Decentraliseer verantwoordelijkheden binnen universiteit

De analyse van de huidige staat van het hoger onderwijs door Chris Lorenz, zowel in NRC Handelsblad (27-06-2006) als in dit nummer van CDV over ‘De nieuwe schoolstrijd!’ is een scherpe diagnose van een langdurige ziektegeschiedenis. Volgens hem bedenken de marktgedreven overheid en bestuurders steeds weer vileine systemen om wetenschappers in het keurslijf van de managementcultuur te dwingen. Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is het hoger onderwijs in Nederland en Europa in dienst gesteld van het economisch marktdenken; door de bijbehorende onstuitbare groei van de managementcultuur en de bureaucratie raakte de professionele klasse van onderwijsgevenden en onderzoekers ondergesneeuwd en kwam de academische vrijheid in de knel.

Op het eerste gezicht valt er weinig tegen de analyse van Lorenz in te brengen, want de manifestaties van de nieuwe baasjescultuur binnen de universiteit zijn inderdaad talrijk. De kracht van zijn analyse is dat de voorbeelden herkenbaar zijn voor ieder die momenteel in het hoger onderwijs werkzaam is. De ene na de andere innovatie wordt over ons uitgestrooid. Na een grondige herziening van het gehele hogeronderwijscurriculum (de bachelor- masterstructuur) en de diplomafinanciering, dreigt volgend jaar de leerrechtenwet het onderwijs verder te modulariseren en de bureaucratie te vergroten. Afgelopen jaar werden de werknemers van de Universiteit van Amsterdam bovendien getrakteerd op de invoering van PNIA (Project Nieuwe Inrichting Administraties) en de centralisatie van de dienstverlening. Een reportage van Jan Meeus in NRC Handelsblad  gaf een adequate weergave van de frustratie waartoe de laatstgenoemde gebrekkige systemen bij medewerkers van deze universiteit
hebben geleid.

Hoewel ik veel symptomen uit Lorenz’ diagnose herken, deel ik zijn verklaring niet. Mijn kritiek is tweeledig. Enerzijds stoelt zijn analyse op tegenstellingen die zowel groepen mensen als beroepsculturen op een oneigenlijke manier tegenover elkaar zetten. Lorenz polariseert door de belangen van bestuurders en politici lijnrecht tegenover die van wetenschappers te plaatsen, en door de managementcultuur als de vanzelfsprekende vijand van de professionele cultuur op te vatten. Anderzijds wordt het begrip academische vrijheid ongenuanceerd als alternatief voor het vrijemarktdenken voorgesteld. In deze bijdrage wil ik zowel het gebruik van deze tegenstellingen ter discussie stellen als het vermeende causale verband tussen marktwerking en het om zeep helpen van de academische
vrijheid relativeren. Dit vloeit niet zozeer voort uit een behoefte om het belang van marktdenken binnen de universiteit te bepleiten, maar uit de overtuiging dat de gesignaleerde problemen alleen kunnen worden aangepakt als de remedie van twee kanten komt. In plaats van eindeloos te lamenteren over markt en management, zouden wetenschappers zelf hun inbreng en rol binnen de openbare universiteit kunnen versterken. En bestuurders op het niveau College van Bestuur zouden moeten inzien dat academische instellingen alleen goed kunnen functioneren als ze de inzet van wetenschappers in het ontwerpen van beleid en de uitvoering ervan waarderen.

