Elk verdeelmodel kent winnaars en verliezers
In haar demissionaire nadagen heeft minister Bussemaker scenario’s gepresenteerd voor een andere bekostiging van hogescholen en universiteiten. ScienceGuide berichtte hier al eerder over. Het is een heldere brief die tot flink wat animositeit in het hoger onderwijs zal leiden. Velen zullen denken dat het om een technische exercitie gaat, maar niets is minder waar! Het gaat om politieke keuzes die winnaars en verliezers op zullen leveren. Sommigen hebben de Gamma’s al tot verliezer gebombardeerd. Tijd om ons te verdiepen in het labyrint van de bekostiging.
Hoe zit het in elkaar?
Grofweg kent een universiteit of hogeschool vier geldstromen. De eerste geldstroom is de rijksbijdrage die als lumpsum wordt verstrekt en een onderwijs- en onderzoeksdeel kent. Het onderwijsdeel kent een vast deel (studentonafhankelijk) en een variabel deel dat de groei dan wel de afname van het aantal studenten volgt.
Het bedrag dat de instelling per student krijgt is afhankelijk van het type opleiding dat hij of zij volgt. Je hebt superdure opleidingen (geneeskunde), dure opleidingen (techniek) en goedkope opleidingen (sociaal). Het bedrag dat een universiteit voor een geneeskundestudent krijgt, is tweemaal zo hoog als voor een techniekstudent. Terwijl het onderwijsdeel van de eerste geldstroom een belangrijke variabele component heeft, is dat niet het geval voor de onderzoekscomponent die studentonafhankelijk is.
De tweede geldstroom heeft betrekking op de onderzoeksmiddelen van NWO, terwijl de derde geldstroom gaat over contractonderzoek of contractonderwijs. Tenslotte zijn er de collegegelden. De brief van Bussemaker gaat over de eerste geldstroom en richt zich vooral op universiteiten.
Lees hier de speciale Nieuwsbrief over ho-bekostiging terug.
Met enige verbeeldingskracht kun je in de brief drie belangen herkennen: die van het Techniekpact, die van de universiteiten en die van de studenten. Met deze belangen in het achterhoofd krijg je een beter begrip voor de problemen die de minister schetst.
4TU
Allereerst wordt stilgestaan bij de groei van het aantal studenten in de sector techniek. Die groei leidt zelfs tot studentenstops, waar bedrijfsleven en politiek niets van willen weten. Maar de TU’s wijzen er op dat zij hiertoe worden gedwongen om de kwaliteit van het onderwijs en onderzoek op niveau te houden. De eerste geldstroom is immers niet meegegroeid met de groei van het aantal studenten omdat de vaste voet van het onderwijsdeel van de eerste geldstroom constant is gebleven en het onderzoeksdeel evenmin is gegroeid.
Bij een brede hogeschool of universiteit kun je dan nog geld van krimpende opleidingen overhevelen naar de groeiers (lastig genoeg overigens), maar bij een dure TU kan dat niet omdat er geen ‘krimpers’ zijn. Dus, zo stellen de TU’s, moet je hetzij per student minder geld aan onderwijs uitgeven, hetzij geld van onderzoek naar onderwijs overhevelen. Een en ander gaat dus ten koste van de kwaliteit het onderwijs of het onderzoek!
Verwevenheid onderwijs-onderzoek
De universiteiten wijzen op het bredere vraagstuk van de erosie van het onderzoeksbudget en de gevolgen voor de verwevenheid van onderwijs en onderzoek. In feite is dit een uitvergroting van het eerste punt. Omdat het onderzoeksdeel niet meebeweegt met het aantal studenten is de rijksbijdrage per student via de eerste geldstroom flink gedaald en is bij de universiteiten de verhouding tussen het onderwijs- en het onderzoeksdeel verandert van 35/65 in 2000 in 50/50 in 2016.
