Spanningen in de kennisdemocratie

Op de conferentie zullen de spanningen in de democratie aan deorde komen. Het huidige democratische systeem is bedacht in eentijd dat de meerderheid van de bevolking analfabeet was, hetbelangrijkste transportmiddel de postkoets was en de telefoon nogmoest worden uitgevonden. Parlementariërs vertegenwoordigden hetvolk en wisten daar superieure kennis aan toe te voegen. Maar nueen groot deel van de bevolking hoger opgeleid is en kennis zichvia internet en media veel sneller verspreid, is zelfs de kennisvan gespecialiseerde beleidsambtenaren niet per se meer superieuraan dat van de gewone burger.

In zijn lectorale rede aan de hogeschool INHolland uit 2007 schetstprof. In ‘t Veld twee oplossingsrichtingen. De eerste is hetverlevendigen van de democratie binnen de staat, bijvoorbeeld doorde invoering van een gekozen Rekenkamer. De tweede is een andereomgangsvorm tussen staat en samenleving, die van de zogenaamdedeliberatieve democratie, waarbij de samenleving enerzijds meer kanbijdragen aan de beleidsvorming van de staat, en anderzijdspublieke organisaties zodanig in de luwte kunnen opereren dat zeniet voortdurend bang hoeven te zijn voor ingrijpende politiekeinterventies.


In 2006 stelde het ministerie van Onderwijs een jonge ambtenaaraan om wiki’s te ontwerpen voor interactieve beleidsvorming. Helaaskreeg zijn chef binnen het ministerie geen draagvlak voor deuitvoering van dit mooie initiatief, omdat ambtenaren doodsbenauwdwaren dat interactieve beleidsdiscussies gekaapt zouden worden,bijvoorbeeld door oude gefrustreerde docenten. Hadden ze gelijk ofniet?

In ‘t Veld: “De vormgeving van interactieve beleidsontwikkeling isinderdaad erg belangrijk. De beleidsontwikkeling in Nederland is in2007 sowieso gekaapt door oude, rancuneuze docenten, gegeven dat erverder kennelijk niemand wil nadenken over het onderwijsbeleid.Maar interactieve beleidsvorming vereist ook openheid van debeleidsontwikkelaars. Het gaat er niet alleen om bepaaldeantwoorden te krijgen op vragen van beleidsontwikkelaars. Deinteractie moet ook gaan over wat de problemen nu eigenlijkzijn.

In een bepaalde beleidstheorie zijn de antwoorden op problemen algegeven. Als je investeringen in menselijk kapitaal ziet alsvoornaamste doel van het onderwijs, dan zul je het antwoord zoekenin rendement. De human capital-theorie is namelijk eeneconomische theorie en de problemen daarmee kun je ook al binnendie theorie zien.

In een kennisdemocratie is het de vraag of je legitiem bent als jealleen je eigen beleidstheorie gebruikt. Je kunt ook denken vanuitandere beleidstheorieën. Als je bijvoorbeeld geïnteresseerd bent ingeluk, zoek je indicatoren die dat geluk meten.  Voordat jeaan interactieve beleidsvorming begint, moet je weten welke framesje gaat gebruiken. Kies je bijvoorbeeld voor eenonderwijseconomisch frame of ga je er vanuit dat het onderwijs ookandere waarden heeft? Dergelijke frames worden vaak heelonopgemerkt geïntroduceerd. Wanneer bijvoorbeeld gezegd wordt datde vraag welk frame we zouden moeten gebruiken, niet aan de ordeis, dan betekent dat dat de keuze voor een bepaald frame al isgemaakt.

Als een bepaalde beleidstheorie eenmaal dominant is, dan kijkenbeleidsmakers alleen nog vanuit die theorie naar de werkelijkheid.Het is moeilijk anders denkbaar. Een neutrale waarneming bestaatnamelijk niet. In een hiërarchische organisatie ontstaatsysteemdrang. De dominante beleidstheorie wordt dan naar alleniveaus doorgeramd. Er wordt dan bijvoorbeeld gezegd: ‘We gaanscholen afrekenen op prestaties’. Vaak gaat het goed, soms gaat hetfout. Dan treedt er massieve verdwazing op. Zoals nu bij die schooldie failliet dreigt te gaan omdat het numerieke rendement te laagis. Maar de populatie van die school bestaat uit 50% gedetineerdenen 40% drugsgebruikers. Dan denk ik: wat nou rendement? Die schooldoet werk van onschatbare waarde, alleen al door die jongeren uitde criminaliteit te houden.