Bestuurders en politici versus wetenschappers

In het betoog van Lorenz worden bestuurders en politici voorgesteld als de gezamenlijke vijand van de professionele groep van wetenschappers. Dit is problematisch, niet alleen omdat politici en bestuurders vaak tegengestelde krachten vormen, maar ook omdat bestuurders en wetenschappers helemaal niet zo eenvoudig uit elkaar te houden zijn. Universitaire bestuurders zijn er in veel soorten en maten. Colleges van Bestuur, om te beginnen, kan men niet vereenzelvigen met ‘de’ politici. Over het algemeen luisteren politici slecht naar universitaire bestuurders. Denk aan de talloze pleidooien voor minder regulering, ruimere financiering, minder bureaucratie en meer autonomie van de afzonderlijke universiteiten. Een droevig dieptepunt is de recente invoering van de zogenoemde leerrechten of strippenkaart door staatssecretaris Mark Rutte, een wettelijke maatregel die door alle universitaire gremia onder vuur is genomen en die toch doorgang vindt. Natuurlijk zijn de voorzitters van Colleges van Bestuur, verenigd in de werkgeversorganisatie (VSNU), medeverantwoordelijk voor het compromis dat eruit is gerold, maar dat is nog geen reden om bestuurders en politici zonder meer op één hoop te gooien.

Nog verwarrender is het om alle bestuurders als ‘klasse’ tegenover wetenschappers te plaatsen, zoals Lorenz doet. Uiteraard zijn er professionele managers (niet-wetenschappers) werkzaam in verschillende bestuurslagen van elke universiteit. In de praktijk zijn de meeste universitaire bestuurders gelukkig nog academici, met in veel gevallen een behoorlijke staat van dienst in de wetenschap; bovendien zijn veel bestuursfuncties (in ieder geval van rector, decaan en afdelingsvoorzitter, vaak van instituutsdirecteuren) roulerend, en dat moeten we vooral zo houden. Niet zelden worden collega’s die bereid zijn voor enige tijd te besturen, beschouwd als overdreven ambitieus of als verloren- voor-de-wetenschap. Het lijkt me echter eerder normaal dat wetenschappers enige tijd hun bestuurlijke kennis en kunde in dienst stellen van de eigen organisatie. Al was het alleen maar om te voorkomen dat buitenstaanders zonder enig academisch brevet belangrijke inhoudelijke en organisatorische beslissingen nemen. Sterker nog, het is aan te bevelen om organisatorische rollen (geen functies) voor docenten en onderzoekers op elk niveau binnen hun taakomschrijving mogelijk te maken, zodat het vele talent dat de universiteit op dit gebied herbergt, tot bloei kan komen.

In het betoog van Lorenz blijft een categorie personeel aan de universiteit opvallend ongenoemd: het zogenoemde ondersteunend- en beheerspersoneel (obp). In het beste geval worden leden hiervan gezien als onzichtbare ondersteuning, in het slechtste geval als veel te dominante, op beheersing gerichte ‘managers’ — en daarmee het verlengstuk van de bestuurders. Beide typeringen zijn onwenselijk. Iedereen weet dat een goede office manager wetenschappers veel werk uit handen neemt. Tegenover de antimanagement litanie stel ik graag de tientallen voorbeelden van onmisbare onderwijsplanners, gouden officemanagers en uitstekende instituutsdirecteuren. Kenmerkend voor goede managers en ondersteuners is dat zij zich altijd dienstbaar opstellen aan de kerntaken van de
universiteit: onderwijs en onderzoek. Helaas worden ‘lokale’ ondersteuners ook door wetenschappers te vaak als een ongemakkelijke kostenpost (overhead) gezien. De inzet van ondersteunend personeel en professionele managers wordt niet zelden van bovenaf gequoteerd, zonder dat het ‘lokale’ niveau iets te zeggen heeft over de verhouding tussen wetenschappelijk en ondersteunend personeel. Centralisatie van ondersteunende diensten zingt ondersteunend personeel steeds vaker los van de directe context van afdelingen of onderwijsinstituten. Serviceverleners, zoals ICT-medewerkers, worden losgekoppeld van onderwijs en onderzoek dat in lokale eenheden is georganiseerd, zodat ze geen directe binding meer hebben met wetenschappers en studenten.

