Tijd voor opruiming

Op de conferentie zullen de spanningen in de democratie aan de orde komen. Het huidige democratische systeem is bedacht in een tijd dat de meerderheid van de bevolking analfabeet was, het belangrijkste transportmiddel de postkoets was en de telefoon nog moest worden uitgevonden. Parlementariërs vertegenwoordigden het volk en wisten daar superieure kennis aan toe te voegen. Maar nu een groot deel van de bevolking hoger opgeleid is en kennis zich via internet en media veel sneller verspreid, is zelfs de kennis van gespecialiseerde beleidsambtenaren niet per se meer superieur aan dat van de gewone burger.

In zijn lectorale rede aan de hogeschool INHolland uit 2007 schetst prof. In ’t Veld twee oplossingsrichtingen. De eerste is het verlevendigen van de democratie binnen de staat, bijvoorbeeld door de invoering van een gekozen Rekenkamer. De tweede is een andere omgangsvorm tussen staat en samenleving, die van de zogenaamde deliberatieve democratie, waarbij de samenleving enerzijds meer kan bijdragen aan de beleidsvorming van de staat, en anderzijds publieke organisaties zodanig in de luwte kunnen opereren dat ze niet voortdurend bang hoeven te zijn voor ingrijpende politieke interventies.

Denken vanuit andere therorieën

In 2006 stelde het ministerie van Onderwijs een jonge ambtenaar aan om wiki’s te ontwerpen voor interactieve beleidsvorming. Helaas kreeg zijn chef binnen het ministerie geen draagvlak voor de uitvoering van dit mooie initiatief, omdat ambtenaren doodsbenauwd waren dat interactieve beleidsdiscussies gekaapt zouden worden, bijvoorbeeld door oude gefrustreerde docenten. Hadden ze gelijk of niet?

“De vormgeving van interactieve beleidsontwikkeling is inderdaad erg belangrijk. De beleidsontwikkeling in Nederland is in 2007 sowieso gekaapt door oude, rancuneuze docenten, gegeven dat er verder kennelijk niemand wil nadenken over het onderwijsbeleid. Maar interactieve beleidsvorming vereist ook openheid van de beleidsontwikkelaars. Het gaat er niet alleen om bepaalde antwoorden te krijgen op vragen van beleidsontwikkelaars. De interactie moet ook gaan over wat de problemen nu eigenlijk zijn.

In een bepaalde beleidstheorie zijn de antwoorden op problemen al gegeven. Als je investeringen in menselijk kapitaal ziet als voornaamste doel van het onderwijs, dan zul je het antwoord zoeken in rendement. De human capital-theorie is namelijk een economische theorie en de problemen daarmee kun je ook al binnen die theorie zien.

In een kennisdemocratie is het de vraag of je legitiem bent als je alleen je eigen beleidstheorie gebruikt. Je kunt ook denken vanuit andere beleidstheorieën. Als je bijvoorbeeld geïnteresseerd bent in geluk, zoek je indicatoren die dat geluk meten.  Voordat je aan interactieve beleidsvorming begint, moet je weten welke frames je gaat gebruiken. Kies je bijvoorbeeld voor een onderwijseconomisch frame of ga je er vanuit dat het onderwijs ook andere waarden heeft? Dergelijke frames worden vaak heel onopgemerkt geïntroduceerd. Wanneer bijvoorbeeld gezegd wordt dat de vraag welk frame we zouden moeten gebruiken, niet aan de orde is, dan betekent dat dat de keuze voor een bepaald frame al is gemaakt.

Als een bepaalde beleidstheorie eenmaal dominant is, dan kijken beleidsmakers alleen nog vanuit die theorie naar de werkelijkheid. Het is moeilijk anders denkbaar. Een neutrale waarneming bestaat namelijk niet. In een hiërarchische organisatie ontstaat systeemdrang. De dominante beleidstheorie wordt dan naar alle niveaus doorgeramd. Er wordt dan bijvoorbeeld gezegd: ‘We gaan scholen afrekenen op prestaties’. Vaak gaat het goed, soms gaat het fout. Dan treedt er massieve verdwazing op. Zoals nu bij die school die failliet dreigt te gaan omdat het numerieke rendement te laag is. Maar de populatie van die school bestaat uit 50% gedetineerden en 40% drugsgebruikers. Dan denk ik: wat nou rendement? Die school doet werk van onschatbare waarde, alleen al door die jongeren uit de criminaliteit te houden.