Gaat het je bij beleidsvorming om verrijking of om het halen van jeeigen gelijk? In ingewikkelde beleidsprocessen heb je ruimte nodigvoor innovaties, maar die ruimte wordt bij de grote projecten inNederland doorgaans niet gegeven. In Rotterdam moest eentreintunnel worden gebouwd. Een van de randvoorwaarden was dat ditniet ten koste mocht gaan van monumenten. Het lukte vervolgens maarniet om een goede plek te vinden voor die tunnel. Totdat er eenactor in het proces kwam die zei: ‘Je kunt historische pandenafbreken en ook weer opbouwen’.  Dat is ook gebeurd. Dat kostwel wat natuurlijk, tien miljoen in dit geval. Maar op de totalebouwsom was het peanuts en daardoor was wel een veelmooiere oplossing mogelijk”.


In uw lectorale rede stelt u dat het succes van de democratietegelijk haar vloek is. Het heeft ons in slaap gesust zodat we nietin de gaten hebben dat democratie blijvend onderhoud nodig heeft.Kun je stellen dat de kennisproductie zo succesvol is geworden datdit haar eigen vloek voor beleidsmakers met zich meebrengt?Beleidsmakers hebben nog niet het ene wetenschappelijke rapport inhet beleid geïntegreerd, of er zijn weer 3 nieuwe rapporten uit diebij dat nieuwe beleid vraagtekens doen rijzen. 

“Over kennis is in beleidskringen een misvatting aanwezig. Dieluidt dat natuurwetenschappelijke kennis van dezelfde aard is alskennis van sociale systemen. Dat is echt een misvatting, wantsociale systemen hebben de mogelijkheid zichzelf te veranderen aande hand van de kennis die ze over zichzelf verzameld hebben. Iknoem dat reflexiviteit. Een enkelvoudig accumulatieideaal is voorde sociale wetenschappen dus onzinnig. Alle kennis heeft tijdelijkegeldigheid. In alle kennis ligt via die reflexiviteit ook demogelijkheid tot zelfontkenning besloten. Dat zou beleidsmakersvoorzichtig moeten maken. Dus stel dat uit onderzoek blijkt datkinderen in California die sporten, minder drugs gebruiken. Dan kunje als beleidsmaker natuurlijk adviseren om het sporten testimuleren. Maar voordat ik naar Jet Bussemaker zou gaan, zou ikeerst nagaan of die drugsdealers in California inmiddels niet in debesturen van die sportverenigingen zijn gaan zitten. Ik bedoelmaar: je kunt niet strikt causaal beleid ontwikkelen. Dat geldt ookvoor de strijd tegen het terrorisme. Je kunt wel voortdurendproberen te leren van het verleden, maar Osama bin Laden leest ooken zet verdere stappen. Dat betekent niet dat je mismoedig moetworden. Maar op grond van die metawetenschap zou je wel jepretenties moeten matigen. Misschien moet je dus wel geen actiesmeer verzinnen die je op de mensen afvuurt. Misschien kan je weleen nuttig gesprek voeren met een actor over zijn handelen, waarbijje je niet verlaat op de kennis die je 10 jaar geleden over dieactor hebt verzameld, maar zegt: ik kan in ieder geval zien hoe jenu bent. Dat noem ik reflexiviteit”.


Ik neem het nog even op voor de ambtenaren die terugschrikken voorinteractieve beleidsprocessen. De uitkomsten van referenda stemmenniet vrolijk. Verkiezingen via internet worden gekaapt doorgrappenmakers. Het vergroot het vertrouwen van beleidsmakers ininteractieve beleidsprocessen via ongrijpbare internetcommunitiesniet.

“Deadlines zijn vaak heel dom. Als je de deadline zet op 12 uur,dan gaat er gegarandeerd iets gebeuren tussen half 12 en 12, envaak niet wat je wenst. Ik vind daarom dat je deadlines moetvermijden. Een proces is af als de reactie-intensiteit is gedaaldtot beneden een bepaalde grens. Als een groep zich druk gaat maken,is dat een reden om het proces weer op te starten, totdat het weerrustig is”.