Kortom, het vraagstuk waar 4TU op wijst, speelt ook bij andere universiteiten. En het probleem wordt nog vergroot omdat uit het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom geld moet worden vrijgemaakt voor matching van tweede geldstroom projecten van NWO of de EU. Bij de hogescholen speelt dit minder omdat de vaste voet in het onderwijsdeel geringer is en de omvang van het onderzoeksdeel veel kleiner is. Bij de hogescholen is de verhouding tussen onderwijs- en onderzoeksdeel 93/7.
Tweedekansers
De minister introduceert een nieuwe groep: ‘tweede kansers’. Dit zijn studenten die switchen van de ene opleiding naar de andere (bijvoorbeeld in het begin van de studie), studenten die na een hbo-propedeuse naar het wo gaan, doorstromers mbo-hbo of studenten die een schakelcursus naar een masteropleiding zelf moeten betalen.
Het bekostigingsmodel werkt nu zo dat een student voor een hogeschool of universiteit een soort rugzakje met geld meeneemt dat een instelling kan innen bij de overheid. Maar dat ‘rugzakje’ is gelimiteerd volgens de c(ursusduur) + d(iploma) regel. Een hbo-bachelorstudent die zich voor het vijfde inschrijvingsjaar bij een hogeschool (welke dan ook) inschrijft, kan door die hogeschool niet meer voor bekostiging in aanmerking worden gebracht.
In het wo is de cursusduur van de bachelor drie jaar en dan ontvangt de universiteit geen bekostiging meer voor een vierde inschrijvingsjaar. Wel is er nog een diplomabonus die ongeveer overeenkomt met één bekostigingsjaar.
Het gevolg van deze systematiek is dat langstudeerders niet bekostigd worden en dat instellingen die veel switchers zien komen die eerder elders hebben gestudeerd, financieel worden benadeeld. Hier herkennen we dus zowel het belang van studenten als het belang van die instellingen die veel switchers hebben die hun ‘rugzakje’ al voor een deel hebben opgesoupeerd.
Wat te doen?
De minister oppert verschillende oplossingen. Je kunt de vaste voet in het onderzoeksdeel herijken voor studentengroei en je kunt iets doen aan de matchingsdruk ten behoeve van tweede geldstoom onderzoek. Het dossier van de tweedekansers zou je kunnen aanpakken door de maximale bekostigingsduur voor een studie met een jaar te verlengen. Gezegd moet worden dat de brief van de minister dit op heldere wijze uiteenzet. De minister wil de komende tijd enkele scenario’s laten uitwerken met het oog op besluitvorming door een nieuwe bewindspersoon.
Het lijkt hier te gaan om instrumenteel-technische keuzes, maar niets is minder waar! Het gaat uiteindelijk om politieke keuzes, om prioriteiten en posterioriteiten, om winnaars en om verliezers.
Politieke keuzes!
De minister wijst ons erop dat het bekostigingssysteem een verdeelsysteem is: er is een hoeveelheid geld en dat moet nu eenmaal worden verdeeld over hogescholen en universiteiten. Maar gaat een ander bekostigingsmodel vergezeld van extra middelen of gebeurt dat niet en ziet de minister het uitsluitend als een reparatie van een verdeelmodel dat nu eenmaal winnaars en verliezers zal opleveren?
In het laatste geval kunnen we veel ruzies en onenigheden in het hoger onderwijs verwachten. Zodra de ene instelling meer krijgt, krijgt de ander immers minder. Stel dat gekozen wordt voor een verdubbeling van de prijs per techniek-student naar het niveau van geneeskunde? Dan moet er dus geld weg bij de brede universiteiten.
Willen de universiteiten meer geld voor het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom, dan moet dat uit de tweede geldstroom komen, dan wel moet het aantal studenten worden teruggedrongen om geld uit het onderwijsdeel vrij te maken. Over het realiteitsgehalte spreek ik me niet uit, maar dat is dan wel de wereld waarin we terecht komen.
De eerste politieke keuze luidt dus: is er voor een verandering van het verdeelsysteem extra geld beschikbaar of is sprake van een zero sum game?