De voorkeur voor centralisatie van diensten is meestal ingegeven door bezuinigingsdrift van Colleges van Bestuur, waarbij efficiëntie het enige criterium is en effectiviteit of betrokkenheid nauwelijks een rol spelen. Diezelfde neiging werkt in de hand dat centrale systemen die men wil invoeren, op lokale weerstand stuiten. Het uitdenken van nieuwe systemen op hoog niveau, of door duurbetaalde externe adviseurs, blijkt in de praktijk vaak slecht te werken, omdat ze niet goed zijn doordacht vanuit de mensen die de systemen moeten gebruiken. Als de uitvoerders niet hebben meegedacht over het ontwerpen van systemen, voelen zij zich niet verantwoordelijk voor de implementatie ervan. In plaats van groepen ondersteuners te isoleren van wetenschappers, en bestuurders tegenover wetenschappers te plaatsen, kunnen we beter zoeken naar manieren om wetenschappers, ondersteuners en bestuurders samen verantwoordelijk te maken voor het reilen en zeilen van lokale
onderdelen van de universiteit. Kan dat binnen de huidige structuur? Natuurlijk kan dat, als medewerkers maar bereid zijn hierin tijd te investeren en bestuurders deze inzet weten te waarderen.

Voorwaarde is dat individuele medewerkers op lokale niveaus (faculteiten, afdelingen, leerstoelgroepen) meer verantwoordelijkheid nemen om de noodzakelijke regels mede te ontwerpen, maar ook meer bevoegdheden krijgen om het onderwijs en onderzoek binnen deze regels naar beste lokale inzichten vorm te geven. Ik pleit dus voor een decentrale opzet van de universitaire organisatie,
waarbij verantwoordelijkheden en bevoegdheden zoveel mogelijk worden gelegd bij een overzichtelijke lokale eenheid, waar wetenschappers, ondersteuners, en bestuurders samenwerken aan een concreet doel, een doel waarop ze gezamenlijk kunnen worden afgerekend. Alleen als de uitvoering op dat lokale niveau niet effectief is, moeten verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar een niveau hoger worden getild. Wat in ieder geval niet helpt, is het uit elkaar drijven of tegenover elkaar plaatsen van groepen bestuurders, wetenschappers en ondersteuners.

Managementcultuur contra professionele cultuur

In zijn artikel voor CDV stelt Lorenz dat de managementcultuur de professionele klasse van haar inhoudelijke autonomie en zelfbestuur berooft; in NRC Handelsblad scherpte hij deze tegenstelling verder aan door te zeggen dat ‘achter de meeste universitaire bedrijfsfaçades alleen Potemkinbedrijfjes schuilgaan’. Net als Lorenz denk ik wel eens met weemoed terug aan
de tijd, vóór de jaren tachtig, dat wetenschappelijk medewerkers gewoon college konden geven zonder te worden lastiggevallen met rendement- en instroomcijfers, en op vakgroepniveau beslissingen konden nemen zonder dat deze van bovenaf worden gedirigeerd. Tegelijkertijd heb ik geen heimwee naar de tijd waarin een docent ongestraft voor de negentiende keer hetzelfde saaie college kon geven en onduidelijk was wat studenten konden en mochten verwachten van hun docenten. Het zijn twee uitersten die niemand wil, waarbij het eerste een karikatuur vormt van de ultieme managementcultuur en het tweede van volstrekte professionele autonomie.

De ideale werkelijkheid ligt ergens in het midden, en als wij vinden dat de realiteit te ver naar het eerste is doorgeslagen, moeten we ons ook inspannen om inhoudelijke ideeën te ontwikkelen voor een alternatief. Er is op zichzelf niets mis met managen en besturen, maar helaas zijn besturen en managen in Nederland vaak synoniemen van beheersen en controleren, en het is deze typisch Nederlandse regel- en bemoeizucht die leidt tot een algehele afkeer van de managementcultuur. Daardoor ontstaat meer en meer weerstand tegen de invoering van álle nieuwe bureaucratische systemen. En toch is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen goede en slechte regelsystemen. Goede regels zijn regels die weinig controle behoeven en die helpen het academisch bedrijf inzichtelijk te maken voor iedereen: studenten, docenten, ondersteuners en bestuurders.

