Arbeidsmarktbeleid kun je niet kopiëren

Nieuws | de redactie

25 maart 2008 | Nationale overheden hebben geen andere keuze dan hun eigen weg te kiezen bij de vormgeving van hun beroepsonderwijs en jeugdarbeidsmarkt. Dat concludeert Hanze-lector Harm van Lieshout in zijn promotieonderzoek aan de UU waarin hij vergelijkend onderzoek heeft gedaan naar de organisatie van het (middelbaar)beroepsonderwijs en de (jeugd)arbeidsmarkt in Duitsland, de Verenigde Staten en Nederland.

De manier waarop beroepsonderwijs en jeugdarbeidsmarkt in die landen opereren verschilt nogal. In Duitsland volgt de grote meerderheid van jongeren een meerjarige beroepsopleiding in het befaamde Duitse leerlingwezen. In de Verenigde Staten is relatief weinig meerjarig georganiseerd beroepsonderwijs voor jongeren. En in Nederland volgen de meeste jongeren wel weer een meerjarige beroepsopleiding, maar de meerderheid van die opleidingen is schools.

Op basis van een gedetailleerde analyse van hoe deze drie markten in de jaren negentig opereerden en gereguleerd werden, blijkt dat daarvoor meer factoren van belang zijn dan enkel overheidsbeleid: marktmechanismen, eigen beleid van bedrijven, en de rol van werkgevers- en werknemersorganisaties zijn zeker zo belangrijk. Gezamenlijk bepalen deze vier factoren hoe markten voor beroepsonderwijs precies werken. Vergelijkbaar overheidsbeleid (bijvoorbeeld een wet op het leerlingwezen) kan zo in verschillende landen tot andere resultaten leiden, omdat bijvoorbeeld sociale partners en/of bedrijven zelf in het ene land andere keuzes maken dan in het andere. 

---

Nederlandse samenvatting dissertatie H.A.M. van Lieshout
 

 “Different hands. Markets for intermediate skills in Germany, the U.S. and the Netherlands”

1            Introductie: onderzoeksvragen en opzet

Onze ambitie was te analyseren en vergelijken hoe empirische markten voor middelbare kwalificaties opereren onder verschillende reguleringsregimes. We verwachtten dat zulke reguleringsregimes zouden bestaand uit een combinatie van verschillende reguleringsmechanismen die elkaar, en de keuzes die actoren maken, beïnvloeden. De vraag voor de nationale casus studies en hun vergelijking in de hoofdstukken drie tot en met vijf was: hoe opereren markten voor middelbare kwalificaties in elk van deze drie landen? Elk hoofdstuk adresseerde voor een land de volgende vragen:

·           Welke opties zijn er voor beroepsonderwijs en scholing?

·           Welke regels en actoren reguleren deze opties?

·            Hoe helpt de interactie van deze regels en actoren de feitelijke keuzes van jonge mensen en werkgevers in relatie tot beroepsonderwijs en scholing te verklaren?

De institutionele orde, strategieën van actoren, en hun interactie werden geanalyseerd in markten voor middelbare kwalificaties in (West-)Duitsland (hoofdstuk 3), de Amerikaanse staat Wisconsin (hoofdstuk 4) en Nederland (hoofdstuk 5) in het midden van de jaren negentig. De bestaande opties voor beroepsonderwijs en scholing en de regels en actoren die hen reguleerden werden beschreven en geanalyseerd, resulterend in een analyse van hoe de interactie tussen die regels en actoren de empirische geobserveerde keuzes van jonge mensen en bedrijven in die landen helpt te verklaren. Elke landenhoofdstuk beschreef en analyseerde de nationale casus tegen de achtergrond van de casussen uit eerdere hoofdstukken, zodat de drie markten gaandeweg werden vergeleken.

