Zeeuws meisje geen garantie voor prestatie

Het rapport gaat niet over ‘hoger’, maar over ‘tertiair’ onderwijs. Wat is het verschil tussen tertiair en hoger onderwijs?

De OESO definieert tertiair onderwijs als niveau 5 en 6 van de International Standard Classification of Education. Deze door de Unesco opgestelde classificatie van opleidingniveaus is internationaal geldig. Niveau 5 is de eerste fase tertiair onderwijs en niveau 6 de tweede fase,die tot een onderzoekskwalificatie leidt. De Nederlandse definitie van hoger onderwijs valt hier mee samen. Sommige landen definiëren hoger onderwijs wat breder en tellen een deel van de studenten van het type post- secondary education (ons MBO niveau 3 en/of 4) mee in de categorie 5b. Dat is het korte type eerste hoger onderwijskwalificatie, minimaal 2 jaar en vooral beroepsvoorbereidend van aard, die Nederland tot nu toe eigenlijk nauwelijks had. Met de invoering van de associate degree verandert dat. Oftewel, sommige landen definiëren hoger onderwijs iets breder dan tertiary education. Zo is een participatiegraad van rond of boven de 50% eerder in zicht.

Voor Nederland is de invoering van de associate degree niet alleen van belang om in de internationale vergelijking beter te scoren, maar vooral omdat het een belangrijke stepping stone is voor groepen studenten die via hun vooropleiding niet direct kwalificeren voor het hoger onderwijs. Met een instroom van 2/3 van de voortgezet onderwijsleerlingen in het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (VMBO) is dat voor Nederland van groot belang. Zo kan een deel van deze studenten op latere leeftijd toch nog aan het hoger onderwijs gaan deelnemen. Dat is cruciaal om de gewenste participatiegraad te kunnen realiseren.

Gegeven de ambitie om tot de top van de wereldwijde kennissamenleving te behoren, kan Nederland volstaan met het wijzigen van de randvoorwaarden voor onderwijs, onderzoek en innovatie zonder additionele middelen te investeren? Hoeveel extra geld is nodig en waar zou het vooral heen moeten gaan?

Nee, alleen het wijzigen van de randvoorwaarden is niet voldoende. Nederland moet serieus werk maken van de 3% bruto binnenlands product (BBP) doelstelling voor onderzoek en ontwikkeling (R&D) en de 2% BBP voor hoger onderwijs. De regering zegt dit ook te willen, maar gezien de daadwerkelijke investeringen (1.8% voor R&D en 1.3% voor hoger onderwijs) lijkt dit toch vooral lippendienst te zijn. De OESO erkent overigens dat Nederland in het hele systeem relatief goede onderwijsprestaties levert voor een gematigd niveau van bekostiging. Maar constateert ook dat deze value for money benadering weliswaar diepe culturele wortels heeft –  kruideniers, Zeeuws meisje – maar daarmee nog geen garantie is voor optimale prestaties die de internationale concurrentie kunnen doorstaan.

Overigens gaat dit niet alleen de overheid aan. Inzake R&D blijven in Nederland vooral private investeringen achter. Het bedrijfsleven moet zich dus ook zwaarder inspannen. Tegelijkertijd moeten ook de randvoorwaarden veranderen. De OESO sluit aan bij de al vaak gehoorde oproep voor meer prestatiebekostiging, teneinde excellentie beter en meer te stimuleren. Dat geldt zowel voor onderzoek als onderwijs. Voorts merkt de OESO op, en dat is minder gehoord in het binnenlandse debat, dat er in Nederland per student in het tertiair onderwijs, ten opzichte van andere landen een relatief hoog bedrag wordt uitgegeven. De OESO is dan ook veeleer bezorgd over het relatief lage bedrag dat gaat naar de leerlingen die in het VMBO starten en niet vanzelfsprekend het hoger onderwijs bereiken. Zij hebben daartoe te weinig (doorstroom)mogelijkheden, ook op latere leeftijd, aangezien de infrastructuur voor levenlang leren in Nederland zwak ontwikkeld is.

Is in Nederland een fundamenteel debat over het gehele onderwijssysteem – inclusief het primair (PO) en het voorgezet (VO) onderwijs – nodig om de problemen in het tertiair onderwijs echt op te kunnen lossen?

