REA wil status quo overheid doorbreken

Nieuws | de redactie
25 januari 2007 | Waarom blijven hervormingen om de overheid slagvaardiger en efficiënter te maken vaak steken in goede bedoelingen? Ondanks alle retoriek wordt de regeldruk niet minder, analyseert de REA en blijft de overmatige nadruk op nieuw beleid dominant en wordt de uitvoering van beleid stiefmoederlijk behandeld. De adviseurs van de Tweede Kamer geven de volgende diagnose van dit hardnekkige vraagstuk.

Tenminste vijf redenen kunnen verklaren waarom de status quo in het overheidsbedrijf gehandhaafd blijft:

(1) Het zicht op de overheid is beperkt. Eenvoudige basisgegevens over welke geldstromen en menskracht in de overheid omgaan, zijn niet voor handen. Wie waarvoor verantwoordelijk is in de uitvoering, is vaak slecht geregeld. Ook bestaat onduidelijkheid over wat bij de markt hoort en wat bij de overheid.
(2) Er zijn geen prikkels om goede intenties om te zetten in daden. De overheid ontbeert een selectiemechanisme waardoor de druk om overheidsdiensten en – producten te vernieuwen of kosten te drukken ontbreekt.
(3) In het verleden zijn verkeerde diagnoses gesteld die vervolgens zijn gekoppeld aan dito maatregelen. Het management van de overheid kopieert het bedrijfsleven, hetgeen de unieke kwaliteiten van de publieke sector miskent.
(4) De balans parlement-regering is uit het lood geslagen. Het parlement beschikt over onvoldoende onderzoeksmogelijkheden om de enorme overmacht van het regeringsapparaat van een adequate tegenmacht te kunnen voorzien.
(5) Het belang van de vormgeving en timing van hervormingsbeleid wordt onderschat. Te veel gebeurt te snel en te ondoordacht op te veel plaatsen tegelijk.

Dat brengt het REA-advies tot de volgende beleidsaanbevelingen:
(1) Versterk de positie van het parlement via de oprichting van een Parlementair Onderzoeksbureau en geef het parlement volstrekt zelfstandige begrotingsautoriteit;
(2) Verbeter het zicht op de overheid via geconsolideerde omvangmetingen en systematische kosten-batenanalyses;
(3) Benadruk de eigenheid van de overheid door juist niet modes uit de bedrijfspraktijk te kopiëren;
(4) Prikkel de overheid door de kwaliteit van ‘public governance’ te verbeteren en de introductie van structurele leermechanismen zoals locale experimenten en periodieke visitaties;
(5) Leg de nadruk op eenvoud en balans bij het ontwerp van nieuw beleid.

Aan het slot van het advies geeft de REA een boeiende beschouwing over hoe de overheid zelf tot verbetering kan komen. Zij stelt dat de belangrijkste les uit het verleden is dat het blindelings kopiëren van instrumenten die werken in het bedrijfsleven, averechts kan uitwerken in het publieke domein. “Overheidsorganisaties hebben met aanzienlijk complexere taken en met vele opdrachtgevers te maken. Daarom zijn recepten uit het bedrijfsleven ongeschikt. De receptuur van managementconsultants om individuele prestaties te belonen in plaats van die van teams pakt bijvoorbeeld veelal averechts uit (zie bijvoorbeeld Vyrastekova et al., 2006). Het prikkelen van de overheid moet daarom vooral komen van het erkennen van de eigenheid van de overheid, het herstel van het evenwicht der machten en het
institutionaliseren van het contract tussen beleidsmaker en uitvoerder van beleid. Dat vereist

• Afzien van het blindelings kopiëren van praktijken uit het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven is modegevoelig, vaak zelfs zonder een spoortje van bewijs dat de nieuwste hype werkt (Sorge en van Witteloostuijn, 2004). Daardoor worden allerlei extrinsieke vormen van sturing ingezet ten koste van intrinsieke motivatie. Vakinhoudelijkheid moet topprioriteit krijgen. De overdreven aandacht voor
management en processen dient te worden gecorrigeerd.

• Goede uitvoering vereist goed opdrachtgeverschap. Het verzelfstandigen en privatiseren van publieke diensten of ondernemingen verloopt in het algemeen moeizaam. Het is ook geen eenvoudige taak omdat een balans moet worden gezocht tussen het volledig vrij laten van organisaties en het verstevigen van de band tussen opdrachtgever en -nemer. Wanneer duidelijk sprake is van een publiek belang, moet de opdrachtgever (i.c. het kernministerie) de relatie met de uitvoerder (agentschap, zbo, of rechtspersonen met een wettelijke taak) goed onderhouden. Laat de uitvoerder niet aan zijn lot over: stort geen nieuw beleid uit over het veld, en laat het niet aan de uitvoerder over om het maar in de praktijk op te lossen. Een publiek belang dicteert gezamenlijke verantwoordelijkheid van opdrachtnemer en -gever.

…en de kunst van loslaten. Wanneer de omstandigheden zodanig zijn dat publieke interventie niet langer geboden is, dan moet een goede opdrachtgever ook de kunst verstaan om uitvoerders los te laten (Teulings et al., 2004). De impliciete veronderstelling is natuurlijk dat de controlerende macht kan taxeren wanneer het publieke en wanneer het private belang moet prevaleren. Dit is een vraagstuk dat te complex is om volksvertegenwoordigers op individuele basis te laten oplossen. Met andere woorden, de taak van een parlementariër kan eenvoudigweg niet zonder specialistische en onafhankelijke steun, hetgeen nog eens het belang van een POB onderstreept.

Aandacht voor vormgeving en timing beleid. Teveel beleid wordt bedacht op de tekentafel zonder dat systematisch wordt nagedacht over schadelijke neveneffecten en problemen in de sfeer van de uitvoerbaarheid. Achter de ambtelijke en ministeriële tekentafel is de zoveelste hervorming of vernieuwing uitgedokterd, die vervolgens integraal van de ene dag op de andere over het land wordt uitgerold. De overheid kiest traditioneel een juridisch perspectief om over veranderingen na te denken en kijkt daarbij onvoldoende naar kosten en opbrengsten van nieuw beleid. Het verdient
aanbeveling om wetgevingsvoorstellen altijd van een noodzakelijke economische analyse te voorzien. Voorts is het van belang dat er bij grote nieuwe projecten een centrale coördinerende minister is.

Leren van andere niet-winstorganisaties en andere overheden. Hierboven is opgemerkt dat voor overheden leren moeilijker is dan voor markten vanwege de afwezigheid van winstmotieven en selectieprocessen. Toch bestaan nietwinstorganisaties die innovatief zijn – universiteiten en aanverwante instituten. Ook daar worden nieuwe ideeën gegenereerd. Naar de mening van de Raad valt veel te
leren van de niet-marktmethodes van deze organisaties om kwaliteit en productiviteit te verhogen (de druk van collega’s, visitatiecommissies, strijden om de eer, openlijk delen van kennis: zie Dasgupta en David, 1994). Zo zouden ‘buitenstaanders’ ervoor kunnen zorgen dat het lerend vermogen van departementen en zbo’s groter wordt. Regelmatig terugkerende visitatiecommissies kunnen de rol van buitenstaander vervullen. Ook van het buitenland valt veel te leren. Veel wegen leiden naar Rome: wie over de grens kijkt en de enorme diversiteit aan methoden om het publieke belang te borgen aanschouwt (Lundsgaard, 2002), weet dat beleidsoplossingen niet eenduidig of zwart-wit zijn. Beleidsimplementatie vereist niet alleen de nodige experimenteerlust, maar ook het delen van kennis en ervaring.”