Verval van studiepunten en goede zeden

Over Trumpiaans wetgeven

Opinie | de redactie
20 maart 2017 | Volgende week sluit de termijn voor de Eerste Kamer om te reageren op de Wet Internationalisering. WHW expert Peter Kwikkers geeft de senatoren een lijst met belangrijke zorgpunten mee over deze Trumpiaanse stijl van wetgeven.

Volgende week start de Eerste Kamer de behandeling van het wetsvoorstel Bevordering internationalisering hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Als de senatoren hun werk doen, zullen zij opnieuw een OCW-wetsartikel terugsturen maar ditmaal de minister niet op een zogenoemd geitenpaadje laten terugkomen. Er is genoeg gemekkerd.

Voordat het Parlement dit onderwerp oppikte, wees ik jarenlang op de onwettigheid van ontijdige beperking van de geldigheidsduur van tentamens: het afpakken van studiepunten. Zo ruim als dit de laatste jaren wordt gedaan, was nooit door de wetgever beoogd. En al helemaal niet als rendementsmaatregel of studieprikkel.

Lees verder: Het verval van studiepunten en goede zeden – deel I

Dit is echter vooral een zaak van academische moraal; onteigening heeft niets met onderwijskwaliteit of kwaliteit en niveau van afgestudeerden te maken. De wettelijke regeling en juiste toepassing volstonden altijd om te zorgen dat niet kon worden afgestudeerd met tentamens over sterk verouderde, achterhaalde of zelfs gevaarlijke studiestof.

Onrechtmatige onteigening

Na verval van studiepunten en goede zeden (deel 1) konden indringende Kamervragen en een motie niets uitrichten, waarna de Tweede Kamer in 2016 tegen de wens van de minister een amendement aannam. Dit vertoonde een mankement: bij persoonlijke belemmerende omstandigheden zouden studiepunten nooit kunnen vervallen (TK 34 251, nr. 69/80). Die rechtsongelijkheid was niet beoogd en daarom werd die tekst door de Eerste Kamer teruggestuurd.

Dat wil zeggen: het nieuwe artikel  trad op 1 januari 2017 niet in werking; wel de samenhangende wijziging van de hoofdregel: artikel 7.13, tweede lid, onder k. Hierdoor verviel de wettelijke grondslag voor afpakken van studiepunten voorlopig geheel uit de wet, en dus tevens de mogelijkheid om in de onderwijs- en examenregeling de geldigheidsduur van tentamens te beperken.

In Nederland vereist een onteigening van een recht een expliciete grondslag in de formele wet. Bijgevolg is nu op grond van de WHW elke onteigening, ook bij sterk verouderde getentamineerde kennis/inzicht/vaardigheden, met terugwerkende kracht in strijd met de wet. De meeste onteigeningen waren dat al.

Aantal gedupeerde studenten onbekend

De minister beriep zich steeds op de letterlijke wettekst om het te ruime afpakken van studiepunten goed te praten, ondanks dat tekst, systeem, ratio en wetsgeschiedenis zich al voor 1993 uitdrukkelijk daartegen verzetten. Nu opeens vindt zij de wettekst onbelangrijk en stelt dat er sprake is van een verschrijving: Dat moet echter, voordat het een wet wordt, eerst door de Tweede en de Eerste Kamer worden bediscussieerd en aangenomen.”Er moet nu dan ook gewoon worden uitgegaan van de oude bepaling”. Maar dat is juist jarenlang niet gedaan en daardoor zijn jarenlang duizenden studenten ernstig gedupeerd.

Hoeveel is onbekend en dat is ook een ernstige Kamervraag waard.

De minister riep de universiteiten en hogescholen op om te doen alsof de wet niet was veranderd omdat de wet toch al niet zou veranderen. In de hoop daarmee weg te komen, volgen de instellingen die oproep tot wetsovertreding. En het zou niet verbazen als het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs dit straks dekt, want dat is al zo gecompromitteerd door eerdere uitleg in strijd met de wet, dat van dit college geen onafhankelijke toetsing meer te verwachten is.