Ja, eigenlijk wel. De OESO toont ook in dit rapport weer aan dat het probleem van de participatie in het hoger onderwijs een relatie heeft met de sterke selectie in het Nederlandse onderwijssysteem op 12-jarige leeftijd. Dit was overigens in verschillende OESO rapporten over het PISA ook al aangetoond. Namelijk dat Nederland weliswaar gemiddeld hoge PISA scores heeft, maar dat de hoge variatie ten opzichte van de gemiddelden meer dan in andere landen verklaard wordt door de sociaal- economische achtergrond van de leerlingen. Oftewel, ons zeer gedifferentieerde systeem van voortgezet onderwijs compenseert minder goed voor deze verschillen dan systemen in landen waar kinderen minder vroeg naar niveau worden geselecteerd. Bovendien, zo stelt de OESO, gaat het in Nederland niet alleen om selectie in de zin van differentiatie naar niveau, maar, gezien het hoge percentage allochtonen in het VMBO, in wezen ook om segregatie langs cultureel-etnische lijnen.

Dit is een heel serieus probleem en vereist dus enerzijds wel een fundamenteel debat. Anderzijds lijkt het me niet erg verstandig om dat op dit moment aan te gaan. Politiek gezien moet de lucht eerst opklaren waar het ingrijpende veranderingen in de structuur van het leerplichtig onderwijs betreft. Wellicht kan het parlementaire onderzoek daar aan bijdragen, maar ik denk dat het vooral een kwestie van tijd zal zijn.

Bovendien moeten we beseffen dat dit niet zozeer het probleem van het hoger onderwijs is, maar van de Nederlandse samenleving als geheel. Vooral met de ambitie een kennissamenleving te worden. De OESO spoort het Nederlandse hoger onderwijs dan ook sterk aan om een meer actieve rol te spelen in het integreren van minderheden. Ik ben het daar van harte mee eens. Het hoger onderwijs heeft hier een belangrijke maatschappelijke rol en kan zich niet verschuilen achter stelseldiscussies. Bovendien is er in het hoger onderwijs veel wetenschappelijke kennis over deze problematiek. Die moet in praktijk worden gebracht op basis van een breed uitgedragen missie. Wellicht raakt iedereen er op dan duur dan ook van overtuigd dat bredere stelselwijzigingen nodig zijn. Pas dan is zo’n discussie (weer) mogelijk.

Hoe kan de Nederlandse overheid haar vermogen tot sturing en langetermijnbeleid voor het tertiair onderwijs verbeteren?

De OESO is genuanceerd: van het bestuurs- en toezichtmodel van de hoger onderwijsinstellingen wordt gezegd dat het vele landen tot voorbeeld kan dienen. Ook vanuit IMHE werk op het terrein van governance kan ik dat beamen. De trend is duidelijk om tot meer externe vertegenwoordiging in en een kleinere omvang van toezichtorganen (Raad van Toezicht) te komen. Daarin loopt Nederland dus inderdaad voorop. Een ander punt is de rol van de overheid zelf. Daarover is de OESO erg kritisch. Gesteld wordt dat met name het Ministerie van OCW te reactief en niet genoeg gezaghebbend en leidend is in het debat. Een visie op de ontwikkeling van het hoger onderwijssysteem op de lange termijn zou hierin veel meer centraal moeten staan, zegt de OESO.

De rol van de overheid in de sturing van het hoger onderwijs is in veel landen sterk veranderd. Over het algemeen is er de overtuiging dat de overheid dit niet op te directe of gedetailleerde wijze kan of moet willen kunnen. De overheid, ook in Nederland, trekt zich dan ook bewust terug (`sturen op afstand`). Zij legt nadruk op autonomie en een toenemende rol van stakeholders (`horizontale verantwoording`). Tegelijkertijd zie je dat OCW op een aantal punten de zaak niet echt los kan laten en blijft micro-managen. De OESO wijst wat dit betreft op de macrodoelmatigheidstoetsing die zich slecht verhoudt met werkelijke autonomie van instellingen en met de gewenste innovatie in het aanbod. Ook op het punt van de kwaliteitszorg kan er een en ander verbeterd worden. Het accreditatiestelsel kan volgens de OESO efficiënter en transparanter worden ingericht.

