De kwaliteit van politieke besluitvorming

Nieuws | de redactie

15 februari 2006 |

Wat is een inefficiënte minister?
Een minister die niet in staat is met goede beleidsvoorstellen te komen.

Klaas Beniers deed onderzoek naar de kwaliteit van politieke besluitvorming. Een van zijn stellingen is dat inefficiente ministers er belang bij hebben efficiente Kamerleden te vervangen.

Waarom zouden inefficiënte ministers efficiënte Kamerleden willen vervangen?
Als je als minister herkozen wil worden, dan kun je al te kritische Kamerleden niet gebruiken.

Welke inefficiënte ministers maken zich hier schuldig aan?
Dat is een moeilijke vraag, want ik wil niet met een beschuldigend vingertje naar politici wijzen. Bovendien is het moeilijk om in het hoofd van een politicus te kijken. Maar de manier waarop Rob van Gijzel destijds door Melkert en Netelenbos uit de Kamer is gewerkt is daar wel een voorbeeld van.

Hoe kunnen we de controle op ministers verbeteren?
Door Kamerleden aan de basis te laten kiezen. In centraal georganiseerde partijen speelt loyaliteit aan de politiek leider een grote rol. In partijen waar Kamerleden door de basis gekozen worden, is de doorstroming groter. Hierdoor wordt de controle op ministers verbeterd: als er in de volgende periode weer een ander Kamerlid zit, die de zaak met een fris oog bekijkt, dan wordt er beter geëvalueerd dan wanneer er nog steeds hetzelfde Kamerlid uit de vorige periode zit. Want Kamerleden komen in hun tweede periode vaak niet meer met veel nieuws.

---

Samenvatting proefschrift ‘The Quality of Political Decision Making: Information and Motivation

Klaas Beniers, Erasmus Universiteit Rottterdam, Tinbergen Instituut

Introductie
In representatieve democratieën dragen burgers bevoegdheden over aan politici. Op die manier kunnen besluiten op meer en betere informatie gebaseerd worden. Burgers zijn over het algemeen slecht geïnformeerd over de verschillende beleidsalternatieven en willen weinig moeite doen om de consequenties van beleid te achterhalen. Van politici wordt echter verwacht dat ze nadenken over de mogelijke beleidsalternatieven, onderzoeken wat de effecten van beleid zijn, en uiteindelijk een beslissing nemen. Dit is echter niet vanzelfsprekend het geval. Ministers zullen niet altijd het meest doeltreffende beleid voorstellen.
Dit kan komen doordat ze zich te weinig verdiept hebben in de gevolgen van een voorstel. Het kan ook zijn dat politici proberen een kleine groep burgers te bevoordelen en zo tegen het belang van de meerderheid van de bevolking ingaan. In veel landen speelt daarom de vraag of politici wel het belang van de maatschappij voorop stellen of slechts uit zijn op hun eigen belang. Die belangentegenstelling tussen burgers en politici wordt weerspiegeld in de wijdverspreide scepsis over de geschiktheid en betrouwbaarheid van politici. In dit proefschrift staat de vraag centraal hoe de inrichting van de overheid eraan kan bijdragen dat volksvertegenwoordigers in hun handelen het maatschappelijke belang voorop stellen. Het doel is om institutionele details te verklaren vanuit de belangentegenstelling tussen kiezers en gekozene. Elk hoofdstuk bestudeert een ander onderdeel van het politieke besluitvormingsproces. Twee elementen spelen een belangrijke rol in de analyse: de informatievoorziening ten behoeve van de politieke besluitvorming en de motivatie van politici om deze informatie te vergaren en te gebruiken.