 
2            Een actor- gecentreerde institutionalistische benadering van markten voor middelbare kwalificaties

Het kernargument in dit boek luidt dat empirische markten voor middelbare kwalificaties inderdaad worden gereguleerd door meerdere, interacterende reguleringsmechanismen, die gezamenlijk een bepaald reguleringsregime constitueren. Verschillende reguleringsregimes resulteren in verschillende strategieën die beschikbaar zijn voor actoren, en/of in verschillende te verwachten opbrengsten voor vergelijkbare strategieën. In dit opzicht kunnen instituties verschillend gedrag van vergelijkbare actoren in verschillende markten helpen te verklaren. Tegelijkertijd zijn actoren in scholingsmarkten niet slechts passieve respondenten die reageren op prikkels, zoals die worden gesteld door externe regels. Actoren hebben hun eigen actie oriëntatie, hun eigen conceptie van controle, op hoe ze effectief kunnen opereren in hun omgeving om de gekwalificeerde beroepsbevolking te verwerven die ze nodig hebben. Zo’n conceptie van controle is tegelijkertijd een visie op de wereld die actoren in staat stelt de acties van anderen te interpreteren, en een reflectie van hoe de markt is gestructureerd (paragraaf 2.3.6.3). Dergelijke concepties van controle worden beïnvloed door vroegere en actuele institutionele aspecten van de omgeving van de actoren (bijvoorbeeld het arbeidsverhoudingenstelsel waarin ze opereren) en de prikkels die die omgeving impliceert in termen van de verwachte opbrengsten van bepaalde strategieën. Maar concepties van controle zijn ook afhankelijk: actie oriëntaties van sommige actoren zullen op hun beurt die van anderen helpen beïnvloeden. De typische kwalificatiestrategieën van bedrijven in een bepaalde bedrijfstak in een bepaalde regio zullen bijvoorbeeld resulteren in bepaalde typen vacatures en scholingsopties die beschikbaar zijn. De historische beschikbaarheid van dergelijke opties zal op zijn beurt de actie oriëntatie van (toekomstige) werknemers beïnvloeden voor wat betreft hun eigen strategische keuzes. Verschillende actie oriëntaties van vergelijkbare actoren zullen resulteren in verschillende reacties op bepaalde regels of hervormingen, en daarom helpen ze de relatieve stabiliteit van belangrijke verschillen tussen verschillende markten te verklaren. Reguleringsregimes moeten daarom niet exclusief worden geïnterpreteerd alsof er pure en perfecte stimulus-respons relaties zouden bestaan tussen externe regels (instituties), de prikkels die ze impliceren, en de resulterende strategieën van actoren. Het vergelijken van markten voor middelbare kwalificaties in onze drie landen vereist het delicate balanceren van de quasi-objectieve prikkels die de institutionele omgeving stelt, met de eigen strategieën van actoren in markten voor middelbare kwalificaties.

3           De Duitse markt voor middelbare kwalificaties

Hoofdstuk 3 analyseerde het hoge kwalificatie- evenwicht dat wordt geschraagd door het Duitse leerlingstelsel en andere instituties. De Duitse markt voor middelbare kwalificaties heeft voortdurend internationale aandacht gegenereerd omdat het een van de weinige is waar bedrijfsinvesteringen in formeel beroepsonderwijs en scholing verantwoordelijkheid zijn voor de meerderheid van de investeringen in beroepsonderwijs en scholing. In paragraaf 3.7.2 volgende we de rest van de literatuur (o.a. Casey, 1986; 1992; Steedman; 1993; Soskice, 1994) in het onderscheiden van grotere en kleinere bedrijven bij het verklaren waarom zo veel Duitse bedrijven kiezen voor het zelf opleiden van leerlingen. Voor kleinere bedrijven geldt dat de kosten van de leerlingen zo laag zijn in vergelijking tot de (in)directe opbrengsten, dat het plausibel is dat deze bedrijven hun opleidingskosten reeds zullen terugverdienen gedurende de opleidingsperiode, dan wel wanneer slechts een klein aantal leerlingen aanblijft voor een korte periode na afronding van de opleiding. Grotere bedrijven maken gemiddeld significante kosten gedurende de opleidingsperiode, zodat er aanvullende redenen nodig zijn (boven de kosteneffectiviteit op de korte termijn) om hun voortdurende opleidingsinspanningen te verklaren.

Soskice (1994) onderscheidde twee condities die de opleidingsinvesteringen van grotere bedrijven helpen te verklaren. Ten eerste, als bedrijven de volledige opleidingskosten niet kunnen terugverdienen binnen de opleidingsperiode zelf, dan wordt het aanblijfpercentage van leerlingen belangrijk. Hoe meer leerlingen voor een langere periode aanblijven, des te hoger de additionele (in)directe opbrengsten van de opleiding die zullen worden terugverdiend. De andere cruciale factor is de relatieve prijs van de opleiding ten opzichte van de prijs van alternatieven. Bedrijven zullen opleiden zolang als de kosten van een leerlingwezenopleiding lager zijn dan de kosten van het bedrijfsspecifiek scholen van externe rekruten, plus de kosten van het risico dat men een ‘citroen’ huurt (een externe rekruut, die niet blijkt te voldoen). Met deze tweede factor wordt de keuze van andere actoren een belangrijk ingrediënt in het keuzeproces: zolang als de meeste bedrijven zelf opleiden, is niet alleen mogelijk maar zelfs slim om dat zelf ook te doen (vanwege het substantiële ‘citroen’ risico als men niet zelf opleidt in zo’n omgeving).