Gaat het je bij beleidsvorming om verrijking of om het halen van je eigen gelijk? In ingewikkelde beleidsprocessen heb je ruimte nodig voor innovaties, maar die ruimte wordt bij de grote projecten in Nederland doorgaans niet gegeven. In Rotterdam moest een treintunnel worden gebouwd. Een van de randvoorwaarden was dat dit niet ten koste mocht gaan van monumenten. Het lukte vervolgens maar niet om een goede plek te vinden voor die tunnel. Totdat er een actor in het proces kwam die zei: ‘Je kunt historische panden afbreken en ook weer opbouwen’.  Dat is ook gebeurd. Dat kost wel wat natuurlijk, tien miljoen in dit geval. Maar op de totale bouwsom was het peanuts en daardoor was wel een veel mooiere oplossing mogelijk”.

In uw lectorale rede stelt u dat het succes van de democratie tegelijk haar vloek is. Het heeft ons in slaap gesust zodat we niet in de gaten hebben dat democratie blijvend onderhoud nodig heeft. Kun je stellen dat de kennisproductie zo succesvol is geworden dat dit haar eigen vloek voor beleidsmakers met zich meebrengt? Beleidsmakers hebben nog niet het ene wetenschappelijke rapport in het beleid geïntegreerd, of er zijn weer 3 nieuwe rapporten uit die bij dat nieuwe beleid vraagtekens doen rijzen. 

“Over kennis is in beleidskringen een misvatting aanwezig. Die luidt dat natuurwetenschappelijke kennis van dezelfde aard is als kennis van sociale systemen. Dat is echt een misvatting, want sociale systemen hebben de mogelijkheid zichzelf te veranderen aan de hand van de kennis die ze over zichzelf verzameld hebben. Ik noem dat reflexiviteit. Een enkelvoudig accumulatieideaal is voor de sociale wetenschappen dus onzinnig. Alle kennis heeft tijdelijke geldigheid. In alle kennis ligt via die reflexiviteit ook de mogelijkheid tot zelfontkenning besloten. Dat zou beleidsmakers voorzichtig moeten maken.

Dus stel dat uit onderzoek blijkt dat kinderen in California die sporten, minder drugs gebruiken. Dan kun je als beleidsmaker natuurlijk adviseren om het sporten te stimuleren. Maar voordat ik naar Jet Bussemaker zou gaan, zou ik eerst nagaan of die drugsdealers in California inmiddels niet in de besturen van die sportverenigingen zijn gaan zitten. Ik bedoel maar: je kunt niet strikt causaal beleid ontwikkelen. Dat geldt ook voor de strijd tegen het terrorisme. Je kunt wel voortdurend proberen te leren van het verleden, maar Osama bin Laden leest ook en zet verdere stappen.

Dat betekent niet dat je mismoedig moet worden. Maar op grond van die metawetenschap zou je wel je pretenties moeten matigen. Misschien moet je dus wel geen acties meer verzinnen die je op de mensen afvuurt. Misschien kan je wel een nuttig gesprek voeren met een actor over zijn handelen, waarbij je je niet verlaat op de kennis die je 10 jaar geleden over die actor hebt verzameld, maar zegt: ik kan in ieder geval zien hoe je nu bent. Dat noem ik reflexiviteit”.

Het risico van lethargie

Ik neem het nog even op voor de ambtenaren die terugschrikken voor interactieve beleidsprocessen. De uitkomsten van referenda stemmen niet vrolijk. Verkiezingen via internet worden gekaapt door grappenmakers. Het vergroot het vertrouwen van beleidsmakers in interactieve beleidsprocessen via ongrijpbare internetcommunities niet.

“Deadlines zijn vaak heel dom. Als je de deadline zet op 12 uur, dan gaat er gegarandeerd iets gebeuren tussen half 12 en 12, en vaak niet wat je wenst. Ik vind daarom dat je deadlines moet vermijden. Een proces is af als de reactie-intensiteit is gedaald tot beneden een bepaalde grens. Als een groep zich druk gaat maken, is dat een reden om het proces weer op te starten, totdat het weer rustig is”.
 