De effecten van beleidsvoorstellen zijn meestal onzeker. Om te voorkomen dat inefficiënte projecten geïmplementeerd worden is het belangrijk om vooraf de voor- en nadelen van een project in kaart te brengen. Dit proces van informatieverschaffing kenmerkt zich door een aantal mogelijke problemen. Niet alle beleidsmakers zullen uit zichzelf bereid zijn om tijd, moeite en geld te besteden aan het zoeken naar informatie. Daarnaast kunnen beleidsmakers informatie achterhouden of manipuleren. Rapporten over de effecten van beleid zijn vaak moeilijk te doorgronden, laat staan te controleren. Dit geeft beleidsmakers de mogelijkheid om de gevolgen van een voorstel te rooskleurig voor te stellen of negatieve informatie achter te houden. Ter illustratie, het recente onderzoek naar de besluitvorming over de Betuwelijn laat zien dat in dit geval besluiten zijn genomen op basis van te weinig en verkeerde informatie.

Naast kamerleden en ministers zijn ook ambtenaren verantwoordelijk voor het aanleveren van bewijsmateriaal. Daarom kijken we in dit proefschrift niet alleen naar de relatie tussen kiezers en gekozene, maar ook naar de interactie tussen de verschillende spelers in het politieke systeem. De politieke instituties van een land weerspiegelt de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende actoren. De inrichting van het politieke systeem is daarmee een reactie op en beïnvloedt het gedrag van politici ten aanzien van de informatieverschaffing. Bijvoorbeeld, leden van een departement of van een kamercommissie hebben wellicht een sterkere prikkel om naar informatie te zoeken als ze verantwoordelijk gemaakt worden voor de besluitvorming op een bepaald terrein. Een ander voorbeeld is dat het parlement meestal de macht heeft om voorstellen van de regering te blokkeren. De manier waarop een politicus reageert op institutionele regels heeft te maken met zijn drijfveren. Traditioneel wordt er in de economische literatuur vanuit gegaan dat politici alleen uit zijn op het geld of op de aandacht die verbonden is aan de politiek. Dit gaat wellicht op voor sommige maar niet noodzakelijkerwijs voor alle politici. Sommige willen wel iets voor de samenleving betekenen. Als volksvertegenwoordigers verschillen in waar ze om geven dan is selectie een belangrijk middel om de juiste mensen in de politiek te krijgen en te houden. Een belangrijke rol van verkiezingen is dan ook om incompetente en oneerlijke politici weg te sturen. Selectie kan op die manier het belangenconflict tussen kiezers en gekozene verminderen. Selectie wordt bemoeilijkt door het feit dat kenmerken als competentie en eerlijkheid meestal niet direct zichtbaar zijn.

Overzicht
In hoofdstuk 2 staat de interactie tussen verschillende type politici centraal. Politici verschillen in de mate waarin ze om herverkiezing geven en verschillen in competentie. Bij verkiezingen proberen kiezers competente politici te kiezen en incompetente weg te sturen. Doordat burgers zien of beleid gecontinueerd of teruggedraaid is leren ze iets over de competentie van de minister. Als een minister zijn eigen project stopzet dan laat je aan de kiezers zien dat het gevoerde beleid inefficiënt was. Dit verslechtert de reputatie van de minister als capabele bewindsman en verlaagt daarmee de kans dat hij in een volgend kabinet plaats kan nemen. Ministers die alleen gericht zijn op herverkiezing zullen daarom altijd hun beleid voortzetten, ook als het inefficiënt is. Eerlijke ministers zullen daarentegen hun fouten toegeven ook als dat de kans op herverkiezing verlaagt. De neiging om een fout te verbergen is sterker als herverkiezing aantrekkelijk is, bijvoorbeeld als de beloning voor ministers erg hoog is.