Binnen de Duitse institutionele omgeving (van onderwijs en arbeidsmarkt) is het niet alleen verstandig voor de grote meerderheid van Duitse bedrijven om te investeren in leerlingwezenopleidingen (paragraaf 3.7.2), maar ook voor de grote meerderheid van Duitse jongeren (paragraaf 3.6.1). De belangrijkste reden is dat Duitse bedrijven hun toekomstige vakkrachten overwegend rekruteren als leerlingen die ze zelf opleiden. Soskice (1994: 33) heeft er op gewezen dat het Duitse leerlingstelsel een ‘rank-order’ toernooi is: niet elke opleidingsplaats is even aantrekkelijk, en schoolverlaters ordenen leerlingwezenplaatsen op attractiviteit per bedrijfstak, opleidingsbedrijf, en zelfs binnen een individueel bedrijf. Duitse jongeren concurreren actief om de beste opleidingsplaatsen, omdat loopbaanperspectieven verschillen naar het beroep en het bedrijf waarin men wordt opgeleid. (De meer attractieve) Bedrijven screenen zorgvuldig de schoolprestaties van sollicitanten, en nemen hen vaak ook nog zelf testen af. Dit creëert een belangrijk feedback effect: Duitse kinderen worden gestimuleerd om in hun vroege tienerjaren hard te werken op school, omdat ze voor hun inspanningen beloond zullen worden via een attractievere opleidingsplek aan het eind van hun tiener jaren.

En dit feedback effect veroorzaakt een ander feedback effect: omdat jonge mensen de neiging hebben hard te werken in de schooljaren voorafgaand aan een leerlingwezenopleiding, krijgen Duitse bedrijven leerlingen met een relatief fatsoenlijk (algemeen) kwalificatieniveau. Dit helpt hen om opleidingskosten laag te houden, in vergelijking met bedrijven in landen waar 16-jarigen minder gekwalificeerd zijn.

De Duitse casus laat zien dat zo lang als kinderen reeds hard werken op school, en bedrijven hun inspanningen belonen daarna met attractievere startbanen met bijbehorende loopbaanmogelijkheden, een stabiel hoog kwalificatie-evenwicht mogelijk is in markten voor middelbare kwalificaties. We observeerden dat dat hoge kwalificatie-evenwicht wordt bereikt op een markt die vrij is (in de zin dat zowel bedrijven als leerlingen vrij zijn om de markt te betreden) maar gereguleerd (door leerlingwezenwetgeving en gerelateerde regulering zoals eindtermen voor opleidingsberoepen). En we observeerden dat het leidt tot overlappende beroeps- en interne arbeidsmarkten, die de voordelen van beiden neigen te combineren.

4           De Amerikaanse markt voor middelbare kwalificaties: de casus Wisconsin

Onze volgende casus, de V.S. (hoofdstuk vier) toonde ons waarom zo’n hoog kwalificatie- evenwicht moeilijker te realiseren is dan het Duitse voorbeeld zou kunnen doen vermoeden. De V.S. leidt aan wat wel gelabeld is als een ‘missend midden’ op haar arbeidsmarkt (Berryman et al.; 1992: 1).

Een belangrijke oorzaak voor de moeite die Amerikaanse jongeren hebben om banen met loopbaankansen te vinden ligt in het functioneren van Amerikaanse arbeidsmarkten. Aan de ene kant zijn beroepsarbeidsmarkten onderontwikkeld. Aan de andere kant vereisten Amerikaanse interne arbeidsmarkten doorgaans geen hoge kwalificaties van nieuwe rekruten, maar vertrouwden op geleidelijk informeel leren op de werkplek voor werknemers op de werkvloer.

De kleine omvang van het leerlingwezen is een voorbeeld van de onderontwikkeling van beroepsarbeidsmarkten. Enkel in de vakbondssector in de bouw heeft het leerlingwezen traditioneel een basis gelegd voor beroepsarbeidsmarkten (paragrafen 4.2.5 & 4.3.2). Daarbuiten ontbreken leerlingplaatsen geheel (zoals in het bankwezen, zie paragraaf 4.3.4) of zijn ze voorbehouden voor de opleiding van een kleine elite van zittende werknemers (zoals in de metaal, zie paragraaf 4.3.3). Dit verschil tussen Duitsland en Wisconsin is des te intrigerender omdat het regime voor het (volwassen) leerlingwezen in Wisconsin expliciet was geïnspireerd door het voorbeeld van het Duitse leerlingstelsel aan het begin van de twintigste eeuw (van Lieshout, 1996b). Klaarblijkelijk leidt het imiteren van leerlingwezenwetgeving niet noodzakelijk tot vergelijkbare resultaten. Hoewel er verschillen in leerlingwezenwetgeving bestonden tussen beide landen in het midden van de jaren negentig, lijken andere factoren belangrijker om de divergerende paden te verklaren die beide leerlingstelsels namen.

