, het NIBUD, CHEPS Universiteit Twente en van mijzelf. Daarna zal ik een samenvatting geven van de reacties van de verschillende fracties.
Het SCP
Het SCP benadert het leenstelsel vanuit drie invalshoeken:
1 Het risico voor de onderwijsinstellingen
2 Het risico voor de overheidsfinanciën
3 De macro economische gevolgen (uitgavenpatroon, huizenmarkt, arbeidsmarkt)
Het SCP begint met de constatering dat de risico’s zijn te overzien. De hoogte van een studieschuld wordt voornamelijk bepaald door de extra kosten voor uitwonende studenten ten opzichte van de kosten voor thuiswonende studenten.
Uitgangspunt is dat studenten na invoering van een leenstelsel gemiddeld 9.000 euro moeten bijlenen. Het SCP verwacht niet dat studenten het volledige bedrag dat zij inleveren door het verval van de studiebeurs, ook gaan lenen. Het SCP verwacht dat:
– ouders meer gaan bijdragen
– studenten meer gaan werken
– studenten minder gaan uitgeven
Het risico voor de onderwijsinstelling ontstaat omdat naar verwachting 2% minder studenten zullen gaan studeren. Dat komt neer op €90 miljoen minder inkomsten. Dankzij de opbrengst van het leenstelsel sluiten de instellingen uiteindelijk af met een positief saldo.
Het risico voor de overheidsfinanciën wordt bepaald door het risico dat studenten hun studieschulden niet zullen terugbetalen. Op dit moment wordt 90% van de lening/studiefinanciering terugbetaald. Onder het leenstelsel zal dit bedrag minder zijn, namelijk 86%. Bij de bepaling van dit percentage is volgens het CPB sprake van een onzekerheidsfactor. Duidelijk is wel dat als de rente stijgt het percentage van de studieschulden die oninbaar zijn zal stijgen.
In het ergste geval – als studenten onder het leenstelsel maximaal gaan lenen gedurende 7 jaar – wordt slechts 35% van de studieschulden terugbetaald. Totaal gaat het dan om een oninbaar bedrag van € 300 miljoen extra per jaar, structureel. Op dit moment wordt bij maximaal lenen gedurende 7 jaar -wat nu bij 1% van de studenten het geval is – 37% van de studieschuld terugbetaald.
De macro economische gevolgen kunnen worden onderscheiden in gevolgen voor de uitgaven, voor de woningmarkt en voor de arbeidsmarkt. Ouders en studenten hebben minder te besteden. Omdat de opbrengsten van een leenstelsel worden geïnvesteerd in HO zijn er geen negatieve bestedingseffecten.
Voor de woningmarkt zijn geen nadelen te verwachten. Uitgangspunt is dat er sprake is van een toename van de studieschuld met gemiddeld €6.000, omdat wordt aangenomen dat slechts 2/3 deel van het bedrag van de studiebeurs zal worden geleend.
Voor de arbeidsmarkt wordt een onderscheid gemaakt tussen kwantitatieve en kwalitatieve effecten. Een kwantitatief effect is dat wordt verwacht dat studenten naast hun studie meer zullen werken. Tevens wordt verwacht dat studenten sneller zullen studeren om schulden te voorkomen maar ook langer zullen studeren vanwege de baantjes. Een kwalitatief effect is dat het opleidingsniveau van de bevolking met 2% zal afnemen.
De fracties:
De SP vraagt zich af waarop de aannames van het SCP zijn gebaseerd. Het CDA valt over het gebruik van gemiddelden: “De rivier is gemiddeld één meter diep. Een man stak over en verdronk in het midden.” Ook de PvdA heeft behoefte aan cijfers die inzicht geven in de onderkant en de bovenkant van de studieschulden en wil graag de berekeningen zien van de uitersten? GroenLinks is benieuwd naar cijfers over de rentelast. De VVD vraagt zich af wat de kansen/risico’s zijn bij maximaal lenen. De OSF vraagt wat de gevolgen zijn van minder hoger afgestudeerden voor de belastinginkomsten via het progressief belastingtarief. Het CDA vraagt zich af wat de gevolgen zijn voor het kostwinnersmodel? Kan een dubbele schuld in een gezin leiden tot een armoedeval? Wat betekent het voor vrouwen die in deeltijd werken?
Reactie SCP:
Een daling van het aantal hoog opgeleiden kan een loonstijging tot gevolg hebben waardoor de belastingopbrengsten via het progressieve belastingtarief weer worden gecompenseerd. Het drempelinkomen wordt bij een gezin verhoogd naar 143% Wet minimum loon. Bij een alleenstaande is dat 100% Wet minimum loon.
