Vertrouwen en Democratie

In het eerste geval wil ik toevoegen: ja, er is een probleem, maar nee, dat is niet alleen een leiderschapsprobleem, zoals sommigen menen; het is evengoed een burgerschapsprobleem. In het tweede geval zeg ik dan ook: ja, er zijn handelingsopties, maar nee, die liggen niet alleen in handen van het bestuur; burgers hebben hier ook een belangrijke rol te spelen.

Om te beginnen met de eerste vraag. Wat is er aan de hand? Nederland stond lange tijd bekend als een high trust society. Dat uitte zich niet alleen in een hoog gegeneraliseerd vertrouwen, maar ook in een relatief groot vertrouwen in de democratische, politieke en bestuurlijke instituties. Het eerste is overeind gebleven, het tweede is de afgelopen jaren duidelijk gedaald. Nederland staat niet meteen onderaan in de internationale ranglijsten, daarvoor was de uitgangspositie te goed. De daling is niet dramatisch, maar ook niet te bagatelliseren.

Wat zeggen relevante statistieken verzameld door instellingen als het SCP, de Nederlandse Bank en dergelijke? Elders heb ik die uitgebreid geïnventariseerd. Relevante bevindingen waren onder meer de volgende:

-Het vertrouwen in politieke partijen en het parlement daalt. De tevredenheid met de wijze waarop politiek wordt bedreven daalt.

-Het vertrouwen in de regering daalt. De tevredenheid met wat de regering doet daalt.

-De tevredenheid met de wijze waarop de publieke sector wordt bestuurd daalt. Het percentage dat vindt dat de overheid goed functioneert daalt.

Een daling van het vertrouwen in het Nederlandse parlement van 66% naar onder de 50% in luttele jaren, tussen 1997 en 2004, is niet positief te noemen. Een forse daling van het vertrouwen in de regering -na 2002 gaat dat snel omlaag; van rond de 65% naar minder dan 45%- roept ook vragen op. De percentages Nederlanders die tevreden tot zeer tevreden zijn met .wat de regering doet. en die instemmend tot zeer instemmend reageren op de frase dat de overheid goed functioneert dalen sterk. Het eerste percentage zakt naar 59% in 2002; het tweede percentage wordt in dat jaar bijna gehalveerd tot 35%.

Waar ligt het probleem? Worden deze ontwikkelingen ingegeven door een negatief oordeel over de prestaties van het openbaar bestuur of door de manier van opereren en met elkaar omgaan in het openbaar bestuur? Sommigen menen dat er primair sprake is van een effectiviteitsprobleem: vertrouwenscijfers zouden dalen omdat de effectiviteit van het overheidsoptreden zou dalen. Ik wil de stelling verdedigen dat het Nederlands openbaar bestuur in eerste instantie een legitimiteitsprobleem heeft, en vervolgens, in tweede instantie, een effectiviteitsprobleem. Dit volgens de formule K = L x E. Als L (de legitimiteit) onder druk staat krijgt E (de effectiviteit) ook minder kracht mee in de doorvertaling naar K (de ervaren kwaliteit van het systeem).

Het Nederlandse bestuurssysteem vertoont in hoge mate de trekken van een consensusdemocratie. Die democratie heeft ontegenzeggelijk een begrensde effectiviteit. Ze heeft sterktes én zwaktes. Die heeft ze vanouds en die heeft ze nog steeds. Daar is de afgelopen jaren niet zoveel in veranderd. Wat wel is veranderd is de aanvaarding en de waardering van de verhoudingen en de wijzen van besturen die typisch bij een consensusdemocratie passen.