Ten eerste, het overwegend ontbreken van (regionale) collectieve arbeidsovereenkomsten die relatief hoge minimumlonen zetten per bedrijfstak en regio in Wisconsin impliceert dat bedrijven daar hun werknemers eenvoudiger informeel kunnen scholen op lagere loonniveaus dan hun tegenhangers in Duitsland. Omdat beginlonen voor reguliere werknemers in Wisconsin lager kunnen zijn dan in Duitsland, en omdat leerlinglonen relatief hoger zijn, is er een substantieel kleiner verschil (in termen van lagere opleidingskosten) ten gunste van het in dienst nemen van leerlingen in vergelijking met het inhuren van dezelfde persoon als regulier werknemer die informeel op de werkplek wordt geschoold.

Een tweede belangrijke factor is dat Amerikaanse bedrijven relatief weinig ontslagbescherming bieden in vergelijking tot Duitse bedrijven. De combinatie van beide maakt dat Amerikaanse bedrijven eenvoudiger bedrijfsstrategieën kunnen kiezen die focussen op lage lonen en numerieke flexibiliteit. Tayloristische arbeidsorganisatie en Fordistische productiemethoden ontstonden in de V.S. en vormden de arbeidsorganisatie in Amerikaanse bedrijven. Belangrijk bewijs voor het effect daarvan op opleidingsbeleid en het leerlingwezen in het bijzonder komt van Parker’s historisch onderzoek op de poging om een Duits-getint leerlingstelsel te creëren in de metaal in Wisconsin, in het district van Milwaukee in de eerste decades van de twintigste eeuw (Parker, 1994; 1996). Parker ontdekte dat terwijl deze metaalwerkgevers actief waren geweest in het organiseren van leerlingwezenopleidingen in de jaren twintig van de vorige eeuw, ze tegelijkertijd de basis daarvoor uitholden door geleidelijk Tayloristische en Fordistische productiemethoden te adopteren die de meerderheid van hun personeel in semi-gekwalificeerde banen deed belanden. Op die manier hadden ze vervolgens minder behoefte aan intensieve leerlingwezenopleidingen tot het niveau van geschoold vakman. In de jaren negentig van de vorige eeuw waren banen de lagere rangen in de hiërarchie van menig metaal- en ander productiebedrijf in Wisconsin nog steeds relatief laag geschoold.

Ten derde, grotere loonverschillen maken het gemakkelijker om geschoolde werknemers weg te kopen dan in Duitsland. ‘Weg kopen’ is niet noodzakelijkerwijs een actieve daad van ‘piraterij’ door een ander bedrijf, maar kan zeer goed het gevolg zijn van een werknemer zijn eigen keuze om te vertrekken, zoals sommige historische verklaringen voor de teloorgang van het Amerikaanse leerlingwezen in de negentiende en twintigste eeuw hebben beargumenteerd (zie Elbaum, 1989; Jacoby, 1991; Elbaum & Singh, 1995).

Verder bieden technical colleges in Wisconsin een kwalitatief, schools, alternatief voor een leerlingwezenopleiding, waarbij de opleidingskosten worden gedeeld door de student en de staat.

Tenslotte is het imago van het leerlingstelsel als een institutie in de V.S. altijd sterk (meer dan in Europa) verbonden is met vakbondsinvloed, waarbij Amerikaanse vakbonden een lagere status hebben dan hun Duitse en Nederlandse tegenhangers (zie Jacoby, 1991).

Interne arbeidsmarkten kunnen worden beschouwd als een mechanisme om het wegkopen van geschoolde werknemers te voorkomen, omdat ze toegang tot de meest attractieve banen voorbehouden aan degenen die bij hun werkgever blijven (Sako, 1991). Amerikaanse interne arbeidsmarkten zijn gekarakteriseerd door de eerder genoemde Tayloristische en Fordistische traditie van arbeidsorganisatie in de Amerikaanse industrie. Ten eerste zijn banen op de lagere ragen van interne loopbaanladders relatief laaggeschoold. Ten tweede wordt promotie vaak toegekend volgens geformaliseerde baanladders en regels van senioriteit. Buitenstaanders worden vaak overwegend op de lagere niveaus van deze loopbaanladders aangenomen. Omdat dergelijk entree banen geen leerlingplaatsen zijn, zijn jongeren net zo duur als volwassenen in zo’n baan. Dit is waarom Amerikaanse werkgevers in zijn algemeenheid de voorkeur hebben gegeven aan het inhuren van volwassenen met enige relevante werkervaring voor dergelijke banen (Osterman, 1980).