In de VS was er al ver voor het tijdperk van de automatisering sprake van standaardisering op het gebied van toegekende studiepunten, niveauaanduidingen van modulen en credittransfersystemen. Zo’n systeem maakt het aanbod van honderden colleges per universiteit inzichtelijk, zonder tot een eenheidsworst te leiden; ook vereenvoudigt dit de overstap van de ene naar de andere universiteit. De recentelijk ingevoerde bachelormasterstructuur en het daarbij horende European Credit Transfer System (ECTS) vormen in principe ook zo’n systeem. Toch leidt dit volgens Lorenz niet in de eerste plaats tot transparantie, maar vooral tot eeuwige controle, waarnaar Europese wetenschappers zich moeten schikken. Als gevolg van de Bolognaverklaring moeten de nationale systemen voor hoger onderwijs uniform worden gemaakt worden ‘door het adopteren van dezelfde onderwijscycli, dezelfde diploma’s en niet in de laatste plaats: dezelfde systemen voor kwaliteitsbewaking van onderwijs en academici’. Lorenz legt hier een direct verband tussen de invoering van een uniform ECTS en een onvermijdelijke overkill aan controle door overheden, waardoor beheersing en
niet kwaliteit voorop staat.

Nu is dit verband allesbehalve vanzelfsprekend, maar de angst voor controle en beheersing is wel begrijpelijk als we kijken naar de huidige Nederlandse praktijk van visitaties en accreditaties. Die praktijk vormt een goed voorbeeld van slechte regulering, waarbij ingewikkelde regels leiden tot een continu en ondoorzichtig proces van kwaliteitscontrole. Om de vijf jaar wordt niet alleen ieder vakgebied (of een onbegrijpelijke clustering daarvan) op onderwijsvlak gevisiteerd, maar wordt ook een heel nieuw circus van onderzoeksvisitaties losgelaten op (delen van) onderzoeksscholen,
terwijl bovendien faculteiten mogelijk worden bezocht door zo’n commissie. Elke visitatie kost wetenschappers en decentrale bestuurders handenvol werk: het schrijven van dikke rapporten, het spreken met commissies, het aangeven hoe de suggesties zullen worden verwerkt. Bovendien leidt elke deelvisitatie meestal tot halfslachtige oordelen, waaraan zelden consequenties zijn verbonden voor de faculteit, laat staan voor de strategische keuzen van de universiteit als geheel.

In plaats van de universiteiten op honderden afzonderlijke aspecten te controleren, waardoor onderzoek, onderwijs en organisatie van elkaar worden losgezongen, zouden de universiteiten bijvoorbeeld
eens in de vijf jaar als gehele instelling, of desnoods hele faculteiten, op kwaliteit kunnen worden beoordeeld. Fragmentatie en overkill aan controlemechanismen vergroten de afkeer van wetenschappers tegen regels in het algemeen. Wetenschappers in de VS worden minder gecontroleerd, maar sterker afgerekend op resultaten. Die autonomie geldt enerzijds voor de zelfstandige universitaire instellingen en anderzijds voor individuele wetenschappers. Nederlandse wetenschappers en universiteiten worden tot vervelens toe gecontroleerd, maar zelden afgerekend. Opgelegde bezuinigingen hebben zelden iets te maken met kwaliteit. De vraag is nu: wie of wat veroorzaakt die op beheersing gerichte regulering?