 
Maar is de nachtmerrie van interactieve beleidsvorming niet dathet proces gekaapt wordt door een groep die niet de meerderheidheeft en ook niet per se goede bedoelingen?

“Je hebt het nu over lethargie. Als een burgerij zich lethargischgedraagt, dan zal er wel eens een groep in slagen om een opvattingdoor te drijven die voor de meerderheid niet gewenst is. Dat kangebeuren en dat ligt dan ook wel aan die burgerij.

In Nederland hebben we een geschiedenis van passiviteit enlethargie. De Nederlandse burger is gedebiliseerd. Kijk maar naarhet referendum over de Europese Grondwet. Stel, ik geef jou eenboek van 350 pagina’s en ik vraag of je ervoor of tegen bent. Jijdenkt: wat is dat nou voor vraag? Je kunt vragen of ik het eens benmet een bepaald aspect van het boek, maar je gaat toch niet vragenof ik voor of tegen het boek ben? Dus je reageert beledigd.Debilisering leidt tot baldadigheid. Als ik dan zeg: ‘ik wordstrenger’, dan wordt het erger. Het is een probleem waar lerarendagelijks mee worstelen.

Je kunt ook zeggen: laten we elkaar serieus nemen. Nederlandsepolitici hebben ook geweldig wantrouwen tegen burgers. Waar dat nuuit voorkomt? Op mijn sombere momenten zeg ik dit: Nederland waseen land van zuilen. De toppen van de zuilen hebben een paar eeuwengezegd: de andere zuilen zijn gek, wij sluiten eengelegenheidscoalitie. De bevolking werd opgezet in het maken vanverschillen met de andere zuil. Mensen van andere zuilen nam jeniet serieus. De katholieke kruidenier meed je niet alleen omdatdie katholiek was, maar je dacht dat die ook wel te weinig zougeven, zo herinner ik me een vooroordeel uit mijn jeugd. Je werdopgevoed in apartheid met een saus eroverheen. De regenten haddensteeds een dubbele boodschap: ‘u moet de ander niet vertrouwen,maar wij moeten wel met ze om de tafel’. Die verzuiling is nunatuurlijk verbrokkeld, maar de culturele restanten zijn nog steedsaanwezig. Ik zou niet weten hoe je het wantrouwen van politicianders zou moeten verklaren. Als dat zo is, dan geef je geen ruimteaan interactieve beleidsontwikkeling”.


Naast die openheid in de beleidsvorming pleit u, bijna alstegenhanger ervan, voor het creëren van luwte voor publiekeorganisaties. 

“Het is een begrip dat al voorkomt in de dissertatie van Peter vander Knaap, de huidige directeur van de Rekenkamer. Zijn stelling isdat je in de hitte van de politieke strijd niet kunt leren omdatiedereen bezig is met defensie en aanval. Hij zegt daarom dat je intijden van crisis redundancy in organisaties  zoumoeten organiseren om te kunnen blijven leren. Een andere manieromdat te doen is trouwens door kennis apart te organiseren inuniversiteiten. Dat is natuurlijk een eeuwenoud voorbeeld, maar ikdenk wel dat het waar is. Als de greep van de overheid op dat soortinstellingen te groot wordt, dan wordt er niet meer geleerd. Datzie je bijvoorbeeld in het veiligheidsbeleid. Fouten wordengenadeloos afgestraft, terwijl je mensen die fouten maken juist degelegenheid zou moeten geven erover te vertellen. Zo gaat het ookin de luchtvaart. Door de wereldwijde analyse van near- accidentsgaat men zich in de luchtvaart steeds beter gedragen.

Kennisproductie moet niet te veel in de buurt van de politiekzitten. Zo’n stelling geeft een interessant zijlicht op dingen alsvraagarticulatie van onderzoek. Ik ben niet tegen vraagarticulatie,maar ik vind dat je dat betrekking moet laten hebben op hetdeeltraject van het onderzoek waar het relevant is. Kijkbijvoorbeeld naar trekvogels bij vliegvelden. Dat lijkt me eenrelevante vraag, en de wetenschap kan daar ook antwoorden op gevendie relevant zijn voor de politiek. Dat is iets anders dan dat jezegt dat politici verder zouden moeten gaan in animale ethologie,de gedragsleer van dieren. Dat laatste is natuurlijk onzin, wantals politicus kun je dat helemaal niet overzien.

