Scherper zicht op prestaties

 De OESO roept in haar review de Nederlandse overheid op ”to provide executive leadership so as to shape the system in the national interest”. Deze opmerking is ingegeven door een kritische constatering: ”There is an under-developed capacity to steer, reorient and reinvent practice in response to changing needs.”

Plasterk wil tegen deze achtergrond dat de instellingen hun eigen strategie dienstbaar maken aan de beleidsambities van OCW. Instellingen moeten derhalve “hun bestaande budget inzetten om de ambities in deze agenda te realiseren”. De argumentatie daarvoor klinkt als volgt in zijn betoog: “In een situatie waarin autonome instellingen hun eigen strategie bepalen is het niet vanzelfsprekend dat het stelsel als geheel de door de maatschappij gewenste opbrengsten levert en dat de doelmatigheid optimaal is. De overheid moet scherper zicht hebben op de prestaties van instellingen, daar gerichte afspraken over maken en/of andere incentives aan verbinden”. Daarom wil OCW meer gaan sturen door middel van prestatieafspraken, versterking van de medezeggenschap en het relateren van bekostiging aan studenten.

Aanval op de uitval

Rode draden in deze eerste strategische agenda van Ronald Plasterk als minister vormen de verhoging van rendementen en de kwaliteitszorg. Met VSNU en HBO-raad gaat hij praten over de rendementen: “Samen met de onderwijskoepels wil ik daarover de komende tijd nadere afspraken maken. Dominant in dat overleg zal de OESO- review van het Nederlands hoger onderwijs zijn, die afgelopen voorjaar is uitgebracht. Daarin heeft de OESO opgemerkt dat er in het onderwijs te weinig aandacht is voor de doorstroomkansen van leerlingen uit etnische minderheden en sociaal-economisch kwetsbare milieus.

Ook op de ministerconferentie van Bologna- landen in Londen dit voorjaar is aandacht gevraagd voor deze problematiek (social dimension). Het onderwijs is teveel gericht op jonge, autochtone studenten met een goede vooropleiding en te weinig op personen die meer tijd nodig hebben om zich voor het hoger onderwijs te kwalificeren. Ik deel uiteraard in hoge mate de zorg voor leerlingen uit de genoemde groepen, waar voortijdige uitval en achterstanden zich concentreren. Bestrijden van uitval op alle niveaus van onderwijs is dan ook topprioriteit. Een nieuwe stelseldiscussie over het onderwijs lijkt me onwenselijk, maar niettemin moet er goed gekeken worden naar de kritiek van de OESO, die de fundamenten van het publieke onderwijs raakt.

Een eerste stap daarin zijn de activiteiten die de instellingen met steun van extra middelen in deze strategische agenda ondernemen om het studiesucces van allochtone studenten te verbeteren. Het lijkt mij weinig zinvol als dergelijke activiteiten pas starten binnen de poort van het hoger onderwijs; leerlingen moeten uiteraard al in een eerder stadium van het onderwijs worden gestimuleerd om het beste uit zichzelf te halen en zich goed voor te bereiden op doorstroom naar het hoger onderwijs. Intensieve samenwerking met VO-scholen en roc’s is dan ook noodzakelijk. In de afspraken die over deze activiteiten met de instellingen worden gemaakt zal samenwerking binnen de onderwijskolom dan ook expliciete aandacht krijgen”.

Met de grote hogescholen in de Randstad maakt Plasterk bovendien individuele afspraken over de verbetering van het studiesucces van allochtone studenten, waarvoor hij deze kabinetsperiode een bedrag oplopend naar 20 miljoen beschikbaar stelt.

Kwaliteitszorg

“De maatschappelijke onrust over de kwaliteit van het onderwijs is niet altijd zichtbaar in de accreditatierapporten”, zo schrijft Plasterk. “Daarom worden in deze agenda nieuwe uitgangspunten voor de inrichting van de volgende accreditatieronde (vanaf 2009) geformuleerd, voor effectiever toezicht dat tegelijkertijd meer ruimte geeft aan het lerende vermogen van de professionals en de administratieve lasten terugbrengt. Centraal daarin staat de instellingsaudit (bekend uit o.a. het Verenigd Koninkrijk) die instellingen kunnen laten doen”.