Vrije markt contra academische vrijheid, of: de teloorgang van Arcadië

Lorenz legt de oorzaak van dit alles bij het vrijemarktdenken dat de universiteiten beheerst; bovendien legt hij in zijn analyse een sterk causaal verband tussen het oprukken van het vrijemarktdenken en de teloorgang van academische vrijheid of wetenschappelijke autonomie. Het een zou het ander uitsluiten. Of, zoals Lorenz beweert in zijn ingezonden stuk in NRC Handelsblad: ‘Het is dus van tweeën een: wie de universiteit primair als economische onderneming ziet, hangt de academische vrijheid en collegiaal bestuur aan de wilgen; en wie de academische vrijheid en collegiaal bestuur als leidende principes van de universiteit beschouwt, kan de universiteit niet primair als economische, marktgerichte onderneming zien.’ De Europese universiteiten zouden zich, volgens Lorenz, teveel moeten
schikken naar het door de EU omarmde privatiseringsbeleid dat van onderwijs een diensteneconomie maakt, waardoor de vrijheid van de individuele wetenschapper sterk wordt ingeperkt. De vrije markt heeft het allang gewonnen van academische vrijheid en collegiaal bestuur, volgens Lorenz’ betoog in NRC, met als gevolg dat laatstgenoemde fenomenen nu op de lijst voor beschermde diersoorten terecht zullen komen.

Het tegenover elkaar stellen van vrijemarktdenken en academische vrijheid is echter misleidend, omdat het hierdoor lijkt alsof de markt tégen individuele academische vrijheid zou zijn, en alsof alleen publiek hoger onderwijs (=door de overheid gefinancierd) de autonomie van de wetenschapper kan waarborgen. Dat de ‘vrije markt’ van hoger onderwijs de individuele vrijheid van wetenschappers om onderzoek te doen zou inperken of zelfs onmogelijk maken, is een fabeltje. Het lijkt misschien een dooddoener, maar waarom gaan Europese wetenschappers zo graag naar Amerikaanse universiteiten als daar hun wetenschappelijke autonomie of academische vrijheid wordt ingeperkt in een door marktdenken gedreven systeem? Er is veel aan te merken op het Amerikaanse hoger onderwijs, maar het wetenschappelijke klimaat in de VS staat hoog aangeschreven juist omdát wetenschappers alle vrijheid krijgen om zélf de inhoud van hun onderzoek en onderwijs vorm te geven, zowel op publieke als op privé- universiteiten. Ook het causale verband tussen vrije markt en de teloorgang van collegiaal bestuur is allesbehalve vanzelfsprekend. Zelfs de meest rechtlijnige marktdenker zal het niet in zijn hoofd halen wetenschappers te verwijderen uit cruciale functies aan de universiteit, zoals die van rector, decaan of voorzitter van een afdeling of vakgroep, omdat daarmee de betrouwbaarheid en geloofwaardigheid van de instelling wordt aangetast.

Collegiaal bestuur hoeft echter niet te betekenen dat wetenschappers alleen de dienst  uitmaken. Het kan ook betekenen dat teams van wetenschappers, ondersteuners, managers en (roulerende) bestuurders samen werken aan de optimalisering van het dagelijkse werk, liefst op alle niveaus. Het gaat erom dat inhoud en kwaliteit van onderwijs en onderzoek altijd het hoofddoel van die gezamenlijke inspanning is. Het probleem met de termen academische vrijheid en collegiaal bestuur zoals Lorenz ze hanteert, is dat hij ze als vanzelfsprekende, natuurlijke fenomenen accepteert. Uit Lorenz’ betoog spreekt een onmiskenbaar heimwee naar de jaren tussen 1968 en 1980. Nu ken ik dat Arcadië slechts deels vanuit mijn ervaring als student, maar ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat academische vrijheid toen soms niet meer inhield dan de vrijheid van de wetenschapper om ongestoord zijn (zelden haar) hobby uit te oefenen, zonder daar ooit voor ter verantwoording te worden geroepen, dan wel naar eigen goeddunken zo weinig mogelijk college te geven. En collegiaal bestuur betekende bedenkelijk vaak dat hooglerarenayatollahs elkaar sektarisch de tent uitvochten en dat medewerkers in die onverbiddelijke hiërarchie gefrustreerd tegen de grenzen van de gevestigde koninkrijkjes aanliepen. Wie wel eens praat met Duitse of Franse collega’s, weet dat de universiteiten in deze landen nog dichter bij dit ideaal staan; eerlijk gezegd stemmen hun verhalen over (mede)hoogleraren die ze nooit zien, maar die wel van bovenuit de piramide hun vakgroep dirigeren, mij verre van vrolijk. Om nog maar niet te spreken over Duitse en Italiaanse studenten die in overbevolkte zalen (of in een circustent) naar docenten luisteren, zonder hen ooit te spreken krijgen.