Ik sprak een keer met iemand die 8 jaar lang wetenschapsadviseurwas geweest van president Reagan. Ik vroeg hem wat na al die jarenvoor hem de voornaamste les was geweest.  Hij vertelde dat hijzich de eerste jaren had geconcentreerd op de onderzoeksinstitutenen de universiteiten maar een beetje hun gang liet gaan. Laterrealiseerde hij zich dat dat een denkfout was. Want de bottom-upkennisontwikkeling vanuit de universiteiten is misschien wel veelbelangrijker dan het deelvraagje dat je als wetenschapsadviseurstelt”.

 
Hoe kunnen universiteiten bijdragen aan dekennisdemocratie?

“Universiteiten moeten blijven doen waar ze goed in zijn. Ik weetniet hoe je het anders zou moeten organiseren. Vind ik het goed datmensen zelf beslissen waar ze onderzoek naar doen? Nee. Worden erop de universiteiten hobby’s nageleefd? Ja. Wordt er ook nuttelozekennis geproduceerd? Zeker. Weet ik iets beters dan zelfsturing?Nee. In die zelfsturing zijn vervolgens natuurlijk wel degelijkkwaliteiten te onderscheiden.

Universiteiten moeten zelf wel hun onafhankelijkheid bewaren. Zemoeten niet slaafs zijn ten opzichte van geldschieters. Met namebij de tweede geldstroom is dat lastig, want daar zitten hun eigenmensen, en die hebben er alle belang bij de universiteiten doormatching maximaal te binden. Het is natuurlijk waar dat heel veeltweede geldstroom onderzoek door het type jurering toch aan derisicomijdende kant is. Een goede universiteitsbestuurder is erdaarom op gericht om ook voldoende risicodragend onderzoek plaatste doen vinden.

Ik onderscheid vier typen universiteiten. De Humboldtiaanseuniversiteit is van de wereld afgekeerd, met de staat in de rol vannaakte financiering. De Napoleontische universiteit is destaatsonderwijsinstelling die niet noodzakelijkerwijs aan onderwijsdoet. In Frankrijk is het onderzoek dan ook in aparte institutengeorganiseerd, hoewel het vaak wel verweven is met deuniversiteiten. In het Newmanniaanse type zoals in het EngelseOxford staat de persoonlijke ontwikkeling centraal. Dat type heeftmerkwaardig genoeg in Nederland nog de minste voet aan de grondgekregen. We hebben dat altijd overgelaten aanstudentenverenigingen en dergelijke. En dan is er de Amerikaanseuniversiteit die zich in dienst stelt van de maatschappelijkedienstverlening. In Nederland heeft dat Amerikaanse type aan belanggewonnen, maar op een slordige manier, waarbij het lijkt ofuniversiteiten zich afhankelijk maken van geldstromen. Misschien isdat een overgangsperiode. Universiteiten blijven cruciaal voor dekennisproductie, naast individuen natuurlijk. In de 19e eeuw zijnalle voorname innovaties buiten de universiteit ontwikkeld. Maar alleen universiteiten hebben faciliteiten voor risicodragendonderzoek, want daarbuiten kun je daarin geen baan krijgen”.


Als bestuurskundige maakt u een onderscheid tussen sterkeactoren en procesarchitecten. Wie zijn in het onderwijsbeleid desterke actoren en wie zijn de procesarchitecten?

