Borging moet echt over onderwijs gaan
Doorontwikkeling accreditatiemethodiek
In haar ‘Contouren doorontwikkeling accreditatiestelsel’ van 1 juni 2015 schetste minister Bussemaker als voorafje voor haar plan voor een vernieuwde accreditatie methodiek eerst haar visie op bestuurlijke verhoudingen in het hoger onderwijs (TK 31 288, nr. 471; zie ook Versterking bestuurskracht, TK 33 495, nr. 10). Zij wil kwaliteit verhogen, regeldruk verlagen, en de nadruk op systeem en bestuur, die zij inmiddels ook bespeurt, verminderen.
De minister wil beleid waarin de docent meer eigenaar is van het onderwijs en de student centraal staat, het accreditatiestelsel vertrekt vanuit vertrouwen, verbeterpunten herkenbaar zijn voor docenten, er beter evenwicht is tussen de ervaren lasten en baten, en meer draagvlak en ruimte voor vernieuwing en verbetering bestaan. De verticale verantwoording naar de overheid kan volgens haar minder wanneer de interne verantwoording en cultuur (horizontaal en verticaal) bij instellingen goed geregeld is. Wat zijn nu de veranderingen?
Veel pr, te weinig inhoud
Of deze beleidskoers, die niet nieuw is, niet veel pr en weinig substantie omvat, hangt ervan af of de minister de vele – ook technische – haken en ogen weet te vermijden. De minister wil inzetten op een stimulerende kwaliteitscultuur. Net als haar voorgangers die dit blijkbaar onvoldoende lukten. Zij komt opnieuw met een andere accreditatiemethodiek, opnieuw gericht op borging van kwaliteit op stelselniveau en een betere balans tussen opbrengst en ervaren administratieve lasten, en belooft opnieuw verdiend vertrouwen te belonen.
Haar interactieve beleidsproces – dat is te prijzen – toonde al één sterk nadeel: de kwaliteitzorgindustrie die de boventoon voerde, heeft belang bij moeilijk en ingewikkeld; niet bij effectief en efficiënt. Dat was goed zichtbaar in het adviesrapport van de ministeriele stuurgroep bestaande uit vertegenwoordigers van VSNU, Vereniging Hogescholen, NRTO, ISO, LSVb, NVAO, Inspectie en ministerie. Afgezien van de afgedwongen pilot met instellingsaccreditatie, conserveert dat rapport veel zwakke punten van de accreditatiemethode. Maar goed: dit betrof slechts een advies voor de doorontwikkeling.
De minister vindt dat tegenover het leenstelsel moet staan dat studenten meer mogen verwachten van de onderwijskwaliteit en – wetend dat veruit de meeste studenten daarvoor toch geen tijd hebben of daarin niet zijn geïnteresseerd – meer invloed krijgen bij de totstandkoming daarvan. De student moet (opnieuw) centraal in de hogeronderwijsinstelling als waardengemeenschap. Docenten moeten (ook opnieuw) meer ruimte krijgen om onderwijs te geven dat inspireert en vormt. Met die Bildung bedoelt zij socialisatie en persoonsvorming, maar niet per se de zoektocht naar vakmatige en academische rijping. En dat laatste is juist een belangrijk manco geworden.
In die richting geduwd door de bezetters in Amsterdam die inhoudelijk veel sympathie ondervonden maar hun kracht en momentum al verloren in verdeeldheid, zegt de minister meer te willen uitgaan van vertrouwen in het instellingsbestuur, autonomie, responsiviteit, meer diversiteit maar tegelijk (!) scherper profilering. Nog meer bestuursmacht dus eigenlijk. Incidenten en incidentenpolitiek wil de minister niet meer. Zij zegt dit te gaan voorkomen en herhaalt te willen optreden als faciliterende overheid, waarmee zij ongewild de dominantie van de VVD in de regering bevestigt.
