Governance en meten van kwaliteit

In een beschouwing over de governance en kwaliteit van het HO wijst hij op de positieve toon die de OESO-review terzake kent. Maar, zo zegt hij, “de belangrijkste zwakte in de governance ligt volgens de Oeso op nationaal niveau. Het reviewteam stelt dat OCW te veel wordt gedomineerd door kortetermijnreacties op politiek-bestuurlijke verwikkelingen. Het departement ontbeert een strategie voor de lange termijn en heeft onvoldoende kennis van de onderwijs- en onderzoekspraktijk.”

Ter gelegenheid van het afscheid van RvT-voorzitter Tabaksblat in Leiden onderstreepte Rinnooy Kan het belang van de “code voor goed bestuur van de universiteiten. De code, ingevoerd in 2007, bevat richtlijnen over de verantwoordelijkheden van de bestuurders in het college van bestuur en de raad van toezicht, over belangenverstrengeling en over een klokkenluidersregeling. In de universitaire jaarverslagen wordt verantwoording afgelegd over de principes van bestuur. Over de naleving ervan is nog niet veel bekend.

Governance in het hoger onderwijs
De huidige governancestructuur in het hoger onderwijs geeft universiteiten en hogescholen een grotere autonomie om hun eigen strategie te bepalen. De overheid richt zich vooral op haar verantwoordelijkheid voor het functioneren van het stelsel als geheel. Instellingen hebben meer ruimte gekregen om hun maatschappelijke opdracht zelf in te vullen en daarbij te anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen. Deze hoofdlijn sluit aan bij het SER-advies Ondernemerschap voor de publieke zaak uit 2005.

Universiteiten en hogescholen hebben zich in die structuur kunnen ontwikkelen tot slagvaardig bestuurde instellingen waar integraal beleid wordt gevoerd met betrekking tot onderwijs (en onderzoek), bedrijfsvoering, personeelsbeleid en interne kwaliteitsborging. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat de manier waarop in het onderwijs verantwoording wordt gevraagd nog leidt tot bureaucratie.

Andere aandachtspunten van de huidige inrichting en aansturing van het hoger onderwijsstelsel zijn:
-hoe te realiseren dat direct belanghebbenden (zoals studenten) betrokken zijn bij het beleid van die autonome instellingen en als tegenkracht die instellingen houden;   hoe een effectief toezicht waarborgen dat vooral gericht is op de instellingen waarvan het functioneren (nog) niet op orde is;
-hoe te bevorderen dat instellingen de ruimte hebben om te kunnen experimenteren, waarmee kan worden bereikt dat zij snel kunnen reageren op een steeds veranderende omgeving.

De Oeso heeft vorig jaar een evaluatie uitgevoerd van het hoger onderwijs en onderzoek in Nederland. Als een van de sterke punten noemt de Oeso de governance structuur in het hoger onderwijs. Het model met een college van bestuur en een raad van toezicht werkt goed en kan internationaal als voorbeeld dienen.

De belangrijkste zwakte in de governance ligt volgens de Oeso op nationaal niveau. Het reviewteam stelt dat OCW te veel wordt gedomineerd door kortetermijnreacties op politiek-bestuurlijke verwikkelingen. Het departement ontbeert een strategie voor de lange termijn en heeft onvoldoende kennis van de onderwijs- en onderzoekspraktijk.

Wat zou die strategie voor de lange termijn moeten zijn? We leven in een kenniseconomie. Dat betekent dat onze welvaart, nu en in de toekomst, vooral afhankelijk is van het verder ontwikkelen en goed benutten van kennis, en daarmee van ons vermogen om te innoveren. Kennis is een belangrijke productiefactor geworden – en daarmee een wezenlijk element in de internationale arbeidsverdeling.

Talentmaximalisatie
Een sterke kenniseconomie vraagt erom alle beschikbare individuele talenten maximaal maatschappelijk in te zetten. Talentmaximalisatie, het erkennen van verschillen in aanleg als positieve kansen in plaats van als weg te werken onrechtvaardigheden, is in onze egalitaire cultuur al te lang een onderbelichte opdracht voor het onderwijs geweest. In het rapport Leren excelleren van het Innovatieplatform wordt gepleit voor zodanige differentiatie en zodanig maatwerk in het onderwijs dat er geen spat talent verloren gaat. En daarbij gaat het niet alleen om rekenen of taal, maar ook om creatieve, artistieke, sociale, sportieve en andere talenten. Lichaam en geest horen daarin allebei in thuis.