In theorie kan een ruim aanbod van kwalitatief schools beroepsonderwijs en een grote participatie daarin compenseren voor een gebrek aan scholing in bedrijven voor jonge mensen. Maar Amerikaanse interne arbeidsmarkten hebben jonge mensen over het algemeen weinig reden gegeven om te participeren in uitdagende schoolse beroepsonderwijscursussen:

·           Ten eerste, kansen om bedrijven op een hoger baanniveau binnen te komen zijn relatief schaars, zodat certificaten van beroepsonderwijs niet direct toegang geven tot aantrekkelijker beroepsarbeidsmarkten; terwijl een verbazingwekkend aantal van 94,2% van Duitse werknemers aangaven dat ze officiële kwalificaties nodig hadden gehad om hun huidige baan te krijgen, gold dat voor slechts 55,8% van hun Amerikaanse tegenhangers (OECD, 1994b: 144);

·           Ten tweede, entreeposities op Amerikaanse interne arbeidsmarkten vereisen typisch niet al te veel competenties;

·           Ten derde, formele algemene of beroepskwalificaties hebben typisch minder geteld dan senioriteit voor promotie naar hogere rangen op interne loopbaanladders;

·           Ten vierde, beloning is uitsluitend op baankenmerken gebaseerd, niet op eigenschappen van de werknemer – of zijn diploma’s. Indicatief is dat het relatieve belang van variabelen, die samenhangen met menselijk kapitaal, in het verklaren van beloningsverschillen tussen bedrijfstakken substantieel lager is in de V.S. dan in Duitsland (Bellmann & Möller, 1995: 153).

De meeste jongeren die niet naar een vierjarig college gaan hebben daarom historisch gezien ervoor gekozen om direct de arbeidsmarkt te betreden, een zo attractief mogelijk on- of laaggeschoolde baan te aanvaarden als ze kunnen vinden, om van daaruit langzaam hun weg naar boven te werken. Hoewel Amerikaanse arbeidsmarkten gemiddeld een high school diploma iets belonen in termen van een loonpremie, vertrouwen Amerikaanse bedrijven niet erg op een high school diploma op zich. Klaarblijkelijk laat een gebrek aan algemene competentiestandaarden toe dat scholen voor jongere leeftijdsgroepen hun feilen en problemen doorgeven naar de top van het systeem (Tucker, 1994b: 3). Dit gebrek wordt niet gecompenseerd door een rigoureuze screening van high school prestaties door werkgevers wanneer ze jongeren en jongvolwassenen in dienst nemen. Voor eerste werkgevers is een diploma op zich vaak voldoende. Er was geen relatie tussen schoolprestaties en de attractiviteit van eerste banen in de V.S. (Rosenbaum & Kariya, 1991). Tegen de tijd dat jongvolwassenen een werkgever vinden dien hen een aantrekkelijker entree positie op een interne arbeidsmarkt aanbieden, zal die werkgever de laatste baan van de sollicitant en eventuele (technische) college cursussen, die de betrokkene eventueel na zijn high school gevolgd heeft, interessanter vinden dan de high school resultaten van een paar jaar terug.

Hoewel Amerikaanse arbeidsmarkten dus jongeren niet echt stimuleren om hard te werken in het secundair onderwijs, doen (vierjarige) colleges dat wel. Het aantal afgestudeerden van een high school dat doorstroomt naar een (prestigieus) vierjarig college is traditioneel de meeste onderscheidende benchmark om de prestaties van Amerikaanse high schools te meten. Dit heeft studieroutes die voorbereiden op zo’n college tot de dominante route in Amerikaanse high schools gemaakt, en tegelijkertijd een onderontwikkeling van beroepsonderwijsprogramma’s mogelijk gemaakt – in het bijzonder, omdat dergelijke programma’s relatief duur zijn voor de gemiddeld kleine school districten in de V.S.. De algemene Amerikaanse afkeur voor het sorteren van jongeren in aparte paden heeft verhinderd dat de ouders van deze ‘vergeten helft’ dergelijke aparte programma’s hebben geëist. En om de vicieuze cirkel te voltooien: waar slechts weinig high school studenten afstuderen via goede beroepsonderwijsprogramma’s, hebben Amerikaanse bedrijven weinig reden gehad om hun rekruteringspogingen voor hun meer uitdagende entreebanen op die high school afgestudeerden te richten.