Met ‘interne governance’ bedoelt de minister waarschijnlijk de checks and balances in de driehoek bestuur, medezeggenschap en intern toezicht. Dat evenwicht blijkt telkenmale te worden verstoord zowel in termen van bestuurlijke structuren als van bestuurscultuur en inhoudelijk afgewogen beleid. De minister gelooft echter heilig in kwaliteitscultuur en niet in bestuursstructuur. Zij wil – geïnspireerd door het Lastig Gesprek van de commissie Halsema – een permanente dialoog stimuleren over essentiële voorwaarden als deskundigheid, cultuur, de houding van bestuurders en toezichthouders en vertrouwen vanuit de overheid. Soft power is uitstekend, maar zonder hard democratic structure mislukt dit allemaal. Immers: goed bestuur creëert goede structuur slechte structuren veroorzaken slechte bestuurscultuur.
Natuurwet noch natuurcatastrofe
De minister stelt dat accreditatie geen doel op zich is, maar instrument voor externe verantwoording over en stimulans voor verbetering van onderwijskwaliteit. In haar slot spreekt zij dit half tegen door te beweren dat verantwoording geen doel op zichzelf kan zijn en het uiteindelijk erom gaat dat de onderwijskwaliteit boven elke twijfel verheven is (zeker!), voortdurend verbetert (maar wat als het al goed is?), het onderwijs toegankelijk blijft (daar moest de minister vooral zelf eens op letten), en dat middelen doelmatig worden besteed (wettelijke plicht sinds lang, maar het mislukt nogal eens).
De minister vindt dat verantwoording in verhouding moet staan tot ruimte (!) voor verbetering en dat voor een dergelijk evenwicht vertrouwen in de professional onmisbaar is. Zij constateert ‘in zijn algemeenheid’ de behoefte aan herijking van de bestuurlijke verhoudingen en een inhoudelijke discussie over de ontwikkeling van wet- en regelgeving, autonomie en verantwoordelijkheid. Zij beziet de taken van de verschillende organisaties (minder regeldruk waar het een tandje minder kan), de accreditatiemethodiek, het macrodoelmatigheidsbeleid, en de evaluatie van het experiment met de prestatieafspraken, richting vormgeving van kwaliteitsafspraken.
Haar eerste grote stap wil de minister zetten door al het bovenstaande tot uiting te laten komen in het accreditatiestelsel. De next generation accreditatiemethodiek en haar wetsvoorstel Versterking Bestuurskracht moeten haar visie uitwerken. We moeten haar ambitie dus beoordelen aan de hand van die wetsvoorstellen; en vervolgens aan de hand van de uitvoering door NVAO, Inspectie en ministerie zelf. Haar ambitie lijkt echter groter dan haar visie en voorstellen toelaten.
De toezichthouders NVAO, de Inspectie van het Onderwijs, de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) en de Review Commissie Hoger Onderwijs (RCHO) moeten bijvoorbeeld zodanig gaan samenwerken als ware er sprake van één organisatie, zo schrijft de minister. Er is echter eerder op gewezen dat de minister op dit punt niet zal slagen zonder flinke sanering.
De Contourenbrief – in de inleiding een korte samenvatting van oude wensen en verlangens en staand beleid – oogt nogal beduimeld. In deze brief stelt de minister vreemd genoeg bijvoorbeeld dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor een doeltreffend en toekomstbestendig accreditatiestelsel dat kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid op stelselniveau waarborgt. Zij vergeet echter dat het onderwijs tot 2003 niet veel slechter kan zijn geweest ofschoon er toen, en zeker het pre-HOAKtijdperk, een heel ander borgingsinstrumentarium gold. Accreditatie biedt een soort methodiek maar is geen natuurwet (evenmin een natuurcatastrofe zoals sommigen stiekem beweren).
Doelstellingen, randvoorwaarden en drie observaties
De minister vervat negen doelstellingen en randvoorwaarden voor het doorontwikkelde accreditatiestelsel waarin niets nieuws onder de zon is, maar wel enkele aloude onverenigbaarheden zijn opgesloten:
– het stelsel is doeltreffend, doelmatig en toekomstbestendig;
– het zet aan tot verbetering;
– het voldoet aan internationale normen over kwaliteitszorg in hoger onderwijs.