Ik heb dan ook grote moeite met de suggestie dat academische vrijheid en collegiaal bestuur met uitsterven worden bedreigd, als zou het beschermde diersoorten betreffen. Alsof academische vrijheid en collegiaal bestuur natuurlijke fenomenen zijn die door duistere politieke krachten dreigen te worden uitgeroeid. Wie die waarden zó koestert, moet zich juist geroepen voelen ze op elk moment in de geschiedenis te verdedigen door ze opnieuw inhoud te geven. Wie zich verzet tegen teloorgang van die waarden, moet wél omschrijven wat academische vrijheid en collegiaal bestuur betekenen voor wetenschappers werkzaam bij een openbare universiteit in een tijd van globalisering en marktwerking. Het zijn culturele begrippen die om voortdurende herijking vragen. Academische vrijheid is volgens mij niet alleen de vrijheid van de individuele wetenschapper om dat onderwijs en onderzoek te doen dat hem of haar goeddunkt; het is tegelijk de verantwoordelijkheid om onderwijs en onderzoek samen met collega’s zodanig te organiseren dat studenten, vakgenoten en de samenleving dit waarderen. Collegiaal bestuur betekent de gezamenlijke betrokkenheid van wetenschappers, bestuurders en ondersteuners bij de organisatie van goed academisch onderwijs en onderzoek.

Bovendien heeft een publieke instelling voor hoger onderwijs als geheel de taak om dienstbaar te zijn aan de gemeenschap. Op grond van criteria als inhoudelijke kwaliteit, verantwoordelijkheid, betrokkenheid en dienstbaarheid, mag men het onderwijs en onderzoek van de faculteiten en hun medewerkers beoordelen en afrekenen. Voorts mag ook de universiteit als geheel worden afgerekend op haar publieke taak. Maar daar zou tegenover moeten staan dat deze geplaagde sector nu eindelijk eens wordt verlost van de eindeloze ongefundeerde bezuinigingen en aanhoudende controles.
Over dat laatste zijn Lorenz en ik het eens. Het verschil tussen onze diagnosen is dat ik de oorzaak van de huidige problemen in het Nederlandse en Europese hoger onderwijs niet zozeer zoek in de opgelegde marktwerking en de daarmee samenhangende managementcultuur, maar in de neiging van doordravende bestuursorganen tot beheersing en controle.

Het is onproductief en zelfs gevaarlijk om zulke neigingen toe te schrijven aan systemen of de natuur, want daarmee ontken je dat mensen elke bestuurscultuur (ook van de overheid en de Colleges van Bestuur) maken en dus ook kunnen veranderen. Er bestaat alle reden tot verzet tegen de steeds dominantere managementcultuur aan de universiteit; het zijn echter de academici zelf die moeten zorgen dat de verschillende groepen proffessionals niet (verder) uit elkaar worden gedreven, maar juist met elkaar een alternatief bedenken, en het zijn de huidige bestuurders (Colleges van Bestuur) die ruimte moeten geven aan zo’n alternatief.

Dat zal ongetwijfeld leiden tot de klacht dat dit ons weer van het ‘echte’ werk afhoudt, maar zonder de creatieve en actieve betrokkenheid van wetenschappers komen we nooit verder. In plaats van te klagen over de managers en de belangen van verschillende groepen te polariseren, moeten wetenschappers samen met bestuurders en ondersteuners op decentraal niveau verantwoordelijkheid nemen voor een goede organisatie van onderwijs en onderzoek.

José van Dijck
Hoogleraar Media en Cultuur aan de Universiteit van Amsterdam (Faculteit der Geesteswetenschappen)

uit: Thijs Jansen, Gerrit de Jong & Ab Klink: De nieuwe schoolstrijd!  ISBN 90 8506 364 7, 216 pp. – € 17,50. U leest uitvoerig over deze publicatie hier.