We laten in hoofdstuk 2 zien dat de neiging voor een minister om een fout toe te geven afhangt van zijn verwachting over het gedrag van andere bewindslieden. Een minister zal minder snel zijn eigen falen toegeven als hij denkt dat andere ministers dit ook niet zullen doen. Dit komt omdat kiezers kijken naar hoe een politicus gepresteerd heeft in vergelijking met andere politici. De electorale consequenties van het toegeven van verkeerd beleid is veel groter in een omgeving waar het merendeel van de politici dit nooit zal doen. Een opportunistische cultuur versterkt dus de neiging van politici om zich opportunistisch te gedragen. Een manier om te voorkomen dat inefficiënt beleid wordt gecontinueerd is om ministers elkaars beleid te laten controleren. Een idealistische minister zal inefficiënt beleid van een andere minister proberen te blokkeren. Een nadeel is dat een minister die graag herverkozen wil worden de reputatie van een andere minister zal proberen te beschadigen. Als gevolg hiervan kan ook goed beleid teruggedraaid worden.

Hoofdstuk 3 kijkt naar het selecteren van kamerleden door partijen middels het samenstellen van de partijlijst. We vergelijken een situatie waar de leden van een partij de lijst mogen bepalen met een situatie waar de partijleider kan bepalen op welke plaats een kamerlid komt. Als de partijleider in de regering zit, bijvoorbeeld als minister of premier, dan is hij in de afgelopen tijd gecontroleerd door kamerleden van zijn eigen partij. De minister weet, mogelijkerwijs via zijn ambtenaren, of hij efficiënte of inefficiënte beleidsvoorstellen bedenkt. De bewindsman heeft dan de neiging om kritische leden, die tegen zijn beleid hebben gestemd, te vervangen. Als het beleid efficiënt is dan weet de minister dat een kritisch kamerlid de verkeerde informatie heeft ontvangen. Hij leert dan dat dit kamerlid niet in staat is om goede van slechte projecten te onderscheiden. Om te voorkomen dat een goed project in de toekomst niet wordt uitgevoerd zal de minister het incompetente kamerlid willen vervangen. Het is ook mogelijk dat de minister niet capabel genoeg is om efficiënte voorstellen te bedenken. In dat geval heeft een kritisch kamerlid de juiste informatie ontvangen. Hij is dan blijkbaar in staat om beleid te evalueren. Een competent kamerlid zal in de toekomst waarschijnlijk ook ontdekken dat het voorstel van de minister inefficiënt is. Een incompetente minister zal dus slimme, maar kritische, kamerleden proberen te vervangen om zo zijn reputatie te beschermen. Analoog hieraan laten we zien dat de leider een kamerlid die het beleid ondersteunt niet zal vervangen. Dit kamerlid is waarschijnlijk slim als de leider goede voorstellen bedenkt en is niet capabel als de leider slechte voorstellen bedenkt. In beide gevallen wil de leider het kamerlid behouden om zo steun voor toekomstige voorstellen te verwerven.

Een centraal georganiseerde partij kan er dus toe leiden dat slimme, kritische, kamerleden worden vervangen, terwijl incompetente, loyale, leden mogen blijven zitten. In een decentraal georganiseerde partij hebben de leden van de partij de macht om de partijlijst samen te stellen. Partijleden zijn over het algemeen slecht geïnformeerd over de effecten van beleidsvoorstellen en zien alleen de besluitvorming in het parlement. Om de kwaliteit van besluitvorming te waarborgen willen partijleden altijd een kamerlid vervangen. De kans op een verkeerde beslissing is lager als een minister door twee onafhankelijke kamerleden wordt gecontroleerd in plaats van twee keer door hetzelfde kamerlid. Vanuit het perspectief van de leden leidt een centrale partijstructuur dus tot een te sterke terughoudendheid in het vervangen van zittende kamerleden.