De tweede vraag gaat over de universiteiten. Een terugkeer naar de goeie oude tijd (het jaar 2000) met een verhouding tussen het onderwijs- en het onderzoeksdeel van 35/65 kost 1.4 miljard. Nog los van de vraag naar het realiteitsgehalte is het de vraag welke inhoudelijke argumentatie legitimeert dat er per jaar voor de wo-bachelor student €17.000 beschikbaar is en voor de hbo-bachelor student €8.000.
Dit is geen ontkenning van de betekenis van het universitaire onderzoek, maar ik vraag me af of de redenering klopt dat het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom op dezelfde manier de studentenontwikkeling zou moeten volgen als het onderwijsdeel. Daar zijn geen inhoudelijke argumenten voor, althans niet met de huidige prijzen zoals die uit de brief blijken.
Er is een veel overtuigender verhaal nodig voor meer financiële ruimte voor het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom. Het scheppen van een extra financiële voorziening om gelden uit de eerste geldstroom niet te hoeven gebruiken voor matching van projecten in de tweede geldstroom kan hier een onderdeel van zijn. Ziehier een belangrijk onderwerp voor een tweede politieke keuze.
De derde en laatste vraag gaat over ‘de tweedekansers’. Het aantal studenten nam in het vorige decennium zo sterk toe dat de prijs (de bekostiging) per studiejaar per student wel eens sterk zou kunnen gaan dalen omdat de overheid geen ongebreidelde toename van het aantal studentjaren wilde financieren.
De keuzemogelijkheid was simpel: óf je houdt de prijs (de overheidsbijdrage) per student per inschrijvingsjaar stabiel maar je beperkt het aantal bekostigde inschrijvingsjaren, óf je beperkt het aantal bekostigde inschrijvingsjaren niet, maar dan daalt de prijs per inschrijvingsjaar. Het resultaat van die discussie was dat de overheid nog maar één bachelor en één masterstudie per student bekostigt en het aantal bekostigingsjaren per student beperkt. Hierboven is gewezen op een aantal gevolgen hiervan.
Een oplossing voor dit vraagstuk is lastig. Wat is een ‘tweedekanser’, is dat een student die van studie switcht binnen dezelfde instelling, of gaat het alleen om die switchers die van instelling veranderen? Waarom in het ene geval wel en in het andere niet? Wat voor strategisch gedrag roept dat op? Gaat het om de hbo-student die na de propedeuse naar de universiteit gaat? Of, gaat het ook om de wo-student die bij nader inzien naar de hogeschool gaat? En hoe zit het met de mbo-studenten die veel switchen in het eerste studiejaar? Een uitbreiding van het aantal bekostigde inschrijvingsjaren klinkt eenvoudig, maar leidt zonder extra geld tot verdunning en tot aanzienlijke herallocatie tussen instellingen.
Kortom, het klinkt zo eenvoudig, maar ook de derde politieke keuze is geen eenvoudige.
Ten slotte
Achter bekostigingssystemen gaat een wereld van politieke keuzes, inhoudelijke opvattingen en financiële belangen schuil. Een open (en als het even kan ‘eerlijke’) discussie hierover mogen we niet uit de weg gaan. Kamerleden Duisenberg en Bruins maken alvast van hun hart geen moordkuil. Zij willen geen neutraal verdeelmodel, maar eentje met herkenbare politieke keuzes.
Eigenlijk zeggen ze dan twee dingen. Allereerst moeten ‘we’ meer aan manpowerplanning doen, meer technici, minder psychologen. En in de tweede plaats moeten ‘we’ een belangrijk deel van de eerste geldstroom middelen voor onderzoek afromen en overhevelen naar een gestuurd model van tweede geldstroom onderzoek. Dit wordt niet uitgesproken, maar lijkt mij een logische consequentie.
En dan krijgt het hoger onderwijs te maken met een sturingsmodel vanuit de politiek dat hevig zal doen terug verlangen naar het onschuldige instrument van de prestatieafspraken.