Voor de cijfers over de uitersten bij de studieschulden verwijst het CPB naar de notitie d.d. 11 november jl. opgesteld op verzoek van de heer Rog, CDA. Vast staat dat de uitwonende studenten, 50% van het aantal studenten, bij het beëindigen van hun studie te kampen hebben met hogere studieschulden dan gemiddeld. Van uitwonende studenten wordt op dit moment 84% van de schuld terugbetaald, van de thuiswonende studenten 89%. Ook hebben HBO-ers gemiddeld minder profijt van hun diploma dan WO-ers, maar ook een minder hoge schuld.
Het NIBUD
Het NIBUD is niet zozeer tegen lenen, als het gaat om een goede investering. Maar men is vooral tegen het beeld dat lenen geen risico’s meebrengt en dat lenen goedkoop is.
Het NIBUD zou liever zien dat de termijn waarbinnen een schuld moet worden terugbetaald, wordt gesteld op 15 of 20 jaar, omdat dan de rentelasten van de schuld minder hoog kunnen oplopen. Verkorten van de periode is voordeliger voor de student en voor uitzonderlijke situaties zou eventueel een verlenging van de termijn kunnen worden toegestaan. Het is niet goed dat met de lange afbetaaltermijn het beeld ontstaat dat lenen goedkoper is, omdat per maand een lager bedrag moet worden terugbetaald. Lenen kost geld.
Het NIBUD is voorstander om het huidige percentage voor draagkrachtberekening (12%) te handhaven. Er zijn nooit klachten geweest bij het ministerie OCW over dit percentage en niet duidelijk is waarop het besluit wordt gebaseerd om het te verlagen naar 4%.
Goedkoop lenen nodigt uit tot ‘lenen voor de fun’, stelt het NIBUD. Dit moet als een risico worden gezien omdat de tarieven om te lenen en daarmee de drempels laag zijn. Studenten overzien niet goed de consequenties van een geldlening op lange termijn en onderschatten mogelijk de lasten die dat met zich mee zal brengen. Misbruik van studielening voor andere activiteiten is niet uit te sluiten. Hier pakken de voordelen voor de laagdrempelige lening nadelig uit. Schulden hebben is niet normaal en studenten moeten daarmee niet lichtvaardig omgaan.
Het NIBUD pleit ervoor om de studieschulden landelijk te registreren. Dit ter bescherming van de studenten, zoals ook geldt voor anderen met schulden. Er is geen reden om hierbij een onderscheid te maken voor studieschulden.
De fracties
De VVD vraagt zich af of de business case voor de scholier om te gaan studeren gunstig uitpakt. De PvdA vraagt zich af of de studielening zich onderscheidt van een gewone lening, zoals door de regering gesteld. GroenLinks oppert of het zinvol is om versneld aflossen te belonen. De SP merkt op dat minderjarige studenten hun recht op kinderbijslag verliezen. Het CDA merkt op dat het ‘lenen voor fun’ ook kan worden gebruikt door studenten van vermogende ouders.
Reactie NIBUD
Ook met de invoering van een leenstelsel blijft studeren een goede investering dus een goede business case. De studielening onderscheidt zich van een gewone geldlening doordat na 35 jaar het verschuldigde bedrag wordt kwijtgescholden. Het NIBUD verwacht niet veel van een beloning bij versneld aflossen. Het is wel essentieel dat studenten inzien wat de gevolgen van het lenen zullen zijn. Het NIBUD ziet geen reden voor het verval van de kinderbijslag voor minderjarige studenten.
CHEPS
Veel studies naar leenstelsels hebben een ‘als dan’ karakter, waarin concrete ervaring ontbreekt. De meest harde berekeningen komen voort uit de studies die ervaringen uit het buitenland erbij betrekken. Die ervaringen leren dat wisselingen in de kosten van een studie een kortdurend effect hebben. Wel blijkt dat een studiebeurs studenten sneller over de streep trekt dan een studielening. Bij studiebeurs en studielening blijft de samenstelling van de populatie studenten min of meer gelijk.
Een punt van zorg blijkt de studieschuld van de student die de studie niet met een diploma afsluit. De studieschuld kan voor die kansarme studenten een zware belasting betekenen, omdat zij bij de aflossing niet van het profijt van een diploma profiteren. Voor kansrijke studenten zijn studieschulden daarentegen geen probleem. Studieschulden kunne n bij de kansarme en kansrijke studenten grote verschillen in de belasting tot gevolg hebben.