Hoofdstuk 4 probeert een verklaring te bieden voor de verscheidenheid in de samenstelling van commissies in het Amerikaanse Congres. Sommige commissies bestaan uit congresleden die een sterke voorkeur hebben voor het implementeren van projecten op het terrein van de commissie, ook als een dergelijk project inefficiënt is. Op andere beleidsterreinen is de samenstelling van de commissie meer een afspiegeling van het Congres. Een commissie is verantwoordelijk voor het aanleveren van informatie over de effecten van een beleidsvoorstel. De uiteindelijke besluitvorming over een voorstel vindt plaats in het Congres. We laten zien dat de variëteit in de samenstelling van commissies een reactie kan zijn op problemen in de informatieverschaffing. Commissieleden moeten ertoe aangezet worden om te zoeken naar informatie, hun acties te coördineren, en om de gegevens die ze gevonden hebben eerlijk weer te geven. Bij het samenstellen van een commissie zal er een afweging gemaakt worden tussen de verschillende informatieproblemen. Een commissielid die een sterke voorkeur heeft voor een bepaald project heeft de neiging om negatieve informatie over dat project te verbergen of om de gevolgen te rooskleurig voor te stellen. Manipulatie zal niet zo snel voorkomen als een commissie een representatieve afspiegeling vormt van het Congres. Immers de doelstelling van het commissielid komt dan overeen met de doelstelling van de uiteindelijke besluitvormer. Een tweede voordeel van een representatief samengestelde commissie is dat de coördinatie van informatieverschaffing optimaal is. Het voordeel van een commissielid met sterk afwijkende voorkeuren daarentegen is dat hij een sterke prikkel heeft om het Congres te overtuigen dat een bepaald project het publieke belang dient. Dit kan alleen door informatie te laten zien die controleerbaar is omdat niet-verifieerbare informatie niet vertrouwd wordt. De optimale samenstelling van een commissie hangt dus af van de kosten van informatieverschaffing, de waarde van betrouwbare informatie en de mogelijkheden tot manipulatie.

In het laatste hoofdstuk van dit proefschrift staat de informatieverschaffing door de verschillende ministeries centraal. Een typerende eigenschap van de overheid is dat het verdeeld is in departementen. Elk departement verdedigt in de eerste plaats zijn eigen beleidsterrein en niet zozeer het publieke belang. Dit systeem maakt het eenvoudig om elk ministerie af te rekenen op datgene wat ze op haar beleidsterrein bereikt heeft. Elk ministerie zal dan een sterke stimulans hebben om te gaan zoeken naar argumenten om de uitgaven voor zijn beleidsterrein te verhogen. Argumenten tegen extra verhoging van de uitgaven zullen vooral door het ministerie van financiën geleverd worden.

In het laatste hoofdstuk proberen we een verklaring te geven waarom ministeries sequentieel naar informatie zoeken, zoals te zien is in het begrotingsproces. Als er tegelijkertijd naar argumenten voor en tegen het verhogen van het budget wordt gezocht zijn de kosten van informatievoorziening erg hoog. Dit komt omdat argumenten voor verhoging van het budget op een eerder moment gevonden kunnen worden dan argumenten tegen. Het ministerie dat gemotiveerd was om een verlaging van het budget te realiseren zal dan de neiging hebben om te stoppen met zoeken op het moment dat een ander ministerie overtuigend bewijs voor verhoging van de begroting heeft geleverd. Ministeries moeten dus gecompenseerd worden voor het risico dat het doel wat ze nastreven niet meer gerealiseerd zal worden omdat een ander ministerie gelijktijdig aan het zoeken was.

De kosten van informatieverschaffing zijn lager als er achter elkaar naar de verschillende argumenten wordt gezocht. De manier waarop een ministerie gemotiveerd wordt kan dan afhankelijk gemaakt worden van de informatie die eerder is geleverd. Stel bijvoorbeeld dat het ministerie van onderwijs met betrouwbare informatie komt dat er meer geld naar onderwijs moet. In dat geval zal er waardering voor het ministerie van financiën zijn als zij de begroting gelijk kan houden door de nadelen van meer geld voor het onderwijs te presenteren. Stel nu dat het ministerie van onderwijs geen overtuigend bewijs voor meer geld levert. Dan zal er juist waardering voor het ministerie van financiën zijn als die ervoor zorgt dat de totale uitgaven dalen