Maar is de nachtmerrie van interactieve beleidsvorming niet dat het proces gekaapt wordt door een groep die niet de meerderheid heeft en ook niet per se goede bedoelingen?

“Je hebt het nu over lethargie. Als een burgerij zich lethargisch gedraagt, dan zal er wel eens een groep in slagen om een opvatting door te drijven die voor de meerderheid niet gewenst is. Dat kan gebeuren en dat ligt dan ook wel aan die burgerij.

In Nederland hebben we een geschiedenis van passiviteit en lethargie. De Nederlandse burger is gedebiliseerd. Kijk maar naar het referendum over de Europese Grondwet. Stel, ik geef jou een boek van 350 pagina’s en ik vraag of je ervoor of tegen bent. Jij denkt: wat is dat nou voor vraag? Je kunt vragen of ik het eens ben met een bepaald aspect van het boek, maar je gaat toch niet vragen of ik voor of tegen het boek ben? Dus je reageert beledigd. Debilisering leidt tot baldadigheid. Als ik dan zeg: ‘ik word strenger’, dan wordt het erger. Het is een probleem waar leraren dagelijks mee worstelen.

Je kunt ook zeggen: laten we elkaar serieus nemen. Nederlandse politici hebben ook geweldig wantrouwen tegen burgers. Waar dat nu uit voorkomt? Op mijn sombere momenten zeg ik dit: Nederland was een land van zuilen. De toppen van de zuilen hebben een paar eeuwen gezegd: de andere zuilen zijn gek, wij sluiten een gelegenheidscoalitie. De bevolking werd opgezet in het maken van verschillen met de andere zuil. Mensen van andere zuilen nam je niet serieus. De katholieke kruidenier meed je niet alleen omdat die katholiek was, maar je dacht dat die ook wel te weinig zou geven, zo herinner ik me een vooroordeel uit mijn jeugd. Je werd opgevoed in apartheid met een saus eroverheen. De regenten hadden steeds een dubbele boodschap: ‘u moet de ander niet vertrouwen, maar wij moeten wel met ze om de tafel’. Die verzuiling is nu natuurlijk verbrokkeld, maar de culturele restanten zijn nog steeds aanwezig. Ik zou niet weten hoe je het wantrouwen van politici anders zou moeten verklaren. Als dat zo is, dan geef je geen ruimte aan interactieve beleidsontwikkeling”.

In hitte kun je niet leren

Naast die openheid in de beleidsvorming pleit u, bijna als tegenhanger ervan, voor het creëren van luwte voor publieke organisaties. 

“Het is een begrip dat al voorkomt in de dissertatie van Peter van der Knaap, de huidige directeur van de Rekenkamer. Zijn stelling is dat je in de hitte van de politieke strijd niet kunt leren omdat iedereen bezig is met defensie en aanval. Hij zegt daarom dat je in tijden van crisis redundancy in organisaties  zou moeten organiseren om te kunnen blijven leren. Een andere manier omdat te doen is trouwens door kennis apart te organiseren in universiteiten. Dat is natuurlijk een eeuwenoud voorbeeld, maar ik denk wel dat het waar is. Als de greep van de overheid op dat soort instellingen te groot wordt, dan wordt er niet meer geleerd. Dat zie je bijvoorbeeld in het veiligheidsbeleid. Fouten worden genadeloos afgestraft, terwijl je mensen die fouten maken juist de gelegenheid zou moeten geven erover te vertellen. Zo gaat het ook in de luchtvaart. Door de wereldwijde analyse van near- accidents gaat men zich in de luchtvaart steeds beter gedragen.

Kennisproductie moet niet te veel in de buurt van de politiek zitten. Zo’n stelling geeft een interessant zijlicht op dingen als vraagarticulatie van onderzoek. Ik ben niet tegen vraagarticulatie, maar ik vind dat je dat betrekking moet laten hebben op het deeltraject van het onderzoek waar het relevant is. Kijk bijvoorbeeld naar trekvogels bij vliegvelden. Dat lijkt me een relevante vraag, en de wetenschap kan daar ook antwoorden op geven die relevant zijn voor de politiek. Dat is iets anders dan dat je zegt dat politici verder zouden moeten gaan in animale ethologie, de gedragsleer van dieren. Dat laatste is natuurlijk onzin, want als politicus kun je dat helemaal niet overzien.