Het is, in deze context, gemakkelijk te begrijpen waarom Amerikaanse two-year colleges, zoals de technical colleges in Wisconsin, een relatief succesverhaal zijn (Brint & Karabel, 1991): ze bieden kwaliteitsscholing in een laaggekwalificeerde context. Ze bieden, echter, tot dusverre geen soepele transitie van school naar werk voor de meerderheid van de jongeren die niet naar een vierjarig college gaat, zoals het Duitse leerlingwezen dat wel doet. In Wisconsin stromen relatief weinig jongeren direct na high school door naar een opleiding in het Wisconsin Technical College systeem. En slechts ongeveer een derde van de instroom daarin betrof werknemers op de werkvloer (Rogers et al., 1991). Het ontbreken van bindende eindtermen en assessmentprocedures op nationaal of staatniveau leidt niet tot een gegarandeerde minimum kwaliteit van beroepsonderwijs en scholing. En de versplintering van het beroepsonderwijs over verschillende onafhankelijke en gedecentraliseerde systemen die slechts zwak verbonden zijn, maakt de beschikbare opties niet erg transparant voor jongeren, hun ouders, of volwassen werknemers. Om kort te gaan, er zijn problemen van te weinig coördinatie en samenwerking op deze terreinen (Rogers & Streeck, 1991: 11).

In deze context hebben Amerikaanse beleidsmakers – zowel op nationaal niveau als in de staat Wisconsin – zich gestort op ambitieuze pogingen om het ‘midden te bouwen’  in de jaren negentig (Berryman et al, 1992). Ze ontwikkelden hervormingspogingen die in zijn algemeenheid probeerden de transitie van school naar werk voor Amerikaanse jongeren te verbeteren door de ontwikkeling van gecoördineerde bedrijfstaksbrede beroepsonderwijsstelsels. Specifiek bevatten deze pogingen sommige beleidsopties die direct door het Duitse voorbeeld werden geïnspireerd. Maar in plaats van te opteren voor het kopiëren van de Duitse markt (zoals sommigen hadden bepleit) resulteerde deze ambitie uiteindelijk in een poging om gedeeltelijk ‘Duitse’ institutionele arrangementen te creëren – bijvoorbeeld nationale samenwerkingsverbanden om eindtermen te ontwikkelen, plaatselijke school- naar-werk partnerships, of specifieke jeugd- leerlingwezen programma’s.

5            De Nederlandse markt voor middelbare kwalificaties

Hoofdstuk vijf analyseerde de Nederlandse casus. De Nederlandse casus lijkt op de Duitse in de zin dat hier ook sprake is van een hoog kwalificatie-evenwicht waarbij de meeste jongeren instromen in meerjarige beroepsonderwijsprogramma’s (en veel daarvan, maar niet allemaal, daar ook weer met een diploma uitstromen). Arbeidsorganisatie en de rekruteringspraktijken van bedrijven hebben een premie gezet op substantieel initieel beroepsonderwijs voor jongeren op een vergelijkbare wijze als in Duitsland. Maar terwijl in Duitsland prikkels jongeren in een leerlingwezenopleiding leiden, biedt het Nederlandse stelsel meerdere opties, zowel voor bedrijven als jongeren. Ten eerste, zowel bedrijven als jongeren kunnen kiezen tussen zowel duale als (overwegend) schoolse paden die leiden naar een volledige beroepskwalificatie. Ten tweede, zowel bedrijven als jongeren hebben het alternatief van reguliere laag betaalde (jeugd)werkgelegenheid veel makkelijker beschikbaar dan hun Duitse tegenhangers – en meer vergelijkbaar met de V.S.. Terwijl Duitse laagbetaalde jeugdwerkgelegenheid overwegend is geïnstitutionaliseerd als leerlingwezenopleidingen (en als zodanig, scholingsrechten inhoudt), zijn er een aantal Nederlandse bedrijfstakken die een groot aandeel van jongeren op lage loonniveaus beneden het volwassen minimumloon in dienst nemen, in reguliere banen die geen formele scholing met zich meebrengen. Zowel de prominente rol van volledig kwalificerend schools beroepsonderwijs als de meer prominent rol voor reguliere jeugdwerkgelegenheid zonder scholing in sommige bedrijfstakken helpt het kleinere volume aan leerlingwezen opleidingen in Nederland ten opzichte van Duitsland te verklaren.

In vergelijking met de V.S. investeren Nederlandse bedrijven natuurlijk zelf ook substantieel in formele opleidingen op de werkplek: door het aanbieden van leerlingplaatsen, en door het aanbieden van stages voor studenten in (overwegend) schoolse beroepsopleidingen. In Nederland verschilt het relatieve belang van duale opleidingen, overwegend schools initiële opleidingen en reguliere jeugdwerkgelegenheid aanzienlijk tussen verschillende bedrijfstakken in de context van vergelijkbare nationale wetgeving. Dit onderstreept het belang van variabelen op bedrijfstakniveau, inclusief verschillen in concepties van controle van bedrijven en andere belangrijke actoren.