– het levert openbare, transparante en vergelijkbare informatie en garanties voor studenten, werkgevers en andere maatschappelijke actoren over de kwaliteit van opleidingen;
– de ervaren (!) uitvoeringslasten worden substantieel verminderd;
– vertrouwen staat voorop;
– docenten en bestuurders ervaren meer eigenaarschap;
– het draagvlak blijft behouden;
– peer review blijft de basis van de methode.
I. Afhankelijke peer?
Het laatste eerst. De minister wil een minderheid van interne peers toelaten, met als argument de samenstelling van examencommissies die ook ‘externe’ leden uit eigen andere opleidingen mogen hebben. Maar (als dit al een intelligente zet was) die vergelijking is onzinnig omdat examencommissies volkomen andere taken en functies hebben. Zij hakt echter wel een internationale onbestreden hoeksteen uit de accreditatiemethode: de onafhankelijkheid van de beoordeling en vooral van de beoordelaars!
II. Driedubbelmodel?
Haar diversificatie van de methodiek levert opmerkelijke inbreuken op de transparantie, de vergelijkbaarheid en de rechtsgelijkheid op. Behalve het aloude verschil tussen de toets nieuwe opleiding en de accreditatie van bestaande, is er straks een onderscheid tussen opleidingen met:
– een volledige opleidingstoets (de altijd mogelijk is)
– een beperkte opleidingstoets na een positieve instellingstoets
– ‘instellingsaccreditatie’ zonder opleidingsaccreditatie voor een beperkt aantal pilotinstellingen.
De minister vindt namelijk dat verschillende wegen naar Rome leiden … een prachtige mediterrane stad, maar geen voorbeeld voor de vormgeving van degelijke en toch lichte accreditatie.
III. Dun ijs?
Op basis van vertrouwen in de professional en proportioneel toezicht denkt de minister dat het accreditatiestelsel toe kan met minder aan te leveren informatie. Zij denkt aan een halvering; ik denk dat niet. Bovendien neemt de minister voetstoots aan dat de visitatiecommissies altijd maar bestaan uit inspirerende toppers uit het eigen vakgebied die adviseren over onderwerpen waar de staf bezig is. Deze aanname bevat dus vier lacunes:
– die topsamenstelling is allang geen regel meer;
– de advies- en verbeterfunctie is ondergesneeuwd onder zware dominantie van de beoordelingsdoelstelling en strak geformatteerde visitatie- en rapportageregels;
– peers zijn al te vaak met heel andere dingen bezig dan de opleiding die wordt beoordeeld;
– bepaling van de uiteindelijke informatiebehoefte kan en moet door de onafhankelijke peers.
Nieuwe Opel Corsa, geen Tesla
I. Dubbeling
Vanuit haar idee over wat de European Standards and Guidelines minimaal eisen, wil de minister dubbeling en overlap tussen beoordeling op opleidings- en instellingsniveau tegengaan: niet alleen de overlap op papier, maar ook die in praktijk. Haar gedachte is dat accreditatie zich moet beperken tot de kern van goed onderwijs. Afgezien van ernstige twijfel of het accreditatiestelsel de kosten wel waard is bij een minimumbenadering (vergelijk de minimumbenadering van medezeggenschap op veel instellingen), is gerichtheid op goed onderwijs een goed voornemen, maar op de voorgestelde wijze onbegonnen werk. En dubbelwerk is in elk dubbelmodel per definitie ruim aanwezig; helemaal nu straks verschillende methodieken tegelijk worden toegepast.
II. Verbetering en verantwoording
Om een open adviserend verbetergesprek tussen peers en opleiders van de grond te krijgen en bangheid weg te nemen, zullen de verbetersuggesties van de peers separaat worden gerapporteerd. Er komen regels over het systematisch rapporteren van zowel sterke punten als ontwikkelpunten. De sterke en zwakke punten komen in het visitatierapport ter onderbouwing van het accreditatiebesluit. De aanbevelingen worden niet meegestuurd naar de NVAO, maar alleen intern besproken. De NVAO zal daarmee vanaf september 2015 beginnen via het trainen van voorzitters van visitatiecommissies. De instellingen worden verplicht om de uitkomsten van opleidingsevaluaties openbaar te maken en in de opleidingscommissie te bespreken. Bij de volgende visitatie wordt de follow-up gecheckt, maar dat lijkt dan vanwege de gedateerdheid nauwelijks nog relevante moeite. Er is wel een drievoudig probleem:
– Onderscheid van wat waar moet worden opgeschreven – als aanbeveling of als (ver-)oordeling – is leuke theorie, maar leidt in de praktijk tot belangrijke keuze- èn integriteitsdilemma’s voor voorzitter, secretaris en panelleden. En tot strijd tussen rekkelijken en preciezen onder hen.