Ik sprak een keer met iemand die 8 jaar lang wetenschapsadviseur was geweest van president Reagan. Ik vroeg hem wat na al die jaren voor hem de voornaamste les was geweest.  Hij vertelde dat hij zich de eerste jaren had geconcentreerd op de onderzoeksinstituten en de universiteiten maar een beetje hun gang liet gaan. Later realiseerde hij zich dat dat een denkfout was. Want de bottom-up kennisontwikkeling vanuit de universiteiten is misschien wel veel belangrijker dan het deelvraagje dat je als wetenschapsadviseur stelt”.

HO moet doen waar het goed in is

Hoe kunnen universiteiten bijdragen aan de kennisdemocratie?

“Universiteiten moeten blijven doen waar ze goed in zijn. Ik weet niet hoe je het anders zou moeten organiseren. Vind ik het goed dat mensen zelf beslissen waar ze onderzoek naar doen? Nee. Worden er op de universiteiten hobby’s nageleefd? Ja. Wordt er ook nutteloze kennis geproduceerd? Zeker. Weet ik iets beters dan zelfsturing? Nee. In die zelfsturing zijn vervolgens natuurlijk wel degelijk kwaliteiten te onderscheiden.

Universiteiten moeten zelf wel hun onafhankelijkheid bewaren. Ze moeten niet slaafs zijn ten opzichte van geldschieters. Met name bij de tweede geldstroom is dat lastig, want daar zitten hun eigen mensen, en die hebben er alle belang bij de universiteiten door matching maximaal te binden. Het is natuurlijk waar dat heel veel tweede geldstroom onderzoek door het type jurering toch aan de risicomijdende kant is. Een goede universiteitsbestuurder is er daarom op gericht om ook voldoende risicodragend onderzoek plaats te doen vinden.

Ik onderscheid vier typen universiteiten. De Humboldtiaanse universiteit is van de wereld afgekeerd, met de staat in de rol van naakte financiering. De Napoleontische universiteit is de staatsonderwijsinstelling die niet noodzakelijkerwijs aan onderwijs doet. In Frankrijk is het onderzoek dan ook in aparte instituten georganiseerd, hoewel het vaak wel verweven is met de universiteiten. In het Newmanniaanse type zoals in het Engelse Oxford staat de persoonlijke ontwikkeling centraal. Dat type heeft merkwaardig genoeg in Nederland nog de minste voet aan de grond gekregen. We hebben dat altijd overgelaten aan studentenverenigingen en dergelijke. En dan is er de Amerikaanse universiteit die zich in dienst stelt van de maatschappelijke dienstverlening. In Nederland heeft dat Amerikaanse type aan belang gewonnen, maar op een slordige manier, waarbij het lijkt of universiteiten zich afhankelijk maken van geldstromen. Misschien is dat een overgangsperiode. Universiteiten blijven cruciaal voor de kennisproductie, naast individuen natuurlijk. In de 19e eeuw zijn alle voorname innovaties buiten de universiteit ontwikkeld.  Maar alleen universiteiten hebben faciliteiten voor risicodragend onderzoek, want daarbuiten kun je daarin geen baan krijgen”.

Tijd voor grote opruiming

Als bestuurskundige maakt u een onderscheid tussen sterke actoren en procesarchitecten. Wie zijn in het onderwijsbeleid de sterke actoren en wie zijn de procesarchitecten?

“Het Nederlandse schoolwezen heeft een unieke ontwikkeling gekend waarin drie theorieën over elkaar zijn heen gevallen die samen het huidige onderwijsbeleid vormen. In de eerste plaats had je de pacificatie, de gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs. Dat heeft een enorme invloed gehad op het onderwijsbeleid, want je moest vrijheid van richting en inrichting borgen maar ook zorgen dat de zaak financieel niet uit de hand liep. Dat heeft een heel geraffineerd systeem opgeleverd.