De fracties
De PvdA stelt de vraag of de studenten uit de minder draagkrachtige gezinnen niet een risico lopen in de knel te komen tussen de noodzaak om een baantje er bij te nemen en de druk om tijd vrij te maken voor de studie. Ook hier de vraag van de VVD of de business case voor de scholier positief is om te gaan studeren.
Reactie Cheps
De kans bestaat dat de leenangst bij de studenten uit minder draagkrachtige gezinnen zal leiden tot teveel bijbaantjes ten koste van de studieresultaten. Dit kan betekenen dat deze studenten een jaar langer zullen studeren. Waar het gaat om de business case is men van opvatting dat deze positief uitvalt voor een studie, ook na invoering van een leenstelsel.
Onderwijsjurist Slump
De onderwijsjurist plaatst het leenstelsel binnen het bredere perspectief van wet- en regelgeving. Met de kwaliteitsbekostiging is het leenstelsel strijdig met de Grondwet. Doordat kwaliteitsverbetering van het Hoger Onderwijs voor de student niet kan worden gegarandeerd, wordt de student, als kwetsbare partij, onvoldoende bescherming geboden. Zowel waar het gaat om de studielening als waar het gaat om het recht op onderwijs wordt niet voldaan aan bij wet te stellen minimumeisen.
De kwaliteitsbekostiging zal leiden tot bevoorrechte opleidingen en bevoordeelde studenten. Andere studenten – zoals de stapelaars – zullen daarentegen voor hetzelfde diploma meer schulden moeten maken. Daarbij gaat het vooral om jongens en groepen leerlingen die vaker onder hun niveau instromen in het voortgezet onderwijs en een kostbare omweg maken naar het HO, onder meer via het mbo.
Ouders investeren op grond van hun zorgplicht veel meer in de studie van hun kinderen dan waartoe zij wettelijk verplicht zijn. Mede daardoor is het mogelijk dat een derde van de studenten zonder studieschuld afstudeert. De aanname dat ouders bij invoering van een leenstelsel nog meer zullen gaan bijdragen is op niets gebaseerd.
De fracties
Het ministerie bepaalt de hoogte van de bijdrage van ouders aan de studie van hun kinderen. Dus waarom investeren ouders meer dan dat? Waarom leidt het stapelen van opleidingen tot een hogere studieschuld?
Wat is het alternatief voor een leenstelsel en op wie kunnen dan de kosten van de studie van de student worden afgewenteld? Gaan scholieren nog studeren bij een leenstelsel en is dat verstandig? Hoe kunnen de rechten van studenten worden geborgd? Functioneert het huidige stelsel? Als kwaliteit tekortschiet kunnen studenten toch stemmen met hun voeten?
Reactie onderwijsjurist Slump
Studerende kinderen drukken zwaar op het gezinsbudget en ouders zetten veelal hun spaargeld in om studieschulden te voorkomen. De verwachting dat ouders onder een leenstelsel nog meer zullen investeren in het onderwijs van hun kinderen lijkt op niets gebaseerd.
Niet vast staat dat het private profijt is toegenomen ten opzichte van het publieke profijt. Vooralsnog is de verdeling van de kosten tussen overheid en student/ouders ongeveer 50/50. Niet duidelijk is waarom bij een leenstelsel tweederde van de studiekosten voor rekening gaan komen voor de student/ouders.
De beperking van de doorstroom in het onderwijs heeft vooral gevolgen voor bepaalde groepen leerlingen. De route vmbo-mbo-hbo-wo kost twee keer zoveel tijd als de route vwo-wo: dubbele kosten voor eenzelfde diploma. Scholieren zullen echter ook bij een leenstelsel willen studeren. Risico’s doen zich in de praktijk voor bij studievertraging door belemmeringen in de studievoortgang. Het risico bestaat dat studenten niet de middelen hebben om hun studie te kunnen afronden zodat zij om die reden voortijdig afhaken.
Ook in het huidige stelsel wordt de kwaliteit van onderwijs onvoldoende gewaarborgd en kan met bekostigingsvoorwaarden niet worden voorzien in een adequaat systeem om de normen te handhaven. Door studierechten te borgen in een wettelijke onderwijsovereenkomst wordt de zorgplicht van het hoger onderwijs vastgelegd. Studenten krijgen rechten die afdwingbaar zijn waardoor hun positie wordt versterkt. Het stemmen met de voeten lost niets op als de kwaliteit van onderwijs tekort schiet. Vele opleidingen hebben toelatingsprocedures en selectie aan de poort en daarmee is de vrijheid van studiekeuze voor studenten beperkt.”