– Onduidelijk is of verbetersuggesties tot de openbaarmakingsverplichting behoren èn of die (langs welke weg ook) toch in de openbaarheid komen en bij de NVAO een rol gaan spelen.
– Scherper onderscheid is onvoldoende. Verbeteren en verantwoorden en beoordelen op één kussen, daar slapen duvels tussen. De door mij bepleite scheiding van die functies blijft noodzaak.
III. Meer vertrouwen?
Opmerkelijk is het plan voor accreditatiebesluiten voor onbepaalde tijd. Om de zes jaar zal worden bezien of er reden is voor intrekking van de accreditatie. Dit vergt echter – indien die beslissing betrouwbaar en rechtsgelijk moet zijn – een vorm van voorafgaande onafhankelijke en degelijke visitatie. Dit plan lijkt vooralsnog juridische cosmetica en bovendien niet zonder inhoudelijk risico.
In de afdeling cosmetica vinden we ook de andere benaming voor ‘herstel’. De publiciteit rond een herstelbesluit zou geen recht doen aan het feit dat de opleiding voldoende scoorde. Of media de kern van een herstelbesluit en bijbehorende verbeterverplichtingen nu goed aan domme lezers en kijkers uitlegt of niet: ‘herstel’ heet in de toekomst: ‘accreditatie onder voorwaarden’. Verder verandert hier niets.
De NVAO heeft de afgelopen jaren veel ‘bestuurlijke afspraken’ gemaakt; soms ook wanneer het accreditatiebesluit positief was en een opleiding geen herstelperiode opgelegd kreeg. Deze afspraken op ‘vrijwillige basis’ wekken kennelijk irritatie en de minister wenst daarom een einde aan dat fenomeen. Echter: dat is onverstandig legisme omdat de NVAO juist met dergelijke afspraken in grensgevallen toch de redelijkheid kan opzoeken en in ieders belang een lichtst doch effectief interventie-instrument kan rechtvaardigen. Straks zal bij dergelijke twijfel direct een zwaarder middel moeten worden ingezet. Minder vertrouwen, minder rechtvaardigheid en minder nuance dus.
IV. Andere accreditoren
Naast de NVAO zullen al dan niet commerciële beoordelingsbureaus die voor bepaalde opleidingen of beroepsgroepen (inter-)nationaal van waarde zijn, in het systeem worden gebracht. Die organisaties worden vrijwillig binnengehaald, dus als dit irritaties oproept, ligt dat niet aan minister, NVAO of wet. Dat panels van verschillende beoordelingsclubs van elkaars werk gebruik mogen maken en dat ook doen, is niet nieuw. Dat de NVAO aan sommige daarvan meer – of minder – waarde hecht, en zelfs afspraken daarmee maakt zoals met de Association to Advance Collegiate Schools of Business of de European Foundation for Management, is in orde. Wetgever, minister, Inspectie en instellingen moeten dit volledig aan de verantwoordelijkheid van de NVAO overlaten.
V. Informatielast
Voor beperking van administratieve last heeft de minister een puntenlijstje:
– Accreditatiekaders en protocollen moeten scherper omschrijven wat panels wel en niet mogen opvragen. Instellingen en opleidingen krijgen middelen om panels en visitatiebureaus te corrigeren wanneer meer wordt opgevraagd dan zij acceptabel achten. De NVAO moet daartoe protocollen aanpassen of ontwikkelen, zoals afstemming vooraf tussen opleiding en panelsecretaris. Als we dit vergelijken met de strijd die medezeggenschapsraden vaak moeten voeren om hun informatie te krijgen, kan dit vervelende kwesties opleveren die de goede sfeer bederft die een visitatie (met verbeter- of adviesfunctie) juist waardevol maakt.