Een van de noodzakelijke elementen was een declaratiesysteem. Scholen mochten aanstellen wie ze wilden en legden een financiële claim neer bij de overheid. Die claim moest worden geobjectiveerd, bijvoorbeeld door te kijken naar leeftijd of diploma’s van de leraar. Dat was wel een open einde systeem.  De tweede theorie kwam eind jaren zestig met het constructieve onderwijsbeleid van Idenburg en Van Kemenade. Zij stelden de verheffingsdoelstelling voorop en wilden sociale emancipatie bevorderen. Maar ieder voorstel van minister Van Kemenade stuitte op bezwaren van zijn juridische afdeling, want wat hij wilde, was niet te verenigen met de vrijheid van onderwijs. Van Kemenade moest uitwijken naar wat de projectenfabriek is gaan heten omdat hij in de reguliere begroting niet kon interfereren. Ten derde kreeg je de outputfinanciering die door mijn generatie is ingevoerd, eerst in het hoger onderwijs, later ook in andere soorten onderwijs. Deze manier van bekostigen creëerde meer vrijheid voor scholen, maar het was ook handig, want op die manier kon het ministerie met een vast budget gaan werken dat nooit meer tekorten opleverde. Interessant was overigens dat die 2 eerdere lagen gewoon bleven. Die gestapelde beleidstheorieën vormen het huidige onderwijsbeleid. Het is een buitengewoon wankel evenwicht. Er wordt dan ook nog regelmatig gemorreld aan het systeem.

De sterke actoren in het huidige onderwijsbeleid zijn de controllers en de accountants. Zijn er mensen die op dit moment onderwijsbeleid maken? Voor sommige ROC-directeuren heb ik wel bewondering, meer dan voor veel collegevoorzitters van universiteiten. Die ROC-directeuren proberen wel dingen. Maar dan loop je wel op tegen de grenzen van de gestapelde beleidstheorieën.

In Nederland is er een perceptie van een jeugdprobleem. Een wethouder jeugdbeleid in Rotterdam wil daar wat aan doen. Hij constateert grote problemen op een bepaalde school. Hij schrijft een brief aan ouders waarin hij schrijft dat ze hun kinderen maar beter niet naar die school kunnen sturen. De school maakt bezwaar tot aan de rechter toe. De rechter stelt de school in het gelijk, want alleen de nationale inspectie mag uitspraken doen over deugdelijk onderwijs, zeker geen plaatselijke wethouder.

Ik vind het tijd om grote opruiming te houden in het Nederlandse onderwijsbeleid. Maar zelfs het debat erover vindt niet plaats. Het rapport-Dijsselbloem is heel schadelijk geweest. Eerst heeft hij striking conclusies getrokken uit de literatuur die geen wetenschapper zou durven trekken. Vervolgens heeft hij een totaal niet-bestaand stelsel ingevoerd, namelijk dat de overheid alleen gaat over het ‘wat’ en niet over het ‘hoe’ op scholen. Het is een stelsel dat nergens bij aansluit en door geen enkele wet is bevestigd. Wij kennen geen staatscurriculum. Nadat de Kamer dit rapport had aangenomen, zag je dan ook dat er totale verlamming optrad. Hoog tijd om weer eens een reflexief kader te maken: wat vragen de uitdagingen van morgen, hoe kun je dat handig inrichten?”

Het onderwijsbeleid is een mooie casus voor het Congres Toward Knowledge Democracy, waar meer in het algemeen de spanningen tussen politiek, samenleving, wetenschap en media aan de orde zullen komen. “Ik ben met name benieuwd naar de verhouding tussen internet, media en democratie. In de tijd van de verzuiling was het Nederlandse medialandschap overzichtelijk. Nu is dat overzicht weg. Het lijkt wel of de marketeers de macht hebben overgenomen. De hoofdredacteuren van Trouw en NRC Handelsblad doen wel aan verantwoording. En in Intermediair behandelt Pieter Hilhorst kwantitieve blunders van de pers. Verder zie ik weinig reflectie”.

De internationale conferentie Towards Knowledge Democracy wordt 25, 26 en 27 augustus gehouden in Leiden. U kunt zich daar nog voor aanmelden. Meer informatie vindt u hier.

Roel In’ t Veld is onder meer hoogleraar aan de Open Universiteit en de Universiteit van de Nederlandse Antillen en lector aan de hogeschool INHolland. Als directeur-generaal hoger onderwijs schreef hij in de jaren tachtig de ‘HOAK-notitie’ die nog steeds als basis voor het huidige hoger onderwijsbeleid wordt gezien. In de jaren negentig was hij kort staatssecretaris voor hoger onderwijs in het kabinet-Lubbers III.