Een belangrijk principe van het huidige stelsel heet gelijke kansen voor iedereen te zijn. Het huidige egalitaire stelsel zet echter vooral in op gelijke uitkomsten, en dat gaat gepaard enerzijds met hoge lesuitval voor die leerlingen die het gemiddelde niveau niet aankunnen en anderzijds met verspilling van talent voor diegenen met bovengemiddelde aanleg. Het is een ongelukkige combinatie. Een stelsel dat individueel maatwerk tot uitgangspunt maakt, kan echter veel beter aan het principe van gelijke kansen voor iedereen tegemoet komen. Met maatwerk is beter ieders talent en kansen te verwerkelijken. Dat geldt zeker niet alleen voor het hoger onderwijs; het begint al op de basisschool.

Regelarme scholen
Het huidige Nederlandse onderwijs, met sterke centrale voorschriften voor vorm en inhoud en een sterk centraal toezicht van de Inspectie, geeft weinig mogelijkheden aan onderwijsinstellingen om met maximale creativiteit in te spelen op verschillen in talenten van leerlingen. Betekenisvolle differentiatie tussen scholen, als uitkomst van meer individueel maatwerk, wordt in het huidige stelsel niet aangemoedigd, maar eerder ontmoedigd. Om deze situatie te doorbreken, is eerder in het advies (Leren Excelleren) van het Innovatieplatform bepleit om op korte termijn experimenten te starten met tijdelijk regelarme scholen. En dit – ná gebleken succes – uit te laten groeien tot een compleet licentiemodel voor de inrichting en besturing van ons onderwijs.

In deze situatie leggen scholen voor onderwijsproces en -inhoud niet verticaal, maar horizontaal verantwoording af aan hun omgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om leerlingen en hun ouders. Dit horizontale toezicht maakt het voor scholen mogelijk steun te zoeken en te vinden voor eigen keuzes ten aanzien van profiel, inhoud en aanpak van het onderwijs. De centrale overheid heeft andere taken: ze ziet er in zo’n model op toe dat de scholen hun horizontale verantwoording adequaat geregeld hebben en kan enkel bij zeer ernstige signalen van taakverwaarlozing zelf ingrijpen.
Objectieve centrale toetsen geven leerlingen inzicht in hun mogelijkheden en geven onderwijsinstellingen inzicht in hun effectiviteit.

Differentiatie
Vooral universiteiten hebben daar belang bij. Naarmate Europese universiteiten zich realiseren dat een continentale en zelfs mondiale concurrentieslag om excellente studenten en excellente onderzoekers onvermijdelijk is, zal het meten van universitaire prestaties en het vaststellen van universitaire rangordes aan belang winnen. Des te meer noodzaak om te komen tot een adequaat instrument dat op een herkenbare en transparante manier laat zien wie op welke baan de meeste hordes heeft genomen. Een instrument, dat zo goed als mogelijk recht doet aan de multidimensionaliteit van onze academische werkelijkheid.

De universiteit van Leiden doet al jaren mee aan de ontwikkeling van een meerdimensionale benadering van het kwaliteitsbegrip; daarbij aansluitend bij het Duitse CHE Systeem, dat onder meer de universitaire kwaliteit per wetenschapsgebied apart meet en bijhoudt. Leiden scoort hoog in de wetenschap van het scoren, en mag er hopelijk op vertrouwen dat ook OCW universitaire kwaliteit in de toekomst niet meer door een enkel cijfer zal meten.

Juist in een meerdimensionale benadering schuilen goede kansen voor zinnige concurrentie tussen universiteiten onderling. In een discussie over de race naar universitaire uitnemendheid mag dit thema van universitaire ondernemendheid niet ontbreken. In 1987 schreef ik samen met enige andere auteurs een brochure onder de permanent verkeerd begrepen titel Naar een ondernemende universiteit. Daarmee werd niet bedoeld dat de universiteit zich als een onderneming zou moeten gedragen of als een onderneming zou moeten worden bestuurd. Wel werd gepleit voor een universiteit die zich met een duidelijk profiel zou positioneren op de markt voor onderwijs en onderzoek, die zich daar op interessante en aansprekende wijze zou onderscheiden van andere aanbieders en die daarbij in staat gesteld zou moeten worden verantwoorde risico’s niet te schuwen.

Ruim 20 jaar later is deze vorm van zinnige differentiatie tussen universiteiten onverminderd wenselijk om het vlakke academisch landschap te voorzien van interessante pieken, bergruggen en valleien. Geen enkele universiteit kan overal in excelleren en alle denkbare doelgroepen gelijkelijk tevredenstellen. Een meerdimensionale kwaliteitsmeting kan recht doen aan die differentiatie en duidelijk maken waarvoor elke universiteit zich in het bijzonder sterk wil maken.

