Tegenstrijdige belangen maken interactieve wetgeving onmogelijk

Stamhuis promoveert op 19 december 2006 tot doctor in de Rechtsgeleerdheid aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Het opleggen van wetten en regels is sinds de jaren tachtig niet meer het exclusieve domein van de overheid. Met behulp van sterke lobbygroepen oefenen bedrijven, burgers en belangengroepen  invloed uit op de wetgeving. Wetten worden vaak niet meer tot in detail beschreven, maar als kader neergezet. Deze interactieve vorm van wetgeving komt steeds vaker voor. En lang niet altijd met een positief resultaat, vindt Jellienke Stamhuis. Zij heeft het interactionistische model toegepast op twee cases: de totstandkoming van de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) en de Code Tabaksblat. ‘Als je in een partnerschap met burgers wetten wilt maken, moet er consensus zijn. Iedereen moet het erover eens zijn dat we het zo gaan doen. Zijn er grote belangentegenstellingen in het spel, dan werkt het dus niet.”

Old boys en Code Tabaksblat

Om echt te werken moet interactieve wetgeving aan drie criteria voldoen, aldus Stamhuis. Het proces moet inclusief zijn, dat wil zeggen dat alle betrokkenen moeten meedoen. Daar ging het bij de totstandkoming van de Code Tabaksblat meteen al mis: de werkgevers, hierin gesteund door de overheid, wilden de werknemers er niet bij hebben. Als gevolg hiervan is de Code opgesteld door een commissie van mensen die je het beste kunt beschrijven als een “old boys network”, namelijk een selectie uit de top van het Nederlandse bedrijfsleven. Verder moet het totstandkomingsproces een formeel en een publiek karakter hebben. Ook dat was bij de Code niet het geval: de regeling is geheel binnenskamers opgesteld, kritiek op de Code kwam alleen naar buiten als de commissie dat wilde. En tijdens de behandeling in de Tweede Kamer heeft toenmalige minister van Financiën, Hoogervorst, de code door de kamer als hamerstuk laten behandelen. Hij deed voorkomen alsof de Code een voorbeeld van zelfregulering was en dat er dus consensus was. Maar dat was slechts schijn. Het proces was niet inclusief, maar ondoorzichtig en niet openbaar. Geen goed voorbeeld van interactieve wetgeving dus, vindt Stamhuis.

Zwakste partij slachtoffer

De theorie van interactieve wetgeving is ook getoetst aan de totstandkoming van de Wet op de Ondernemingsraden die dateert van 1950. Deze wet omschrijft de rechten, plichten en bevoegdheden van ondernemingsraden binnen organisaties. Ook hier is sprake van een belangentegenstelling: werkgevers versus werknemers. Stamhuis: ‘Recentelijk heeft de overheid geprobeerd om deze wet te vervangen door een nieuwe wet – de Wet Medezeggenschap Werknemers – die beter past binnen het interactieve model van wetgeving. De overheid vond eigenlijk dat er alleen een kaderwet zou hoeven te komen. Ondernemingsraden zouden dan de ruimte krijgen om met hun bestuurders te onderhandelen over hun bevoegdheden. Deze poging is op niets uitgelopen omdat werd erkend dat de OR als zwakkere partij hiervan het slachtoffer zou worden. Dat gaf vooralsnog de doorslag om toch de bestaande wet in stand te houden.’

Overvloed aan regelgeving

De populariteit van interactieve wetgeving is ontstaan vanuit de overvloed aan wetten en regels in de jaren tachtig. Het idee was dat als belanghebbenden in de samenleving bij de wetgeving zouden worden betrokken, er consensus zou ontstaan en dat nieuwe wetten en regels veel effectiever zouden worden. Zelfregulering had de voorkeur boven het opleggen van ingewikkelde en moeilijk te handhaven regels. Stamhuis: ‘Interactieve wetgeving blijkt alleen succesvol wanneer er consensus bestaat over de centrale waarden tussen alle partijen. Men moet er samen uit willen komen. Dat gaat goed bij ethische wetten, zoals de Algemene Wet Gelijke Behandeling, de Euthanasiewet en de openstelling van het huwelijk voor homoparen. Gelijkheid is verankerd in onze grondwet en daar is iedereen het dus wel over eens. Dat is een goed startpunt voor interactieve wetgeving.’ Voor de totstandkoming van wetgeving waarbij betrokkenen tegenover elkaar staan, ziet ze meer in het model van de Amerikaanse rechtsgeleerde Waldron. ‘Hij pleit voor wetgeving waarin compromissen een centrale plaats hebben. Belanghebbenden onderhandelen over het eindresultaat. Ze geven iets toe, maar krijgen daar ook iets voor terug. Het eindresultaat is een wet waar alle belanghebbenden een deel aan hebben bijgedragen.’