6          Analyses van markten voor middelbare kwalificaties: verschillende handen

Het slothoofdstuk reflecteert op het theoretische kader dat we gebruikt hebben om onze drie casussen te analyseren. In het bijzonder adresseert het de vraag of en hoe het de moeite waard was om zo’n reguleringsbenadering te hanteren die zich expliciet richt op meerdere alternatieve coördinatiemechanismen (markten, bedrijven, staten, associaties) en hun interactie. Konden we geen vergelijkbare resultaten vergelijken met een minder extensieve typologie van reguleringsmechanismen?

Voor wat betreft de rol van bedrijven als coördinatiemechanisme kunnen we hun opleidingsinvestering binnen een land op het eerste gezicht heel aardig verklaren als logische reacties op een verschillende institutionele omgeving. Het hoge aanblijfpercentage van leerling na afronding van hun opleiding en verwachtingen over het gedrag van anderen (zowel leerlingen als bedrijven) zijn echter eveneens belangrijke factoren in de verklaring van de ruime opleidingsinvesteringen van Duitse bedrijven. Wanneer we verschillen in opleidingsinvesteringen tussen landen bekijken, springt direct het belang van de arbeidsorganisatie binnen bedrijven in het oog als directe oorzaak (‘proximate cause’) voor de verschillende rol van het leerlingwezen in de V.S. en Duitsland. Externe institutionele verschillen (bijvoorbeeld in wetgeving en arbeidsverhoudingen) kunnen vervolgens worden geanalyseerd als indirecte oorzaken (‘remote causes’). Dergelijke factoren beïnvloeden de arbeidsorganisatie zoals die zich binnen bedrijven ontwikkelt. Ze beïnvloeden opleidingskeuzen indirect doordat ze eerder de ontwikkeling van de arbeidsorganisatie hebben beïnvloed, en direct doordat ze op dit moment (samen met de bestaande arbeidsorganisatie) de verwachte opbrengsten van alternatieve opleidingskeuzes bepalen.

Naast arbeidsorganisatie is rekrutering een belangrijke interveniërende variabele. Zo zagen we dat in het (volwassen) leerlingstelsel in Wisconsin het vaak zittende werknemers waren die daarna leerling werden, terwijl in Duitsland overwegend schoolverlaters als leerling in dienst worden genomen. Het is, dus, niet vanzelfsprekend dat een leerlingwezenwet een soepele overgang van school naar werk garandeert: dat doen ze alleen als bedrijven schoolverlaters als leerling in dienst nemen.

Instituties verschaffen een omgeving waarop bedrijven reageren – maar bedrijven kunnen verschillend reageren op vergelijkbare omgevingen. Nationale verschillen in de arbeidsorganisatie en het personeelsbestand in bedrijven kunnen zo objectieve redenen zijn voor het feit dat verschillende bedrijven verschillende reageren op vergelijkbare externe prikkels. Opleidingskeuzes van bedrijven zijn in de praktijk zelden de uitkomst van een gedetailleerde kosten/baten vergelijking, maar reflecteren een meer kwalitatieve strategische keuze. De theoretische notie van een actie oriëntatie van bedrijven past goed bij het empirische bewijs op dit punt. Een goed voorbeeld is dat Duitse bedrijven (en hun organisaties) in opstand komen als de staat dreigt meer in de bekostiging van opleidingen te interveniëren, terwijl Nederlandse bedrijven dat deden toen ze vreesden dat de overheid zich op dat punt wat zou terugtrekken.

Leerlingwezenopleidingen zijn een goed voorbeeld van hoe een bedrijf als een alternatief coördinatiemechanisme kan opereren voor een (externe) arbeidsmarkt. En we hebben gezien dat zelfs leerlingwezenopleidingen, gebaseerd op vergelijkbare wetgevingsprincipes, verschillende vormen kunnen aannemen in verschillende landen en sectoren.

Het belang van associaties als coördinatiemechanisme werd door Streeck et al. (1987) al getoond op basis van hun belangrijke rol in de regulering van het Duitse leerlingwezen, en ook in Nederland spelen associaties een belangrijke (en groeiende) rol. In de V.S. spelen ze over het algemeen juist geen grote rol. Maar in het uitzonderingsgeval waar ze dat wel doen – in de vakbondssector in de Amerikaanse bouw – zien we dan ineens wel een florerend leerlingstelsel in een land waar daar overigens geen sprake van is. Collectieve arbeidsovereenkomsten kunnen helpen om leerling-lonen laag te houden vergeleken met die van (half)geschoolde werknemers. In ruil kunnen daarvoor scholingsrechten voor de leerlingen worden vastgelegd, bijvoorbeeld door bindende eindtermen. En ze kunnen helpen een consensus ten gunste van opleidingsinvesteringen in een gemeenschap van bedrijven in stand te houden.

Men moet het belang van associaties echter ook niet overschatten. Zo is wel eens te nadrukkelijk gewezen op het feit dat Duitse werkgeversorganisaties hun leden zouden stimuleren tot opleiden. Dat doen ze wel, maar de motor achter het Duitse leerlingwezen zijn de vrije opleidingskeuzes van bedrijven. Vermeldenswaard is ook dat de Duitse hoge opleidingsinvesteringen overwegend tot stand komen zonder de collectieve steun van opleidingsfondsen zoals die in Nederland (en de Amerikaanse bouw) veel voorkomen. Naast Duitse werkgeversorganisaties zijn ook de strategische keuzes van Duitse vakbonden van belang.

Het belang van bedrijven en associaties als coördinatiemechanismen ontkent niet het belang van marktmechanismen, maar beïnvloed hoe die marktmechanismen precies opereren. Markten voor middelbare kwalificaties zijn niet goed te modelleren als een enkele markt met een enkel uniform product. Omdat bedrijven zowel producent als consument van kwalificaties zijn, zijn aanbod- en vraagzijde van de markt niet goed te scheiden. Maar marktmechanismen spelen ook op meerdere punten een rol. Er is ten minste een marktmechanisme waar jongeren voor beroepsopleidingen kiezen, en een markt waar afgestudeerde jongeren banen zoeken. Deze twee markten worden verbonden door beroepsopleidingen.

Als bedrijven kiezen voor het zelf opleiden van leerlingen kiezen ze analytisch gezien voor het bedrijf als coördinatiemechanisme boven de markt. Maar ook dat betekent niet dat de externe markt geen rol speelt. In Duitsland zien we dat juist het feit dat opleidingsbedrijven leerlingen langdurig aan zich binden leidt tot gefocuste matchingsprocessen in de markt voor opleidingsplaatsen – resulterend in een ‘rank-order’ toernooi. De georganiseerde markt van het Duitse leerlingwezen lijkt tot gewenster gedrag van bedrijven en jongeren te leiden dan de ongeorganiseerde Amerikaanse markt.

Internationale verschillen in de rol van andere reguleringsmechanismen betekenen dat overheden een verschillend terrein bespelen als ze beroepsonderwijs- en scholingsmarkten reguleren. Vergelijkbare pogingen tot wetgeving kunnen zo tot divergerende resultaten leiden. Net als bij regulering door associaties moeten we ook de autonome macht van overheden bij de regulering van beroepsonderwijs en scholing niet overschatten. Met die kanttekening zijn er drie waardevolle doelen ze door beleid kunnen proberen te bereiken in eigen land:

·           Bedrijven die actief jongeren rekruteren;

·           Bedrijven die jongeren actief screenen, en schoolprestaties daarbij betrekken;

·           Jongeren die lokaal actief geholpen worden met hun overgang van school naar werk.

Het belang van de rol van andere reguleringsmechanismen moet overheden leren dat arbeidsmarktregulering zeker zo belangrijk is als de regulering van (beroeps)onderwijs. Een tweede belangrijk aspect is vanzelfsprekend de institutionalisering van scholen en hoe ze opereren. De verschillen in de rol van scholen in de drie nationale beroepsonderwijsstelsels die we hier bestudeerden is in elk geval een reflectie van bredere verschillen in markten voor middelbare kwalificaties.

We concluderen dat regimes die beroepsonderwijs en scholing reguleren uit meer bestaan dan overheden en hun wetgeving en beleid. Een effectieve analyse van reguleringsregimes voor beroepsonderwijs en scholing beschouwt ten minste vier potentieel equivalente coördineringsmechanismen: marktmechanismen; hiërarchieën (bedrijven); overheden, en associaties. Voor overheden betekent het relatieve gebrek aan autonomie om eenzijdig een effectief reguleringsregime te bepalen dat er niet één onzichtbare hand is die beroepsonderwijs- en scholingsmarkten in elke regio en elke bedrijfstak op een vergelijkbare manier regelt. De hand die elke feitelijk markt voor middelbare kwalificaties reguleert is een specifieke combinatie van de vier bovengenoemde reguleringsmechanismen. Vergelijkbaar overheidsbeleid kan leiden tot duidelijk verschillende uitkomsten vanwege verschillen in de rol van andere reguleringsmechanismen, en omgekeerd. Nationale overheden hebben zo geen serieuze andere optie dan hun eigen weg te gaan bij de ontwikkeling van hun markt voor middelbare kwalificaties. Het kopiëren van regelgeving uit andere landen zal zelden tot vergelijkbare resultaten leiden. Internationale vergelijkingen kunnen wel helpen om nieuw licht te werpen op sterkten, zwakten en bijzonderheden in eigen land, en alternatieve ideeën helpen genereren voor verbeteringen in eigen land.