Bekostiging
Bij onderwijs en onderzoek dat gericht is op excelleren past een bekostigingssystematiek die de scholen en universiteiten prikkelt tot maatwerk bij de maximale talentontwikkeling voor hun leerlingen en studenten. Daarbij past geen prestatiebekostiging in de vorm van een bekostigingsmodel dat centraal gedefinieerde, kwantitatieve prestaties beloont.

Een universiteit die haar talenten koestert hoeft de concurrentie niet te vrezen, in de wetenschap dat intellectuele rivaliteit in het hart staat van de academische meritocratie. Zo’n universiteit zal kunnen accepteren dat haar financiële speelruimte afhankelijk is van de door haar feitelijke geleverde prestaties, zeker als de laatste in passende meerdimensionaliteit worden gemeten. Zij zal kunnen accepteren dat een zekere volatiliteit in inkomsten daardoor onvermijdelijk is en de zakelijke vrijheid verlangen om daar passend en ondernemend op te kunnen reageren. Zij zal begrip hebben voor de wens van haar financiers dat de door hen gefinancierde universitaire activiteit voor hen van herkenbare relevantie moet zijn, en tezelfdertijd van de overheid als financier onvoorwaardelijke steun verlangen voor haar intellectuele onafhankelijkheid, om zo haar rol als bolwerk van de vrijheid tot in lengte van dagen te waarborgen.

Zo’n universiteit zal naar mijn overtuiging ook moeten kunnen accepteren dat een deel van die Rijksfinanciering in een open bestel zal toekomen aan geaccrediteerde private concurrenten. Onder passende randvoorwaarden, dat wel: voor de kruissubsidiëring van kleine studierichtingen door grote moet een alternatief geboden worden.

De minister van OCW wil een nieuw stelsel van instellingsbekostiging – vanaf het begrotingsjaar 2010 – invoeren. Uitgangspunten van dat stelsel zijn:
-kwaliteit, onderwijsinzet en prestaties vormen de basis voor de financiering; het garanderen van een kwalitatief hoogwaardig en breed onderwijsaanbod;
-prikkels voor meer kwaliteit en voor meer kleinschaligheid binnen instellingen; meer invloed van de student op het onderwijstraject.

De beoogde bekostiging is gebaseerd op het aantal studenten dat per jaar is ingeschreven bij geaccrediteerde bachelor- en masteropleidingen (60% van het onderwijsdeel), het aantal bachelor- en mastergraden dat aan studenten wordt verleend (20% van het onderwijsdeel) en een instellingsspecifieke onderwijsopslag (20% van het onderwijsdeel), die zal worden gerelateerd aan de prestaties van de instellingen, waarbij die prestaties worden beoordeeld aan de hand van het opleidingsniveau van de docenten en het niveau van de afgestudeerden (eindwerkstukken van studenten). Daarvoor moeten nog goede criteria en meetmethoden worden ontwikkeld.

Met de instellingsspecifieke onderwijsopslag wordt onder meer beoogd dat werk maken van kwaliteit en bewezen extra kwaliteit meer centraal wordt gesteld in de bekostiging. Daarnaast heeft de opslag als doel het vervullen van een waarborgfunctie voor stabiliteit en kwaliteit bij sterk fluctuerende studentenaantallen of aantallen behaalde graden. Deze uitgangpunten en voornemens passen bij een cultuur van excelleren. Waar het nu vooral om gaat is de concrete uitwerking.

In de kenniseconomie draait het om excelleren. Excelleren begint bij een goede institutionele structuur. De code Tabaksblat heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de governancestructuur, niet alleen bij beursgenoteerde ondernemingen, maar indirect ook in vele andere bedrijfstakken. Dat heeft Nederland een belangrijk concurrentievoordeel opgeleverd. Om dat concurrentievoordeel verder uit te bouwen moet de overheid ook de volgende stap durven zetten. Als het gaat om het onderwijs, doel ik daarmee niet op nieuwe grote onderwijshervormingen of stelselwijzigingen. Wel hebben we behoefte aan ruimte voor prestaties en plannen, en aan ruimte voor scholen die bewezen hebben daarmee verstandig om te springen. Voor zover deze onderwijsinstelling dat doet, zou ze die ruimte dan ook moeten krijgen.

En als we wat vooruitblikken dan zouden we naar mijn idee toe moeten naar een onderwijsstelsel waarbij alle scholen (van basisschool tot universiteit en hogeschool) de ruimte krijgen een licentie voor onderwijs te verwerven op basis van geleverde prestaties en goede plannen. Vervolgens zouden de scholen ook een paar jaar met rust gelaten moeten worden als ze die plannen realiseren, en optreden met goede rapportages naar buiten, zonder een inspectie die je bij elke stap hinderlijk volgt.”