Met deze audit is een vorm van de door de VSNU al lange tijd verlangde generieke accreditatie op instellingsniveau ingevoegd in het systeem van borging van het HO. Als deze gaat werken dan ziet de minister de opzet van de borging en de rol van de NVAO zo: ”De NVAO beoordeelt dan de interne kwaliteitszorg van de instelling en kijkt naar de betrokkenheid van studenten, het personeelsbeleid , voorzieningen en andere facetten waarvan het meer voor de hand ligt om deze op het niveau van de instelling te beoordelen dan op het niveau van de opleiding.

De NVAO licht de instelling grondig door en legt een ‘site visit’ af. Een positief oordeel van de NVAO naar aanleiding van de ‘instellingsaudit’ leidt ertoe dat een instelling ‘verdiend vertrouwen’ krijgt en in een ander beoordelingsregime komt voor de accreditatie van opleidingen. Een negatief oordeel betekent dat de NVAO de accreditatie van opleidingen vooraf laat gaan door een grondige inhoudelijke analyse zoals in het huidige accreditatiesysteem.”

Opmerkelijke aspecten

HBO- masters
In de agenda zijn nog enkele andere elementen aangebracht die voor discussie zullen zorgen. Zo blijkt de financiering van de hbo-master veel minder zeker dan de minister dit voorjaar naar buiten bracht. Van een structurele bekostiging op basis van kwalitatieve voorwaarden is nu geen sprake meer: “Ik wil nieuwe hbo-masteropleidingen tijdelijk financieren, mits zij aan de criteria voldoen die in de toelichting vermeld staan. Daarvoor is in 2008 € 5 mln. beschikbaar, oplopend naar € 20 mln. vanaf 2011.”

Kwaliteitsfactor in bekostiging
Het ontbreken van een kwalitatieve factor in het bekostigingsakkoord van de koepels blijkt voor OCW een punt van nadere overweging. Ook al neemt de minister dat compromis over, hij opent toch een nadere beschouwing, geïnspireerd door het recente OR- advies. “Volgens de Onderwijsraad is het mogelijk een deel van de publieke financiering te relateren aan prestaties van instellingen. Daarbij worden de prestaties beoordeeld aan de hand van het opleidingsniveau van de docenten en het niveau van de afgestudeerden (eindwerkstukken van studenten). De NVAO moet volgens de Onderwijsraad de extra kwaliteit van de opleidingen beoordelen. Hiertoe ziet de NVAO goede mogelijkheden.

Er zal een onderzoeksopdracht worden geformuleerd voor een verkenning van de voor- en nadelen van invoering van parameters voor kwaliteitsbekostiging voor een werkgroep van deskundigen en bestuurders. Hierbij zullen de VSNU, de HBO-raad en de studentenbonden worden betrokken. Afhankelijk van die verkenning neemt OCW volgend jaar een beslissing over al dan niet invoeren van de onderwijsopslag als kwaliteitswaarderend instrument.” Dit kan inhouden, dat al na volgend jaar het nieuwe bekostigingsregime bijgesteld gaat worden, om toch kwalitatieve elementen daarin in te bouwen.

Expansie BSA
De toepassing van het bindend studieadvies wordt door de minister gezien als een belangrijke en effectieve vorm van versterking van kwaliteit en rendement. Om die reden doet hij de suggestie dit aanzienlijk uit te breiden voorbij de propedeusefase. “Ook wordt gekeken of het zinvol is om op andere manieren de kwaliteit van het onderwijs te verhogen, bijvoorbeeld door niet alleen in het eerste jaar van de bachelorfase een bindend studie-advies te geven, maar dit op meerdere momenten mogelijk te maken.”

Nationale prioriteiten
Opvallend is ook dat de minister toponderzoekers vooral zelf hun werk en aanpak wil laten kiezen en ook zo tot prioriteiten in R&D zegt te willen komen. “Het geld moet de beste mensen volgen en ons wetenschappelijk toptalent moet een grotere mate van vrijheid krijgen om eigen onderzoekslijnen uit te zetten, eigen onderzoeksgroepen te vormen en zelf te kiezen waar en met wie zij hun onderzoek willen doen.”