Er rest één rechtsgang, want ook de gewone rechter hakt geitenpaden uit. Hij kan – moet eigenlijk –  handelen in strijd met de wet onrechtmatig verklaren. Maar het pad naar de civiele rechter kent een aantal omwegen en chicanes en is voor velen te lang. Studenten zijn primair afhankelijk van de oprechtheid van hun universiteit of hogeschool. De meeste studenten durven echter de instellingsautoriteiten niet boos te maken met een verzoek, bezwaar of beroepszaak. Zij doen nogmaals (steeds meer) tentamens en/of geven uiteindelijk hun studie op.

Trumpiaans wetgeven en blinde passagiers op zeephellingen

In de memorie van antwoord over het wetsvoorstel Versterking bestuurskracht, heeft de regering de Eerste Kamer toegezegd om – voor inwerkingtreding – met een nota van wijziging bij een lopend wetsvoorstel, artikel 7.10 vierde lid te wijzigen. Deze wetgevingstruc 86bis– “Blinde Passagier” – wordt ook toegepast op het uithakken van een geitenpad voor een wetswijziging die evenmin het daglicht op de hoofdweg verdraagt.

Die wetswijziging gaat over de introductie van een commissie die de minister helpt om, al is de kwaliteit voldoende, zonder tussenkomst van de rechter een accreditatie in te trekken als een instelling misschien minder besef toont van haar ‘maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef’. Men heeft dan, VVD-SP-PVV-ideetje, het oog op incidenten zoals of de rector van de Islamitische Universiteit discriminatoire uitspraken deed en dit de hele instelling kan worden toegerekend. Ik noemde dat in een tweet, los van het goede doel maar verkeerde vorm van zo’n maatregel, een Trumpiaanse wijze van wetgeven: geen geitenpad maar zeephelling.

OCW verstopte de correctie van amendement Mohandis/Van Dijk heel slim in het wetsvoorstel Internationalisering. Indieners PvdA en SP negeerden signalen. Mohandis kreeg al een ander dossier, opvolgster Asante, laag op de kandidatenlijst, leek niet te zijn ingewerkt, en Jasper van Dijk moest iets anders met de VVD. En overigens was de Tweede Kamer zo gepreoccupeerd door het academische klimaat op de Groningse branch campus in communistisch China, dat de blinde passagier van studiepuntverval geheel aan de aandacht ontsnapte. De Tweede Kamer besteedde er geen seconde aan.

Gelukkig erkende de minister met haar nota van wijziging dat geldigheidsbeperking alleen mag wanneer de getoetste kennis, inzicht en vaardigheden aantoonbaar is verouderd en dat elke vorm van rendementsmaatregel is (en was) verboden. Voor de minister een inzicht dat zij eerder altijd ontkende! Maar zo kreeg Bussemaker wel een tekst door de Tweede Kamer die nog veel minder deugt.  Als de Senaat ook niet oplet, wordt dit artikel 7.10, vierde lid:

“Het instellingsbestuur kan de geldigheidsduur van met goed gevolg afgelegde tentamens beperken, behoudens de bevoegdheid van de examencommissie die geldigheidsduur in een individueel geval te verlengen. De geldigheidsduur van een met goed gevolg afgelegd tentamen kan uitsluitend worden beperkt, indien de getentamineerde kennis of het getentamineerde inzicht aantoonbaar verouderd is, of indien de getentamineerde vaardigheden aantoonbaar verouderd zijn.

Het instellingsbestuur stelt nadere regels vast omtrent de uitvoering van dit lid en over de wijze waarop bij het beperken van de geldigheidsduur in redelijkheid rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 7.51, tweede lid. De geldigheidsduur van met goed gevolg afgelegde tentamens wordt in geval van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 7.51, tweede lid, ten minste verlengd met de duur van de op grond van artikel 7.51, eerste lid, toegekende financiële ondersteuning.” 