  “Het Nederlandse schoolwezen heeft een uniekeontwikkeling gekend waarin drie theorieën over elkaar zijn heengevallen die samen het huidige onderwijsbeleid vormen. In de eersteplaats had je de pacificatie, de gelijkstelling van bijzonder enopenbaar onderwijs. Dat heeft een enorme invloed gehad op hetonderwijsbeleid, want je moest vrijheid van richting en inrichtingborgen maar ook zorgen dat de zaak financieel niet uit de handliep. Dat heeft een heel geraffineerd systeem opgeleverd. Een vande noodzakelijke elementen was een declaratiesysteem. Scholenmochten aanstellen wie ze wilden en legden een financiële claimneer bij de overheid. Die claim moest worden geobjectiveerd,bijvoorbeeld door te kijken naar leeftijd of diploma’s van deleraar. Dat was wel een open einde systeem.  De tweede theoriekwam eind jaren zestig met het constructieve onderwijsbeleid vanIdenburg en Van Kemenade. Zij stelden de verheffingsdoelstellingvoorop en wilden sociale emancipatie bevorderen. Maar iedervoorstel van minister Van Kemenade stuitte op bezwaren van zijnjuridische afdeling, want wat hij wilde, was niet te verenigen metde vrijheid van onderwijs. Van Kemenade moest uitwijken naar wat deprojectenfabriek is gaan heten omdat hij in de reguliere begrotingniet kon interfereren. Ten derde kreeg je de outputfinanciering diedoor mijn generatie is ingevoerd, eerst in het hoger onderwijs,later ook in andere soorten onderwijs. Deze manier van bekostigencreëerde meer vrijheid voor scholen, maar het was ook handig, wantop die manier kon het ministerie met een vast budget gaan werkendat nooit meer tekorten opleverde. Interessant was overigens datdie 2 eerdere lagen gewoon bleven. Die gestapelde beleidstheorieënvormen het huidige onderwijsbeleid. Het is een buitengewoon wankelevenwicht. Er wordt dan ook nog regelmatig gemorreld aan hetsysteem.

De sterke actoren in het huidige onderwijsbeleid zijn decontrollers en de accountants. Zijn er mensen die op dit momentonderwijsbeleid maken? Voor sommige ROC-directeuren heb ik welbewondering, meer dan voor veel collegevoorzitters vanuniversiteiten. Die ROC-directeuren proberen wel dingen. Maar danloop je wel op tegen de grenzen van de gestapeldebeleidstheorieën.

In Nederland is er een perceptie van een jeugdprobleem. Eenwethouder jeugdbeleid in Rotterdam wil daar wat aan doen. Hijconstateert grote problemen op een bepaalde school. Hij schrijfteen brief aan ouders waarin hij schrijft dat ze hun kinderen maarbeter niet naar die school kunnen sturen. De school maakt bezwaartot aan de rechter toe. De rechter stelt de school in het gelijk,want alleen de nationale inspectie mag uitspraken doen overdeugdelijk onderwijs, zeker geen plaatselijke wethouder.

Ik vind het tijd om grote opruiming te houden in het Nederlandseonderwijsbeleid. Maar zelfs het debat erover vindt niet plaats. Hetrapport-Dijsselbloem is heel schadelijk geweest. Eerst heeft hijstriking conclusies getrokken uit de literatuur die geenwetenschapper zou durven trekken. Vervolgens heeft hij een totaalniet-bestaand stelsel ingevoerd, namelijk dat de overheid alleengaat over het ‘wat’ en niet over het ‘hoe’ op scholen. Het is eenstelsel dat nergens bij aansluit en door geen enkele wet isbevestigd. Wij kennen geen staatscurriculum. Nadat de Kamer ditrapport had aangenomen, zag je dan ook dat er totale verlammingoptrad. Hoog tijd om weer eens een reflexief kader te maken: watvragen de uitdagingen van morgen, hoe kun je dat handiginrichten?”

Het onderwijsbeleid is een mooie casus voor het Congres TowardKnowledge Democracy, waar meer in het algemeen de spanningentussen politiek, samenleving, wetenschap en media aan de ordezullen komen. “Ik ben met name benieuwd naar de verhouding tusseninternet, media en democratie. In de tijd van de verzuiling was hetNederlandse medialandschap overzichtelijk. Nu is dat overzicht weg.Het lijkt wel of de marketeers de macht hebben overgenomen. Dehoofdredacteuren van Trouw en NRC Handelsbladdoen wel aan verantwoording. En in Intermediair behandeltPieter Hilhorst kwantitieve blunders van de pers. Verder zie ikweinig reflectie”.

De internationale conferentie  Towards KnowledgeDemocracy wordt 25, 26 en 27 augustus gehouden in Leiden. Ukunt zich daar nog voor aanmelden. Meer informatie vindt u hier.

Roel In’ t Veld is ondermeer hoogleraar aan de Open Universiteit en de Universiteit van deNederlandse Antillen en lector aan de hogeschool INHolland. Alsdirecteur-generaal hoger onderwijs schreef hij in de jaren tachtigde ‘HOAK-notitie’ die nog steeds als basis voor het huidige hogeronderwijsbeleid wordt gezien. In de jaren negentig was hij kortstaatssecretaris voor hoger onderwijs in het kabinet-LubbersIII.