Maar in de agenda komt de minister toch met eigen prioriteringen van nationale aard. “Keuzes voor onderzoeksprioriteiten worden zo veel mogelijk aan het veld overgelaten. Maar soms ontkomt de overheid er niet aan zelf prioriteiten te stellen, zoals de aanwijzing van de nationale onderzoeksprioriteiten genomics, ICT en nanotechnologieën. Deze sluiten aan bij economische ontwikkelingen en maatschappelijke vraagstukken. Naast deze nationale onderzoeksprioriteiten kunnen zich gedurende de kabinetsperiode wetenschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen voordoen die extra aandacht en middelen behoeven. Behalve aan maatschappelijke thema’s kan hierbij bijvoorbeeld worden gedacht aan onderwerpen, zoals biodiversiteit.”

Daarbij ontbreken verder verbindingen met het tegelijkertijd gepresenteerde werkplan Nederland Ondernemend Innovatieland van het kabinet als geheel. Hierin worden andere thema’s van onderzoek en ontwikkeling –met name vanuit het Innovatieplatform- genoemd die de komende jaren nationale prioriteit zouden moeten krijgen: “In 2008 wordt begonnen op een viertal gebieden: energie, water, zorg en onderwijs. Veiligheid en duurzame agro innovatie volgen kort daarop.”

Kennismigranten
In de agenda wordt niet gesproken over de werving van toptalent via kennismigratie. In het werkplan NOI van het kabinet wordt echter met nadruk op de aanpak van dat probleem gewezen en gezegd: “Om Nederland daadwerkelijk tot een pleisterplaats voor kenniswerkers te laten uitgroeien, moeten deze mensen hier een baan kunnen vinden, soepel kunnen binnenkomen en goed kunnen leven en werken. Aandacht voor verbindingen in de hele keten van kennismigratie is daarvoor nodig (van ‘branding’ tot ‘living’). Verschillende aspecten van die keten – het etaleren van excellent onderzoek en innovatieve kennissectoren in het buitenland, het internationaal kenbaar maken van vacante kennisfuncties, een migratiebeleid gericht op soepele en snelle toelating van kenniswerkers, huisvesting en leefomgeving die aansluiten bij de wensen van kennismigranten – moeten optimaal op elkaar inspelen.”

Internationalisering
De agenda legt veel nadruk op de wereldwijde context waarin het hoger onderwijs en onderzoek moet opereren en zich verder profileren. Op dit punt is nog geen beleidsvisie beschikbar omdat “in het verlengde van deze strategische agenda zal ik in het voorjaar van 2008 een internationaliseringsagenda voor het hoger onderwijs uitbrengen.” Wel is nu al vastgelegd dat een reeks bestaande internationale samenwerkingsprogramma’s beëindigd zal worden: “De bilaterale samenwerkingsprogramma’s, met uitzondering van dat [sic] met China en Indonesië, zullen worden afgebouwd.”

Financiële dekking

De strategische agenda presenteert een reeks nieuwe investeringen om de ambities waar te maken. Opvallend groot is de ruim € 63 miljoen om het alfa- en gamma-onderzoek een stimulans te geven, zeker in vergelijking met bijvoorbeeld de € 1 mln voor de opzet van graduate schools. In totaal zijn de voorziene bedragen in 2008 € 316 mln, oplopend tot € 761 mln in 2012.

Daar blijken wel twee belangrijke kanttekeningen bij geplaatst te moeten worden. Ten eerste geeft de minister aan, dat alle extra bedragen uit het regeerakkoord -voor 2009 en volgende jaren- “indicatief op de aanvullende post van het Rijk [zijn] gereserveerd. Bij Kaderbrief/Voorjaarsnota vindt jaarlijks besluitvorming plaats over het per tranche beschikbaar stellen van deze middelen.” Minister Bos houdt dus bij deze investeringen de hand nadrukkelijk op de knip, totdat in een bredere afweging inzake het financiële beeld en beleid van het kabinet de toegedeelde bedragen ook daadwerkelijk voor OCW beschikbaar kunnen komen.

Ten tweede is de extra investering in overwegende mate niet werkelijk extra. In het financiële overzicht blijkt dat in 2008 het geld voor € 259 mln al door het vorige kabinet –bijvoorbeeld in de Voorjaarsnota van 2006 en uit de extra-aardgasbaten- voor de kennissector was bestemd, dus 82%. Van het bedrag in 2012 is dit € 415 mln, dus 55%.