Zonder ‘achterkamertjes’ geen goed bestuur

In zijn onderzoek naar beleidsontwikkelingen rond duurzaamheid ondervond Nooteboom dat beleidsmakers sinds de jaren negentig hebben geleerd om beter samen te werken. Een cruciale rol hierin speelden een speciaal soort informele netwerken, die hij adaptieve netwerken noemt. Het gaat om niet-officiële werkverbanden waarbinnen ideeën worden ontwikkeld buiten de schijnwerpers om, met vertakkingen tot in het kabinet en parlement. Zij hebben een eigen dynamiek, die anders is dan die van de formele netwerken van overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Deze formele netwerken sturen complexe verandering op basis van een machtsproces, dat lijkt op polderen.

Adaptieve netwerken passen zich aan veranderde omstandigheden aan. Zij leveren nieuwe ideeën op, die door de machtsnetwerken kunnen worden overgenomen. Hierbij telt elke kleine verandering. Reeksen kleine doorbraken in de bestaande machtsnetwerken dragen bij aan complexe innovaties. Adaptieve netwerken zijn zelf moeilijk waar te nemen voor onderzoekers en ook oncontroleerbaar, maar omdat zij leiden tot een beter overleg, neemt de transparantie, controleerbaarheid en complexiteit van de gewone beleidsprocessen toe. Ze zorgen daarmee voor de verbindingen die nodig zijn voor het bestuurlijk vermogen van onze samenleving.

De adaptieve netwerken die Nooteboom heeft onderzocht, hebben zich sinds de jaren ’90 ontwikkeld. Toenmalige machtsnetwerken, zoals het Nationaal Initiatief Duurzame Ontwikkeling (NIDO) en het Groenpoldermodel, die op het eerste gezicht faalden, zijn daarmee indirect toch succesvol geworden. Ze hebben immers de kans op duurzame mobiliteit vergroot. De netwerken zijn ontstaan door het persoonlijke initiatief van maatschappelijk betrokken beleidsmakers in de publieke en private domeinen en bij maatschappelijke organisaties en wetenschap.

Een van de doorbraken in machtsnetwerken die te danken zijn aan adaptieve netwerken, is de vaststelling van het vierde nationaal milieubeleidsplan met een nieuwe sturingsfilosofie. Een andere doorbraak is het Interdepartementaal Programma Energietransitie, een uniek samenwerkingsverband van zes ministeries die samenwerken aan duurzame mobiliteit. Het geeft het hoger management de kans om echt te sturen op complexe innovatie van het mobiliteitsysteem, waar tot nu toe departementaal verkokerd gewerkt werd.