Veel meer mankementen dan de vorige versie: 

Zowel de toelichting op de WHW als op het oorspronkelijk amendement Mohandis/Van Dijk benadrukten dat de getentamineerde stof sterk moet zijn verouderd voordat een tentamen kan vervallen. Alsof ministers tegenwoordig zelf amendementen indienen vergat de minister die aanscherping in haar nota van toelichting. Zij verdonkeremaant zo een cruciaal woord uit de wetsgeschiedenis en dat kan gemakkelijk betekenen dat ook een rechter dit over het hoofd ziet.

Vervallen van studiepunten is een discretionaire bevoegdheid (kan-bepaling). Het instellingsbestuur wordt, ook als het helemaal geen studiepunten onteigent, toch altijd verplicht om regels op te stellen over op welke wijze dan rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden. De woorden “op welke wijze” zijn een extra dwaalspoor omdat dit alleen gaat over de procedurele kant en niet over de materiele norm. De toelichting “artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW schrijft voor dat het instellingsbestuur de geldigheidsduur van de tentamens in de onderwijs- en examenregeling vastlegt” klopt dus gelukkig niet, maar er wordt op deze manier onterecht gesuggereerd dat sprake is van een verplichting. Dat is valse nudging en oneerlijk spel, want doorgaans maakt de gelegenheid – letterlijk – de studiepuntendief.

De minister vergeet de onbekostigde instellingen; daar blijft de wetteloosheid.

Generieke vervalbepalingen (meest voorkomend) waren altijd al in strijd met de wet, maar nog steeds wordt niet expliciet voorgeschreven dat sterke veroudering en vervaltermijn per tentamen moeten zijn bepaald én gemotiveerd. Zo’n bepaling is noodzakelijk, want instellingsbesturen negeren die eis, medezeggenschap faalt/weet er niet van, en minister en CBHO negeren deze onwettigheid.

De regering licht toe: “bij andere bijzondere omstandigheden (dan die van 7.51 WHW) of samenloop daarvan leent nadere regelgeving zich om daarin handvatten voor de beoordeling van individuele gevallen op te nemen. De bevoegdheid om individuele gevallen te beoordelen blijft berusten bij de examencommissie”. Examencommissies, faculteits- en instellingsbesturen kunnen dus verschillende schema’s hanteren en beleidsmedewerkers zullen aan de slag gaan met ontwerp en onderhoud van ‘ellende-tabellen’.

Door dergelijke pseudo-regels blijven rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid floreren. Redelijke toepassing en objectiviteit zijn hier vaak ver te zoeken en die willekeur blijft ongestraft. Dit wordt een nog schandelijker koehandel omdat de minister toelicht dat verlenging “… kan worden gedifferentieerd naar de aard van de bijzondere omstandigheid”. Voor een dodelijk ongeval van vader een jaar; bij zelfmoord van moeder 366 dagen. En je krijgt er drieweken per broer of zus bij, maar alleen als die jonger zijn, anders volgt aftrek.

De minister beweert in haar nota van toelichting: “Het beperken van de geldigheidsduur van de tentamens heeft geen gevolgen voor de regeldruk. Deze mogelijkheid bestaat nu immers ook al en omdat aan het beperken van de geldigheidsduur van tentamens geen andere reden dan aantoonbare veroudering van kennis, inzicht en vaardigheden meer ten grondslag kan worden gelegd, zal naar verwachting de regeldruk afnemen.”