In de consensusdemocratie staat integratief overleg tussen zaakwaarnemers onderling (polderen op z’n Nederlands) centraal. Leiderschap in de consensusdemocratie is typisch rentmeesterschap. Burgerschap is typisch volgend en vertrouwend, een patroon van meestal toeschouwen en af en toe inspreken. Lange tijd is dit patroon accepté, en daardoor ook werkzaam, maar dat verandert de afgelopen decennia sterk. Naar alternatieven voor consensusdemocratie . en naar daarbij passende manieren van werken en omgaan met elkaar . wordt steeds meer verlangd. De consensusdemocratie wordt steeds meer als een probleem gezien en steeds minder als een oplossing, zoals het voorheen was voor de vreedzame accommodatie en pacificatie van levensbeschouwelijke verschillen.

Er is dus een probleem. En dat probleem is eerst en vooral een legitimiteitsprobleem. Wat is hier aan te doen? Allereerst is het belangrijk dat bestuurders verantwoordelijkheid nemen voor de aanpak van het probleem zonder meteen álle verantwoordelijkheid (en schuld) op de schouders te nemen. Burgers hebben hier ook een belangrijke verantwoordelijkheid. Sterker nog: in theorie zijn we allemaal  – gekozenen en kiezers, benoemden en benoemers- burgers. De staat is een grote vereniging, waarvan de leden elkaar afwisselen in het dragen van bestuurlijke verantwoordelijkheden.

Dus zowel aan de kant van het bestuur als aan de kant van de burger ligt een verantwoordelijkheid. De met de consensusdemocratie mee ontwikkelde patronen van bestuurlijk leiderschap (rentmeesterschap) en burgerschap (toeschouwer-annex-inspreker) kunnen niet ongemoeid blijven. Bewegingen in de richting van aansprekend bestuur en vitaal burgerschap zijn mijns inzien onontbeerlijk. Essentieel daarbij is het volgende.

– Aansprekend bestuur. Een groot probleem van het consensusbestuur is zijn gebrek aan aansprekendheid. Goed bestuur . bestuur dat legitimiteit verwerft en mede daardoor effectiviteit verkrijgt . moet heden te dage oog en gevoel hebben voor de zaak én voor de relatie, voor de techniek én de symboliek. Goed bestuur moet natuurlijk de nodige deskundigheid in huis hebben, maar het moet ook tot de verbeelding weten te spreken. Voor het consensusbestuur ligt op dit vlak een grote uitdaging: het bestuurlijke leiderschap meer aansprékend naar buiten laten treden, minder expertocratisch en meer persoonlijk en sensitief naar voren laten komen. Aansprekend bestuur is geen behaagziek bestuur. Het is geen bestuur dat anderen alleen maar naar de mond praat, alleen maar aait en nooit prikkelt. Het is ook áánsprekend bestuur: bestuur dat aan de bel trekt, dat appelleert, dat kaatst én ontvangt. Zulk bestuur spreekt zijn woordje mee in de hedendaagse mediademocratie, maar altijd met zijn eigen stem, en nooit met alle winden meewaaiend.

–Vitaal burgerschap. Een ander groot probleem van het consensusbestuur is zijn neiging tot ondrukking van een vitale burgercultuur. In de jonge Republiek kon het Nederlands bestuur nog bouwen op een vitale republikeinse burgercultuur. Door opkomst van het regentenbestuur, de verzuiling en de verzorgingsstaat is die cultuur erbij ingeschoten. Revitalisering, heruitvinding van de vitale burgercultuur, is een grote uitdaging. Vitaal burgerschap, in welke vorm dan ook, is altijd volwaardig burgerschap: ontvoogd, eigenstandig en medeverantwoordelijk; burgerschap dat wat vermag, dat wat wil en wat kan, dat minder aan de leiband loopt en meer op eigen kracht opereert. Vitaal burgerschap is ook altijd volwassen burgerschap; burgerschap met een volwassen gevoel voor evenwicht, tussen assertiviteit én civiliteit, tussen opeisen én inschikken, tussen veranderingswil én realiteitszin, tussen halen en brengen.’

Frank Hendriks is hoogleraar Vergelijkende Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg.