Dijsselbloem moet eigen advies serieus nemen

De centrale les die de commissie Dijsselbloem trekt uit haar analyse van de onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs van de laatste twintig jaar is dat deze in de toekomst wezenlijk anders georganiseerd zouden moeten worden. In de ogen van de commissie hoort de overheid zich te beperken tot het ‘wat’ of het uiteindelijke resultaat dat het onderwijs moet opleveren. Professionals of docenten zijn aan zet als het gaat om het ‘hoe’, d.w.z. op welke manier de gewenste resultaten tot stand dienen te komen.

In de afgelopen jaren hebben wij in het kader van audits veel gesprekken gevoerd met bestuurders, directeuren, docenten, en leerlingen over vernieuwingen in het beroepsonderwijs. Op basis van deze gesprekken komen wij, geheel in lijn met de commissie, tot de conclusie dat ook in het beroepsonderwijs op de meeste scholen een grote kloof bestaat tussen het management en de professional. Ook hier is veelal nog nauwelijks sprake van een dialoog tussen deze partijen. Volgens ons is voor het slagen van vernieuwingen onmisbaar dat deze twee circuits elkaar weten te vinden in een gezamenlijke ambitie. Wanneer de aanpak van vernieuwingen op deze manier wordt georganiseerd dan komt het zorgen voor een sterke band tussen management en professional centraal te staan en wordt de huidige sfeer van good en bad boys doorbroken. De overheid dient dit bindend leiderschap te stimuleren en te faciliteren. Dit kan door zelf het goede voorbeeld te geven. Onderwijsvernieuwing wordt dan efficiënter en effectiever georganiseerd en kansrijker als het om gewenste resultaten en effecten gaat. Er wordt zo voorkomen dat in het beroepsonderwijs ook een commissie Dijsselbloem aan de slag moet gaan.

Bindend leiderschap is sleutel

Wil het advies van de commissie tot maximaal positief effect leiden dan verdient het op het terrein van de organisatie van onderwijsvernieuwing nadere uitwerking. Een aanpak verdient de voorkeur waarin uitgegaan wordt van een eendrachtige samenwerking tussen management en professionaliteit. Slechts meer ruimte bieden aan de professional, het advies waar de commissie toe neigt, kan gemakkelijk leiden tot “restauratie van oude tijden” waarin de docent achter de gesloten deur van de klas heer en meester was en zich beperkte tot de discipline van zijn eigen vak. De huidige tijd vraagt echter niet alleen om vernieuwing binnen maar zeker ook tussen de vakken. Onderwijs zou moeten inspelen op het toenemende belang van interdisciplinariteit en de noodzaak voor jongeren om ook kennis te verwerven die hen inzicht biedt in de samenhang van vraagstukken. Juist nu dit besef ook bij de professional zelf groeit, zou het verkeerd zijn om weer terug te keren naar het onderwijs van vroeger. Bovendien is het duidelijk dat belangrijke maatschappelijke doelen als kwalificatiewinst, hoge doorstroom en lage uitval alleen doeltreffend aangepakt kunnen worden wanneer management en werkvloer in de scholen gezamenlijk optrekken.

Kansrijke vernieuwing is alleen mogelijk indien de professional zich mede verantwoordelijk voelt voor zowel het ontwerp als de implementatie van onderwijsvernieuwingen: onderwijs dat beter presteert dan de docenten bestaat immers niet. Om dat te bereiken is een andere, meer op participatie gebaseerde relatie tussen management en professional essentieel. Door docenten systematisch uit te nodigen mee te denken over het vernieuwingsbeleid van de onderwijsinstelling en door hen de mogelijkheid te bieden eigen ideeën naar voren te laten brengen, krijgen docenten de gelegenheid een serieuze rol te spelen in het interne vernieuwingsdebat.

Voorstellen voor een betere vernieuwingsaanpak

Zoals eerder vastgesteld, bevestigt onze ervaring het advies van de commissie Dijsselbloem voor een belangrijk deel. Tegelijkertijd concluderen wij echter dat beter vernieuwen minder eenvoudig is dan de commissie ons wil laten geloven. Zij gaat te kort door de bocht. De ondertoon van het advies suggereert dat de vernieuwingsinitiatieven geïnitieerd door de overheid meer en meer plaats moeten maken voor de initiatieven van “zelfinnoverende instellingen” die zich naast hun onderwijsgevende kerntaak ook verantwoordelijk voelen voor de professionele vernieuwing van het eigen onderwijsaanbod. Dat de docenten een sterkere rol in deze vernieuwing spelen is vanzelfsprekend, maar deze ontwikkeling stelt volgens ons ook nieuwe eisen aan het leiderschap van bestuur en directie. Bovendien is een herdefiniëring van de rol van overheid en politiek nodig. Naast sturing op de kwaliteit van de output dient de overheid in dialoog te gaan met instellingen over belangrijke maatschappelijke doelen van vernieuwing en over de vernieuwingscondities om het de onderwijsinstellingen mogelijk te maken de gewenste resultaten te kunnen bereiken. In het vervolg van dit artikel doen wij enkele voorstellen voor een betere aanpak van onderwijsvernieuwing. We concentreren ons hierbij op de verhouding tussen overheid en instelling. Op welke punten dient overheidssturing te verminderen, op welke punten blijft sturing nodig, welke condities zorgen ervoor dat instellingen een grotere verantwoordelijkheid voor vernieuwing kunnen nemen en hoe is te bewerkstellingen dat de gewenste vernieuwingsaanpak van de grond komt?

A) Minder voorschriften en regels

De commissie acht de overheid verantwoordelijk om het gewenste resultaat van het onderwijs te bepalen. De onderwijsinstellingen zelf zijn echter verantwoordelijk voor de realisering van dit resultaat. Het is op het moment nog niet helemaal duidelijk wat dit uitgangspunt in concreto betekent. Kansrijke onderwijsvernieuwing vereist naar ons idee dat de overheid de band met de onderwijsinstellingen versterkt door fors te investeren in het formuleren van een gezamenlijke missie en visie. De collectieve ambitie die zo ontstaat, dient vervolgens vertaald en uitgewerkt te worden in inhoudelijke, kwalitatieve output van opleidingen d.w.z. over welke kennis en vaardigheden moeten leerlingen en studenten beschikken bij voltooiing van hun opleiding. Ook dient men samen betrouwbare toetsing te waarborgen.

Om het innovatievermogen van instellingen te versterken moet volgens ons in de huidige wetgeving veel veranderen. Nogal wat inhoudelijke voorschriften gaan verder dan de outputvereisten die de commissie Dijsselbloem voorstaat. Ze beperken de ruimte van de onderwijsinstellingen om te innoveren. Zo worden er bij voorbeeld wettelijke eisen gesteld bij de ingang (de input) van het onderwijs, de zogenaamde instroomeisen. Daarnaast zijn er veel voorschriften aan de throughputkant: voor vakken, daarbij behorende uren en bevoegdheden van docenten, etc. Van een dergelijke stapeling van wettelijke eisen is zowel sprake in het voortgezet onderwijs als het beroepsonderwijs. In het beroepsonderwijs, in het bijzonder het mbo, zijn veel van deze eisen weliswaar niet geformuleerd als wettelijke vereisten maar zijn deze eisen vastgelegd in pseudoregelgeving van bijvoorbeeld landelijke kenniscentra. Het gaat te ver om nu rücksichtslos te stellen dat al deze eisen afgeschaft zouden moeten worden maar om tot daadwerkelijk zelfinnoverende instellingen te komen is het noodzakelijk om scholen meer innovatieruimte te geven. Het kritische doorlichten van alle voorschriften met het doel ze aanmerkelijke te reduceren is een eerste cruciale stap om de verantwoordelijkheid voor vernieuwing beter binnen bereik van de instellingen en de professionals te brengen

B) Resultaatgericht innoveren

Bij de meeste onderwijsvernieuwingen die de afgelopen decennia door overheid en politiek zijn geëntameerd was er vooral sprake van sturing op middelen. Natuurlijk verwachtte de politiek van deze initiatieven positief effecten, zoals toegenomen doorstroom, meer gelijke kansen, minder uitval en meer ruimte voor excellentie. Deze gewenste resultaten stonden in de aansturing van de vernieuwingen echter niet voorop.

In de afgelopen jaren is gebleken dat instellingen die wel resultaatgericht vernieuwen zelf op zoek gaan naar oplossingen en hiermee de kans op resultaat vergroten. Een aantal moderne innovatiearrangementen zoals die van het Platform BètaTechniek (PBT) en Het Platform Beroepsonderwijs (HPBO) stimuleren scholen nu al om deze richting te kiezen. Zo maakt PBT resultaatafspraken met onderwijsinstellingen waarbij deze instellingen zelf bepalen hoe zij het afgesproken resultaat realiseren. De scholen ontvangen geen projectsubsidies maar stimuleringsgelden om het onderwijs in de bèta/techniek prioriteit te geven. Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken maar deze aanpak heeft in een aantal gevallen in korte tijd effect gehad en instellingen duidelijk gestimuleerd om zelf initiatieven te nemen voor verbetering en vernieuwing. Bij een herijking van het vernieuwingsbeleid is het belangrijk niet alleen te kijken naar vermindering van regels en voorschriften maar ook te bezien op welke punten een andere sturing of stimulering wenselijk en mogelijk is

Dat de overheid bij de vergroting van de innovatieruimte van instellingen de oplossing voor maatschappelijke problemen zoals de bestrijding van voortijdig schoolverlaten en meer gelijkheid van kansen geheel en al zou willen loslaten en deze zou overlaten aan de onderwijsinstellingen is moeilijk voor te stellen. Naast de borging van onderwijskwaliteit hebben overheid en politiek juist bij het stellen van maatschappelijke prioriteiten een belangrijke, eigen verantwoordelijkheid. In de vernieuwingsaanpak die we voorstaan, legt de overheid de verantwoordelijkheid voor een overtuigend antwoord op deze problemen niet topdown aan de scholen op maar maakt zij afspraken met de instellingen. Scholen die zich aan de afspraak houden, moeten dit aan hun bekostiging kunnen merken of waardering ervaren in vorm van een stimuleringsbudget. Kortom: de overheid dient de scholen die de gewenste resultaten realiseren, te belonen. Dit soort beleid stimuleert instellingen niet alleen om resultaten te bereiken maar ook om hen vast te houden.

Resultaatgericht innoveren stimuleert het onderwijs zodoende om de collectieve ambitie waar te maken. Maatschappelijk gewenste resultaten komen op deze manier eerder binnen bereik. Hoe vaak gaat alle aandacht in onderwijsvernieuwing nu niet uit naar aanpak en productontwikkeling in plaats van naar gewenste effecten?  

C) Een gezamenlijke vernieuwingscode

De commissie Dijsselbloem adviseert in essentie een verschuiving van de verantwoordelijkheid op het terrein van innovatiebeleid richting onderwijsinstellingen en professionals. Met het idee van zelfinnoverende instellingen zet de commissie in feite de lijn door om het onderwijs telkens meer autonomie te geven. Bij eerdere beleidsoperaties met een vergelijkbaar doel zijn de gevolgen en de noodzakelijke condities vaak onvoldoende of niet tijdig onderkend. Om nu te bevorderen dat de voorgestelde vernieuwingsaanpak een succes wordt, moet er volgens ons minder verticaal geregeld worden tussen overheid en instelling (zie A). Een belangrijke voorwaarde voor effectiever beleid is dat de zo verkregen innovatieruimte door de instellingen wordt opgepakt om de vernieuwing horizontaal beter te regelen. Hun kennis en kenniswerkers moeten professioneel worden ingezet om de afgesproken resultaten te realiseren (zie B). Hierbij volgen enkele voorbeelden van wat we bedoelen met deze professionele inzet:

– onderwijsinstellingen ontwikkelen en onderhouden een systematische informatiehuishouding, bijvoorbeeld over demografische ontwikkelingen in de regio, kenmerken en prestaties van de leerling- of studentpopulatie en ontwikkelingen in de arbeidsmarkt. Dit vormt de basis voor hun langere en korte termijn planning;

– binnen de instellingen is er sprake van een resultaatgerichte oriëntatie; deze oriëntatie komt niet alleen tot uitdrukking in de planning maar ook in regelmatige evaluatie van en reflectie op de voortgang; alle geledingen worden betrokken bij deze voortgangsgesprekken;

– regelmatig overleg intern tussen diverse afdelingen, groeperingen, maar ook met de regionale omgeving over voornemens tot innovatie, daarbij behorende resultaatafspraken en de voortgang van innovatie in uitvoering;

– een ander belangrijk kenmerk van professionele inzet is het vermogen om te leren van innovaties. Dit vermogen blijkt uit het samen evalueren en reflecteren maar ook uit het kennis nemen van innovaties bij andere instellingen. Het is opvallend hoe weinig dit tot op heden gebeurt; juist docenten kunnen zo gestimuleerd worden zich naast hun onderwijstaak ook tot vernieuwers te ontwikkelen;

– ‘countervailing power’ en transparantie zijn belangrijke impulsen voor innovatie; een zelfinnoverende instelling organiseert daarom zelf regelmatig extern advies en kritiek van deskundigen en belanghebbende ouders, leerlingen en bedrijven. Ook benchmarking is een professioneel middel om de eigen innovatieprestaties te beoordelen en een impuls om verbeteringen aan te brengen

Bij grotere vernieuwingsvrijheid in het onderwijs passen instellingen die meer dan voorheen zelf de condities creëren om vernieuwingen kansrijk te organiseren. Maar dat gebeurt niet vanzelf. Natuurlijk is het niet wenselijk dit via de wet te regelen; wij pleiten er juist voor minder te regelen en voor te schrijven. Laat de overheid daarom de instellingen, inclusief de professionals, uitnodigen om samen een vernieuwingscode te ontwikkelen die ook duidelijk maakt hoe de overheid de realisatie van gunstige voorwaarden voor kansrijke vernieuwing beter kan ondersteunen

D) Echte experimenten als voorhoede

De tot nu toe besproken uitwerking van het gewenste vernieuwingsbeleid vergt een ingrijpende omslag in het denken en handelen van de overheid en de onderwijsinstellingen. Afspraken met instellingen, bij voorkeur scholen die met regionale partijen werken aan een ketenaanpak (zie E), over doorbrekende “evidence based ” vernieuwingen op een goed omschreven maatschappelijke problematiek, zal een beter beeld opleveren van de vereiste condities en randvoorwaarden. Deze experimenten moeten duidelijk maken hoe instellingen optimaal zijn  te faciliteren voor de betere vernieuwingsaanpak. Ze zullen daarnaast inzicht bieden in de benodigde investeringen. Na zorgvuldige selectie maakt de overheid kwantitatieve en kwalitatieve resultaatafspraken met de instellingen. Daarnaast gaat de overheid met de instellingen in debat over de vernieuwingscode die we eerder besproken hebben. Hoe zij de afspraken invullen of denken te realiseren is zo veel mogelijk aan de instellingen zelf. Gezien het ingrijpende karakter van de gewenste verandering stellen we een grote experimenteerruimte voor die voor een periode van ongeveer 10 jaar blijft gelden,

Uiteraard is dit voorstel niet bedoeld om pas over 10 jaar het concept van “zelfinnoverende instellingen’ op bredere schaal mogelijk te maken. Tegelijkertijd met de start van experimenten moeten ook het niet-experimenterende deel van instellingen worden uitgenodigd mee te denken met de in gang gezette vernieuwingen. Ook zij horen uitgedaagd te worden en voldoende ruimte te krijgen om de eerste resultaten van de voorhoede over te nemen. In dit olievlekmodel binnen en tussen de instellingen dat we voor ogen hebben, is de overheid er niet op uit om met een topdown-aanpak instellingen op een zelfde tijdstip vernieuwingen te laten invoeren. Wel versterkt de overheid de innovatiekracht van instellingen voor gewenste vernieuwingen. Scholen worden zo gestimuleerd vernieuwing met een bewezen succes in te voeren. Dit initiatief onderscheidt zich wezenlijk van de aanpak waarin scholen nieuw beleid krijgen opgelegd. Voor grote vernieuwingen zou de overheid tevens terughoudend moeten zijn met generieke wetgeving. Nieuwe wetgeving zou de vernieuwing moeten volgen en niet andersom.

E) De ketenaanpak als integraal onderdeel van vernieuwing

Wie op een afstand de onderwijsvernieuwing van de afgelopen jaren bekijkt, zal het opvallen dat OCW voor elke sector afzonderlijk beleid voert. Dit terwijl veel vernieuwingsactiviteiten bedoeld zijn om oplossingen te vinden voor brede maatschappelijke problemen zoals voortijdig schoolverlaten en meer doorstroom. Inmiddels is wel duidelijk geworden dat veel van deze problemen regionale samenwerking vereisen om tot goede oplossingen te komen. Een advies aan de overheid om naast de vermindering van wettelijke regels te onderzoeken of het mogelijk is onderwijsinstellingen te stimuleren voor een regionale ketenaanpak te kiezen, ligt dan ook voor de hand. De overheid zou na kunnen gaan of de ketenaanpak systematisch in sectorwetgeving is op te nemen. We doelen hierbij vooral op wetgeving rond bijv. flexibele, doorlopende leertrajecten, docentuitwisseling en studentmentoraat. In de onderwijspraktijk blijkt dat maar weinig instellingen risico’s willen nemen en daarom moeite hebben met een ketenaanpak. Als wetgeving nog een brug te ver lijkt, dan ligt het in de rede het ketendenken op te nemen in de eerder voorgestelde vernieuwingscode en de experimenteerruimte.

F) Bottom-up-down aanpak als reëel perspectief

Discussies over de vernieuwingsaanpak worden vaak beheerst door extreme standpunten. Sommigen deelnemers zijn verklaard voorstander van een bottom-up benadering; anderen – dat blijkt ook uit de reacties op het advies van de commissie – blijven voorstanders van een top down aanpak met een sterke rol voor de overheid. Denkbare tussenvarianten zoals wat wij de bottom-up-down aanpak noemen, hebben nog niet de aandacht gekregen die ze verdienen. Bij deze laatste beleidsvariant ligt het primaat voor vernieuwing bij de onderwijsinstellingen waarbij landelijke afspraken zijn gemaakt over resultaat, support en kennisuitwisseling. Zolang de discussies over de gewenste vernieuwingsaanpak uitgaan van extreme standpunten, dreigen ze te ontaarden in discussies over macht die in het algemeen worden gedomineerd door belangenopvattingen van allerlei partijen. Veel heilige huisjes hebben tot dusver behoorlijke weerstand opgeroepen en zijn mede hierdoor vrijwel onbespreekbaar geworden.

Wij hopen van harte dat er een open discussie over de voorstellen van de commissie Dijsselbloem wordt gevoerd waarin het niet gaat om macht maar om de vraag welke condities essentieel zijn om onderwijsvernieuwing kansrijker te organiseren. Een uitgewerkte oplossing hiervoor bestaat niet. De tussenvariant die wij de bottom-up-down aanpak noemen, kan er toe bijdragen dat een andere manier van vernieuwing van de grond kan komen. Onze ervaring is dat scholen met deze aanpak bereid zijn om landelijke samenwerking aan te gaan en deze samenwerking als prikkelend en stimulerend ervaren. Het blijkt ook een stimulans te zijn voor een reëel gesprek over de voortgang en de resultaten van onderwijsvernieuwing. Scholen merken zo dat landelijke samenwerking hen helpt en een belangrijke bijdrage levert aan hun eigen vernieuwingsproces. Wij denken dat de bottom-up-down benadering ook de manier kan zijn om die vernieuwing te realiseren waarvoor we in dit artikel pleitten:

– zelfinnoverende onderwijsinstellingen die vernieuwingsbeleid beschouwen als een kerntaak van hun organisatie en daarvoor de komende jaren de noodzakelijke condities ontwikkelen.

– zelfinnoverende onderwijsinstellingen die beseffen dat een professionele vernieuwingsaanpak per definitie gepaard gaat met externe dialoog en samenwerking.

Neem de tijd voor discussie

De commissie Dijsselbloem wijst ons terecht op de plicht om te leren van ervaringen in het verleden. Wij zijn ervan overtuigd dat een belangrijke reden voor het falen van de onderwijsvernieuwingen in de afgelopen decennia schuilt in onvoldoende overleg tussen overheid en onderwijsveld over de noodzakelijke condities om vernieuwing succesvol te laten verlopen. Het gaat hierbij niet uitsluitend over geld maar zeker ook over de vraag of het onderwijs voldoende is toegerust om maatschappelijk relevant succes te bereiken. Impliciet en expliciet verwachtte de overheid dat het onderwijs de vernieuwing geheel op eigen kracht zou kunnen bolwerken; de overheid en de instellingen zagen dit immers als een logische consequentie van de grotere autonomie. Dat heeft er toe geleid dat er een grote afstand tussen overheid en instellingen is ontstaan.

In een recente publicatie heeft Tjeenk Willink erop gewezen dat deze afstandelijkheid ook op andere gebieden van publieke zorg is gegroeid en welke funeste gevolgen dat heeft (zie NRC 9 april jl.). Wij stelden daarom in het voorafgaande een nieuwe onderwijsvernieuwingaanpak voor waarin veel ruimte wordt gegeven aan afspraken en dialoog; afspraken tussen overheid en instellingen  maar beslist   ook meer dialoog en interactie tussen management en professionals binnen  instellingen;  en bovendien ook tussen instellingen onderling aangezien inmiddels wel duidelijk is dat veel vernieuwingsdoelen niet kunnen slagen zonder een gezamenlijke regionale aanpak.

De politieke discussie over een dergelijk aanpak gaat verder dan de commissievoorstellen en vraagt dus ook meer tijd. Ons pleidooi is om die tijd te nemen omdat de problemen die de commissie aankaart gediend zijn met een samenhangende benadering. Bovendien stelt de commissie Dijsselbloem zelf voor bij toekomstige vernieuwingen meer ruimte te nemen voor voorbereiding en evaluatie. We gaan er  vanuit dat de commissie dit onderdeel van haar advies ook relevant vindt voor de discussie over  haar eigen voorstellen.

Jan Geurts (lector Pedagogiek van de Beroepsvorming, Haagse Hogeschool) en Willem van Oosterom (oud-directeur HBO/BVE en oud-directeur van de stichting Axis)