Dat is niet waar, want:

  • Afpakken van studiepunten heeft een hoge vlucht genomen en er moeten daarom veel onnodige hertentamens worden afgelegd en nagekeken.
  • De vervalregel hoort per tentamen te zijn vastgesteld en hoort per tentamen voortdurend herijkt te worden.
  • Verlenging moest nooit (mede) op grond van bijzondere omstandigheden; de instellingen hebben dat – vaak zelfs als voorwaarde voor verlenging – erbij verzonnen.
  • Het aantal bezwaren en beroepen neemt niet af zoals de minister belooft … tenzij zij bedoelt dat studenten meestal snel worden afgepoeierd door het plaatselijke CBE; want dat is wel waar.
  • De exclusief aan de examinator geattribueerde bevoegdheid van het vaststellen van de tentamenuitslag, eerbiedigen minister en instellingen niet in het omgekeerde geval: bij het afpakken van een tentamen. De examinator zou ook de zeggenschap moeten hebben in de vraag of zijn eerder tentamen later nog actueel is. Hij wordt echter niet eens gevraagd en met goedvinden van het CBHO zelfs volkomen genegeerd. Dat getuigt van ernstige onwetendheid over de wettelijke verdeling van academische bevoegdheden.
  • De laatste volzin van nieuw lid 4 is onbegrijpelijk, maar dat is het kleinste euvel. Die zin is duidelijk in strijd met de wettelijke bevoegdheidsverdeling en volkomen systeemvreemd. Koppeling met het artikel over de persoonlijke omstandigheden ontbeert ook elke logica want veroudering van stof en persoonlijke omstandigheden hebben niets met elkaar te maken.

Alleen iemand zonder kennis van zaken koppelt financieel-bestuurlijke beslissingen aan een academische beslissing waarvoor alleen de examinator en/of examencommissie bevoegd is. Academische beslissingen worden dan nog meer financieel-bestuurlijk gestuurd – een onderschat  probleem – dan ze nu al zijn. Deze taakvervuiling en deze pervertering van de besluitvorming mag de Eerste Kamer niet toestaan.<

Verwerpelijk en onacademisch

In de praktijk zullen instellingen veel meer ruimte pakken dan de oorspronkelijke WHW gaf en meer dan zij nu al doen. De student krijgt minder kans om verval aan te vechten. Er is nadelig effect op de toegankelijkheid. Amendement Mohandis/Van Dijk wordt zo volkomen geëlimineerd.

Verval van tentamen is meestal onnodig en altijd slecht voor het onderwijsrendement. Het is uit de hand gelopen beleid dat langzamere studenten, mantelzorgers en anderen die om welke oorzaak of reden dan ook in een minder hoog tempo willen of kunnen studeren, tot op het bot frustreert.

Het is een mysterie waarom bestuurders zo graag die gehaalde studiepunten vroegtijdig afpakken. Het gaat al eeuwenlang om het hebben bereikt van het academisch niveau; verder reikt de instellingstaak niet. Daarna moet men zijn vak zelf bijhouden. Dat is ook als iemand in de academische snelkookpan in 3 of 4 jaar is klaargestoomd met een Ba of Ma. Dat het bewezen werk- en denkniveau voor langzamer studenten beperkter houdbaar is, is irrationeel, beschamend, onmenselijk en volstrekt onacademisch.

Verval is antibeleid: antirendement, anti rechtszekerheid, anti leven lang leren, anti toegankelijkheid, anti student en anti-academisch. Het betekent steeds opnieuw grote financiële en maatschappelijke desinvesteringen. Onbekende aantallen studiepunten zijn verdampt: reken dat honderden miljoenen euro in rook zijn opgegaan als ook de loonderving wordt meegerekend van hen die veel tij en of hun diploma verloren door dit schaamteloze en tot voor kort ondenkbare rendementsdenken.

De Eerste Kamer moet deze blinde passagiers – ze hoeven niet via de douane van de Raad van State – terugsturen naar het land van herkomst. Het is mooi dat de minister na jaren touwtrekken eindelijk de hoofdregel voor het vervallen van studiepunten erkent, maar het is onaanvaardbaar dat zij die hoofdregel met zoveel ontsnappingstunnels ondermijnt dat er een reusachtig zinkgat ontstaat. Dit artikel 7.10 vierde lid mag nooit worden aanvaard.

Dit alles maakt óók dringend dat de student zijn rechten op zijn studiepunten snel veiligstelt.


«
Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.
Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan
OK