• A
  • A
  • Prestatieafspraken zijn mislukt

    - Volgens Ad de Graaf zijn de prestatieafspraken mislukt. Een belangrijke doelstelling, zoals het studiesucces verhogen in het hbo is niet gelukt. Bovendien zullen nieuwe kwaliteitsafspraken slechts leiden tot verdere bureaucratisering, omdat prestatiebekostiging nu eenmaal vraagt om precieze indicatoren.

    De afgelopen 14 dagen verschenen twee rapporten over de prestatieafspraken in het hoger onderwijs. Eerst verscheen het eindrapport van de commissie prestatieafspraken hbo onder leiding van Arie Slob. Een week later volgde de stelselrapportage 2016 van de review commissie Hoger Onderwijs onder voorzitterschap van Frans van Vught. De eerste is een commissie van de Vereniging Hogescholen, de tweede van de minister van Onderwijs. Volgens de voormalig directeur van de Vereniging Hogescholen laten beide rapporten zien dat prestatiebekostiging in het hoger onderwijs een heilloze weg is.

    U leest hieronder het betoog van Ad de Graaf.

    “De prestatieafspraken bouwen voort op de agenda ‘Kwaliteit in verscheidenheid’’  (2011) van staatssecretaris Zijlstra, geïnspireerd door het advies van de commissie Veerman (2010).  We moeten overigens niet vergeten dat de hogescholen in het advies van Veerman heel veel voorstellen terug vinden die de verenigde hogescholen (de toenmalige HBO-raad) in 2009 hadden opgenomen in hun agenda ‘Kwaliteit als Opdracht’. 

    Het advies van Veerman werd breed gedragen. Anders lag dat voor de prestatieafspraken en de prestatiebekostiging die er voor moesten zorgen dat de beoogde doelstellingen daadwerkelijk zouden worden gerealiseerd. Het is niet zinvol om die discussie nog eens over te doen, dus laten we ons concentreren op de vraag of de prestatieafspraken hebben gewerkt.

    Zwart – wit bestaat niet

    Aan elk beleidsinstrumentarium kleven voor- en nadelen. Zelfs het meest krakkemikkige instrument levert wel iets op, je kunt altijd voorbeelden noemen van positieve effecten. Maar daar gaat het niet om, je moet altijd terug naar de kern, naar de belangrijkste doelen die zijn geformuleerd met de vraag of DIE doelen min of meer zijn gerealiseerd. ‘Min of meer’ omdat het succes nooit 100% zal zijn. Maar dat weten we en calculeren we in.

    Het is verantwoord daarbij terug te grijpen op de commissie Veerman gelet op de brede steun vanuit zowel het hoger onderwijs als vanuit de politiek. Op bladzijde 27 van het advies wordt het als volgt geformuleerd. Eerst in de analyse: “De studieuitval is te hoog, talent wordt te weinig uitgedaagd en er is te weinig flexibiliteit in het systeem om de gevarieerde vraag van studenten en arbeidsmarkt goed te bedienen”.  En dan : “ Daarom is het eerste en meest wezenlijke advies van de commissie: geef een krachtige impuls aan de kwaliteit en diversiteit van het Nederlandse hoger onderwijs”. En dit wordt in het advies verder uitgewerkt.

    Resultaat studiesucces

    Eerst dan maar het studiesucces. Terecht was dit een belangrijk aandachtspunt in de analyse van Veerman. Maar bij de hogescholen (‘Kwaliteit als Opdracht’) en universiteiten stond dat al hoog op hun agenda, voordat het advies-Veerman werd gepubliceerd. De resultaten zijn als volgt. De reviewcommissie vertelt ons dat bij de universiteiten het gemiddeld rendement is gestegen van 60% naar 74%. Bij de hogescholen zien we een heel ander beeld. Er is namelijk een daling van 70% naar 67%.

    Deze cijfers zijn opmerkelijk. We zien dat de cijfers bij de hogescholen een daling van het studiesucces (‘rendement’) laten zien, prestatieafspraken of niet. Er bestaat redelijke overeenstemming  over de verklaring . De kwaliteitseisen van de opleidingen zijn toegenomen, de studentenpopulatie is zeer heterogeen en er zijn deelpopulaties die een bijzonder hoge uitval en laag studiesucces kennen.

    Best bijzonder

    Er zijn opvallende verschillen tussen universiteiten en hogescholen. De toename van het rendement bij de universiteiten met 14 procentpunten is puur cijfermatig gezien best bijzonder, zeker als we zien dat de omvang van de toe- of afname bij andere onderwijssectoren maximaal 3 procentpunten bedraagt.

    In het vwo steeg het slaagpercentage voor het eindexamen in diezelfde periode van 89.3% in 2010 naar 92.4% in 2015. Het havo kende een stijging van 85.7% in 2010 naar 87.6% in 2015. De cijfers voor mbo- 4 bedroegen 69% in 2010 en 72% in 2014. (Dit betreft het jaarresultaat, oftewel het aantal studenten dat succesvol een mbo-4 opleiding afrondt).

    Wat verklaart het verschil tussen universiteiten en hogescholen? Er is geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat prioriteit, aandacht en inzet van docententeams, management en bestuurders gericht op een goede studiekeuze, begeleiding, voorkomen van uitval bij universiteiten en hogescholen verschillend is. Wat dan? Heeft het te maken met de studentenpopulatie, heeft het te maken met de bachelor als ‘einddiploma’ bij de hogeschool en als ‘tussendiploma’ bij de universiteit?