Ik denk dat het vermogen tot effectieve sturing naast een lange termijn visie, ook met het vertrouwen tussen actoren te maken heeft. Als die onvoldoende is, dan heeft de overheid, mede onder druk van de publieke opinie en dus vaak op basis van politieke overwegingen de neiging toch weer te interveniëren. Zo ontstaat geen stabiliteit en dus geen goed ontwikkelingstraject naar een zelfstandige en verantwoordelijke sector. In dat opzicht is het Engelse model te overwegen, waarbij twee agentschappen, de Higher Education Funding Council en de Quality Assurance Agency, tussen de overheid en de instellingen in fungeren en de sturing effectief vormgeven.

In hoeverre belemmert de huidige onderzoeksbekostiging – dat wil zeggen 1e, 2e en 3e geldstroom en matching in de 2e geldstroom – de flexibilisering, competitiviteit en excellentie van het Nederlandse onderzoek?

De OESO maakt op dit punt een analyse die sterk overeenkomt met een aantal rapporten (Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, Commissie Chang) die hierover in Nederland verschenen zijn. Het deel van de onderzoeksbekostiging dat werkelijk prestatiegerelateerd is, is te laag (10%). Om meer excellentie te bevorderen moet dit omhoog. Voorgesteld wordt om daartoe geld uit de eerste geldstroom naar de tweede geldstroom over te hevelen.

Tegelijkertijd wordt de matchingsproblematiek in de tweede/ en derde geldstroom erkend. Er wordt dan ook gesteld dat er bij de overheveling uitgegaan moet worden van full cost teneinde de matchingsproblematiek op te lossen. Dat is dus het verschijnsel dat instellingen die zeer succesvol zijn in het binnenhalen van tweede en derde geldstroom dit qua matching uit de eerste geldstroom niet meer op kunnen brengen. Bij het overhevelen van gelden naar de tweede geldstroom moet er dus voor worden gezorgd dat deze een groter deel van de daadwerkelijke kosten dekken. Dat betekent dus een verhoging van het budget.

Hoe duid jij de Nederlandse reacties op het rapport tot nu toe? Kan Nederland zich onttrekken aan de politieke invloed van internationale onderwijscijfers?

De publicatie van het rapport door OCW heeft lang op zich laten wachten en ging samen met een defensieve reactie van minister Plasterk. Terwijl zo´n brede, degelijke en gezaghebbende analyse van het hele hoger onderwijs natuurlijk de beste input is die een bewindspersoon in z´n eerste honderd dagen kan krijgen, vooral als er op korte termijn een nieuw ‘visiedocument’ (een soort Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan) moet worden geproduceerd. Bovendien heeft OCW de OESO hier zelf om gevraagd.

Ik zou meteen de telefoon hebben gepakt en gevraagd: “Komen jullie naar Den Haag of zal ik naar Parijs komen?” Zo is zo´n review ook bedoeld: om een beleidsdialoog te stimuleren. Momenteel volgen 22 andere OESO landen hetzelfde proces en dit leidt tot intensieve en constructieve beleidsdiscussies op nationaal en internationaal niveau. Ministers hebben daarbij veel profijt van het onderlinge contact.

Het is in Nederland, ook in vergelijking met het effect van de vorige review, die bijna 20 jaar geleden plaatsvond en veel impact had, wel erg stil. Dat betreft overigens ook de reacties vanuit bijvoorbeeld de koepelorganisaties. Tegelijkertijd worden er wel verschillende beleidsinitiatieven aangekondigd die in lijn zijn met de aanbevelingen van de OESO. Toch een gemiste kans voor een breder debat. Bovendien dreigt Nederland zich op deze manier aan het internationale debat te onttrekken. Dat was vroeger wel anders. Maar de minister zal zich ongetwijfeld realiseren dat het hoger onderwijs als beleidsterrein een sterk internationale dimensie heeft. De OESO dringt er ook op aan dat het Nederlandse hoger onderwijs beter op de globalisering, de internationale concurrentie en de kansen in de Europese context moet worden ingericht.

Het was wellicht voor OCW lastig dat het zelf bekritiseerd wordt. Maar dat mag geen reden voor terughoudendheid zijn. Het ministerie heeft tenslotte een systeem van toezicht ingericht dat er van uit gaat dat de instellingen en de mensen die daarin werken zich op hun kwaliteit laten beoordelen en zich daar vervolgens iets van aan trekken. Dan moet het daar zelf ook toe in staat zijn.

[Met dank aan Nether-nieuws, 9e editie, juni 2007]