– Een niet-onderhandelbare kern van vereisten waarmee alle panels werken en helderheid over datgene waaraan moet worden voldaan en hoe het wordt beoordeeld. Dit dient om reële of vermeende onduidelijkheden bij instellingen weg te nemen. Dit moet volgens de minister niet leiden tot “afvinklijstjes”, maar tot gedeeld begrip over wat beoordeeld wordt en waarom. Hoe dat zonder afvinklijstjes moet, is onopgelost.
– Verder verwijst de minister naar de veranderingen in het Accreditatiekader naar aanleiding van de wetswijziging Versterking kwaliteitswaarborgen, leidend tot enige beperking van aan te leveren stukken bij visitatie en beperking van de omvang van kritische zelfreflectie en visitatierapport.
– Ook wijst zij op de verduidelijking van de beoordelingsschalen en beslisregels voor gedifferentieerde beoordeling, alsmede op haar voornemen om geen nieuwe verplichtingen zoals lesbezoek of extra verantwoording voor anderstalige opleidingen op te leggen.
De minister wijst er terecht op dat moeilijk precies is vast te stellen welke lasten rondom accreditatie (en kwaliteitzorg) zijn toe te schrijven aan de accreditatiemethode en welke door instellingen zelf worden veroorzaakt. De praktijk laat zien dat zich rond accreditatie en kwaliteitzorg een omvangrijke industrie van interne en externe kwaliteitzorgers ontwikkelde. De angst voor negatieve accreditatiebesluiten of slechte pers, jagen de behoefte aan ‘zekerheid’ en ‘klussen’ op alle bestuurlijke niveaus aan. De minister wil die overload terugdringen, zonder overigens zelf al zichtbare keuzes te maken zoals hier of hier bedoeld.
De minister wil het accreditatiestelsel doorontwikkelen met behoud van kracht en met oog op het belang van continuïteit en stabiliteit omdat het huidige stelsel in goed functioneert en internationaal vertrouwen in opleidingen en instellingen wekt. Zij richt daarmee op upgrading van oude software; niet op een nieuwe app. Anders gezegd: een nieuwe Opel Corsa en geen Tesla.
Pilot instellingsaccreditatie
I. Geen twijfel
Naar aanleiding van mijn introductie tijdens een VSNU-brainstorm in maart 2005, verscheen instellingsaccreditatie een maandje later op de officiële wensenlijst van de universiteiten. Het duurde een aantal publicaties en WHW-pocketedities, en Vlaanderen raakte eerder overtuigd, maar dan mag ik beleven dat per 2017 een beperkt aantal instellingen via een pilot de mogelijkheid wordt geboden om zich op instellingsniveau te laten accrediteren. Ik tel deze zegening – niets minder dan een doorbraak – en wijs daarom op een paar valkuilen die moeten worden ontweken.
De Kamer zou tegenstander moeten zijn van al dat dure, rechtsongelijke en rechtsonzekere geëxperimenteer. Dat leidt ook meestal tot halfbakken voorbereiding en rammelende uitvoering. Die scepsis geldt ook nu. Een correcte accreditatiemethodiek – daarmee gemoeide belangen zijn groot – vereist transparantie, vergelijkbaarheid, rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De minister kiest voor twee experimentenrondes; de eerste in 2017 met drie universiteiten en drie hogescholen; de tweede met eenzelfde aantal in 2018. Als de eerste lukt.
Voor niet-bekostigde instellingen zal bijna altijd de opleidingsaccreditatie de voorkeur genieten, maar mij lijkt noodzakelijk en onontkoombaar dat meteen alle bekostigde instellingen die dit wensen, kunnen mee-pilotten. Dat is wèl organiseerbaar en veroorzaakt geen ongewisheid over de inrichting van die tweede ronde (zelfs het geheel afblazen sluit de minister niet uit). Bovendien is dat beter voor de NVAO. Als die al een capaciteitsprobleem zou hebben, dan is dat doordat oude werkwijze, twee soorten experimenten en definitief design en bijbehorende methodieken over en door elkaar heenlopen. Dat is zelfs voor excellente ambtenaren onhanteerbaar.