    In elk geval kun je constateren dat de prestatieafspraken bij de hogescholen niet heeft geleid tot een toename van het studiesucces.

    Resultaat diversiteit hoger onderwijs

    ‘Differentiëren in drievoud’, zo luidde de titel van het advies Veerman. Wat zijn de resultaten?  

    De commissie-Veerman beoogde drie vormen van (meer) differentiatie:

    a)      meer differentiatie in structuur;

    b)      meer differentiatie tussen instellingen; en

    c)       meer differentiatie in het onderwijsaanbod.

    De reviewcommissie volgt in haar stelselrapportage 2016 niet helemaal deze driedeling, maar stelt het volgende vast. Positief is dat er een toenemend gedifferentieerd onderwijsaanbod is op in- en uitstroomniveau, op specifieke doelgroepen en op de inzet van nieuwe onderwijsvormen. Echter, ‘de systeemdiversiteit van het gehele stelsel van hoger onderwijs in termen van onderwijsportefeuilles is afgenomen…’

    Dan de onderzoeksdifferentiatie bij de universiteiten. Ook hier ziet de commissie geen toename. Universiteiten zijn op steeds meer onderzoeksgebieden actief en publiceren in steeds meer (sub-) disciplines. Ook is er geenszins sprake van een toename van de zwaartepuntvorming bij de universiteiten.

    Bij de hogescholen heeft de ontwikkeling van de lectoraten en de Centres of Expertise er toe geleid dat het hbo-onderzoek zich duidelijker heeft kunnen formuleren. Het is overigens niet verbazingwekkend dat de reviewcommissie geen nadere uitspraken doet over differentiatie en zwaartepuntvorming gelet op de ontwikkelingsfase waarin het hbo-onderzoek zich bevindt.

    Conclusie

    Al met al zou de slotconclusie van de reviewcommissie veeleer kritisch dan positief moeten zijn. Vooruitgang is gerealiseerd op terreinen als studenttevredenheid, docentkwaliteit en onderwijsintensiteit. Het studiesucces bij de universiteiten is fiks verbeterd en er is een grotere onderwijskundige differentiatie. Hier staat tegenover dat er geen toename is van het studiesucces bij de hogescholen en er geen toename is van de differentiatie op stelselniveau, noch op het vlak van onderwijs, noch op het gebied van het onderzoek. Anders gezegd, er is geen toename van profilering van instellingen ten opzichte van elkaar, en er is geen toename van de zwaartepuntvorming.

    De uitspraak van de reviewcommissie op bladzijde 61 van de Stelselrapportage is dan ook verbazingwekkend: “De analyse in deze stelselrapportage laat zien dat de prestatieafspraken in termen van kwaliteit, studiesucces, doelmatigheid en profilering van het Nederlandse hoger onderwijs positieve resultaten hebben opgeleverd”.

    Upgrading van het kwalificatieniveau

    Niet alleen volgt die conclusie niet uit eerdere constateringen van diezelfde commissie, maar daarenboven wordt veel te gemakkelijk een oorzaak – gevolg relatie gesuggereerd tussen een beleidsinstrument en bepaalde ontwikkelingen. Om maar iets te noemen: was de gemeenschappelijke agenda ‘Kwaliteit als Opdracht’ (2009) van de toenmalige HBO-raad bepalend voor de prioritering van de onderwijskwaliteit, de betere studievoorlichting, de onderwijskundige differentiatie of de upgrading van het kwalificatieniveau van de docenten bij de hogescholen, of waren dat de prestatieafspraken uit 2012?  

     

    Het antwoord hierop is niet te geven. Maar voor de adepten van de prestatieafspraken  zou het tenminste heel aardig zijn als je kunt vaststellen dat er 1) een doel is, 2) een beleidsinstrument wordt geïntroduceerd en 3) blijkt dat er belangrijke voortgang is in het realiseren van dat doel. Dan laten we nog  even in het midden of die verwezenlijking door de inzet van het instrument (de prestatieafspraken) is gekomen of niet, maar de adept staat dan wel sterker in de schoenen. Daartegenover staat dan dat als je moet constateren dat er geen voortgang is op de belangrijke punten, dat dan de inzet van het beleidsinstrument niet succesvol is geweest bij het verwezenlijken van de doelen.

    Niet verder brengen

     En dan zijn we snel klaar. Ook al is een beeld nooit ‘zwart-wit’, de belangrijkste doelen zijn niet gerealiseerd. Misschien kunnen die doelen ook helemaal niet met zo’n soort instrument worden gerealiseerd. De echte adepten zullen dan zeggen dat het instrument moet worden verfijnd en dat de omvang van de prestatiebekostiging moet worden uitgebreid. Zo’n benadering zal het hoger onderwijs niet verder brengen.

    Het zal slechts leiden tot verdere bureaucratisering, omdat prestatiebekostiging nu eenmaal vraagt om precieze indicatoren, (door accountants) gevalideerde data, gedetailleerde instellingsinterne en – externe verantwoordingsdocumenten etcetera. Een veelheid van bureaucratische rimram is immers nodig om rechtszekerheid te bewerkstelligen indien de prestatiebekostiging niet meer wordt verleend en om rechtsgangen te vermijden.

    Kies daarom voor andere vormen van maatschappelijke verantwoording. En als je afspraken maakt, neem dan de adviezen van de reviewcommissie en de commissie Slob serieus: laat instellingen hun eigen doelen kiezen die vanzelfsprekend een relatie moeten hebben met maatschappelijke prioriteiten, doelen die passen bij het nagestreefde profiel van de instelling. “