Alle universiteiten willen meedoen. Temeer moet worden voorkomen dat een beleids- en beoordelingscircus wordt opgetuigd rond de vraag of een instelling wel voldoet aan allerlei voorwaarden en criteria. Wat de minister daarvoor noemt is vaag (zoals de scores voor lopende accreditaties), willekeurig (zoals diversiteit en ‘spreiding’) of niet ter zake doende (zoals de beschikking over een lopende instellingstoets, maar dat is ook weer geen harde eis), of alle drie (zoals een oordeel over de in het verleden getoonde verbetercapaciteit).
De NVAO kan de tijd beter gebruiken en bovendien maakt elke keuze haar al kwetsbaar voordat het proces van instellingsaccreditatie is begonnen. Daarbij komt dat de instellingen die in ronde 1 of 2 mogen meedoen een vette bonus krijgen in de vorm van een jaar vrijstelling van accreditatie. Dat is des te schrijnender omdat hen dit een hoop geld scheelt, terwijl de instellingen die buiten de prijzen vallen, dat moeten blijven besteden aan een achterhaalde werkwijze.
II. Instellingsaccreditatie op opleidingsniveau
Dat studenten hierbij het recht krijgen om een eigen hoofdstuk toe te voegen aan de zogeheten kritische zelfreflectie vergroot de kans dat de faculteiten, de opleidingen en de onderwijseenheden uit het oog geraken. De idee is wel interessant, maar er moet ook worden getwijfeld aan de praktische uitvoerbaarheid ervan.
Als pleitbezorger van instellingsaccreditatie van het eerste uur, benadruk ik dat daarmee de focus op opleidingen, het onderwijs en de onderwijseenheden, extra belangrijk is. Noodzakelijk is een inhoudelijke, op onderwijskwaliteit gerichte opzet met intensieve doorsteken naar het opleidingsniveau en de onderwijseenheden. Als accreditaties weer niet gaan over het echte onderwijs, de opleidingen en de waarde voor studenten, is al het werk vruchteloos. Meta-gemier over systemen en borging ligt op de loer en dat verklaart ook tegenstand vanuit studentenbonden en de scepsis van een deel van het hbo. Daarin hebben zij gelijk, maar dat is oplosbaar met intelligente beoordelingscriteria en goede commissies. Ik verwijs naar mijn publicaties hierover.
III. Geen ongelukjes met cyclus
Terecht is niet het advies overgenomen om bij instellingen die voor het eerst een positief besluit instellingsaccreditatie hebben, na drie jaar nog eens aanvullende toets uit te voeren. Dat strookt niet met het uitgangspunten van vertrouwen en lastenverlichting. In 2020-2021 wordt wel geëvalueerd in hoeverre de instellingen in staat zijn om een goed kwaliteitszorgsysteem te realiseren waarin zij de opleidingsevaluaties vormgeven om te zien of het instrument instellingsaccreditatie werkt. Daarom is ook onnodig om vanaf 2017 de staat van permanente methodiekevaluatie af te kondigen. Elke instelling kan dus aan de pilot. De experimenteercycli van de minister vragen om ongelukken.
Vooruitblikkend schrijft de minister toepasselijk: “Met mijn visie op bestuurlijke verhoudingen en mijn voornemens ten aanzien van het accreditatiestelsel is (…) een eerste stap gezet, maar zeker niet de laatste”. We zien met spanning uit naar haar wetsvoorstellen waarmee het vertrouwen ontstaat dat zij haar ambities wil en kan verwezenlijken.
mr. P.C. Kwikkers is oprichtend partner van TriasNet Consultants, adviseur hoger onderwijs en wetenschap, beleid, bestuur en recht en ook NVAO-gecertificeerd secretaris/projectleider. Hij publiceert regelmatig over hoger onderwijs- en wetenschap, is hoofdauteur/redacteur van twee boeken over accreditatie en kwaliteitzorg en schreef daarover een tiental andere publicaties.
