Toezien op kwaliteit en op rechtmatigheid
‘De reeds veelbesproken inspectierapporten over het hbo zijn inwezen een gecombineerd resultaat van twee totaal verschillendeonderzoeken. Een onderzoek naar ‘rechtmatigheid’ door de Inspectievan het Onderwijs en een onderzoek naar ‘kwaliteit’ door de NVAO.In de presentatie van de onderzoeken en in het publieke debat overde uitkomsten vervaagt dit onderscheid.
Daardoor wordt geen recht gedaan aan de waarde van deindividuele onderzoeken en worden bovendien stelselmatig deverkeerde conclusies getrokken. Reden voor ons om ervoor te pleitende scheiding tussen toezicht op kwaliteit en toezicht oprechtmatigheid te bewaken en te verhelderen.
Kwaliteit en rechtmatigheid in deinspectierapporten
Het is in de publiciteit onderbelicht dat aan deinspectierapporten over het hbo in feite twee verschillendeonderzoeken ten grondslag liggen. De Inspectie van het Onderwijsheeft zelf geïnventariseerd, op basis van meldingen en een onderalle instellingen uitgezette enquête, welke instellingen risicovolwaren t.a.v. alternatieve afstudeer- en toetstrajecten. Deuiteindelijk door de inspectie samengestelde risico-groep isvervolgens nader onderzocht.
Bij dit onderzoek heeft men zich geconcentreerd op de vraag ofinstellingen de voorschriften uit de WHW (Wet op het hogeronderwijs en wetenschappelijk onderzoek) omtrent toetsing enborging van eindniveau ook naleven. In de kern dus een onderzoeknaar naleving van wet- en regelgeving (door ons wat kort door debocht ‘rechtmatigheid’ genoemd), aan de hand van een overigenswaardevol maar voor discussie vatbaar, beoordelingskader. Deinspectie komt kortweg tot de conclusie dat in het bekostigd hogerberoepsonderwijs onvoldoende discipline in de naleving van dewetgeving rond het afstudeerniveau aanwezig is.
Het tweede onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de NVAO doorde commissie Dunnewijk. Deze commissie onderzocht eindwerken vaneen aantal opleidingen van hogeschool Inholland. Dit onderzoekgaat, eveneens kort door de bocht, over kwaliteit, zij het overslechts een beperkt onderdeel daarvan, namelijk: het niveau c.q. debeoordeling van een beperkt aantal eindwerken.
De commissie constateert o.a. dat de hogeschool problemen heeftmet het hanteren van een juiste cesuur bij de beoordeling vaneindwerken. Sommige eindwerken zijn onterecht met een voldoendebeoordeeld, terwijl andere, eveneens onterecht, zijn gewaardeerdmet een te laag cijfer. De commissie doet trouwens ook een aantalwaardevolleaanbevelingen die niet de aandacht krijgen de ze verdienen.
Naleving wetgeving geen kwaliteitsgarantie
In haar rapport merkt de inspectie op. “Dat de wet niet ofonvoldoende wordt nageleefd hoeft op zich niets te zeggen over hetgerealiseerde niveau van afgestudeerden. Alleen onderzoek vaninhoudsdeskundigen kan daarover uitsluitsel geven”. In onzewoorden: voor de kwaliteit van het eindniveau is naleving van wet-en regelgeving wel een belangrijke randvoorwaarde, maar zeker geengarantie.
Door de uitkomsten van de verschillende onderzoeken gecombineerdweer te geven in een ‘aansprekende’ kleurentabel zijn wellicht veelmensen op het verkeerde been gezet. Hoe immers valt te verklarendat al snel in de publieke berichtgeving alle oordelen op één hoopzijn gegooid? Overal viel (en valt) te lezen dat de kwaliteit vanalle onderzochte opleidingen ondermaats zou zijn (vermengingoordeel ‘zeer zwak’ en ‘zorgelijk’). Bovendien wordt gemakshalveeen conclusie voor één of een aantal opleidingen binnen eeninstelling doorvertaald naar alle opleidingen binnen dieinstelling, of zelfs naar het gehele hbo en hogeronderwijs.
Wij hebben deze ontwikkeling met lede ogen aangezien. Als weniet uitkijken, dan staat dit gebrek aan nuancering een fatsoenlijkgesprek over kwaliteitsverbetering in de weg. Dat kan toch niet debedoeling zijn geweest van de opstellers van het rapport?
Tekort schietende externe borging?
In de zoektocht naar een antwoord op de vraag ‘hoe heeft hetzover kunnen komen?’ zijn vele verklaringen aangedragen. Destaatssecretaris concludeert in zijn beleidsreactie dat er gaten inhet systeem zijn: “de interne kwaliteitszorg van instellingenschoot tekort en de externe borgingsmechanismen werden pas actiefnadat er media-aandacht ontstond. (…)”. Het stelsel vankwaliteitsborging functioneert dan ook niet goed volgens destaatsecretaris. Het heeft “tot onvoldoende borging van dekwaliteit in het hbo geleid”.
Met deze stevige conclusie wordt vanzelfsprekend gekeken naar derol van de toezichthouders in het hoger onderwijs. Dit zijn ertwee: de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO) en deInspectie van het Onderwijs.
Toezicht: wie doet wat?
Op hoofdlijnen gaat de stelling op dat de NVAO de toezichthouderis voor ‘kwaliteit’ en de inspectie voor ‘rechtmatigheid’. Toch ishet passend om de in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot)opgenomen toezichthoudende bevoegdheden van de inspectie meer indetail te bezien.
In artikel 17 van deze wet is geregeld dat de inspectie toezichthoudt op het accreditatiestelsel. Het daarop volgende artikel 18regelt vervolgens het toezicht op de hoger onderwijsinstellingen.Samengevat bepaalt dit artikel dat de inspectie onderzoek doet naarde naleving van wettelijke voorschriften door bekostigdehogescholen en universiteiten. Onder wettelijke voorschriften wordtin dit verband verstaan hetgeen bij of krachtens de WHW is bepaaldover de kwaliteitszorg, de registratie van opleidingen, hetonderwijs, de examens, de promoties of de vooropleidingseisen oftoelatingseisen. Vervolgens geeft artikel 19 van de Wot deinspectie nog de bevoegdheid om incidenteel onderzoek te doen,zowel naar stelselaspecten als naar eventuele onvolkomenheden bijindividuele instellingen. Deze laatstgenoemde functie staat ook welbekend als de ‘brandweerfunctie’.
Tussen de NVAO en de inspectie is een
Meer inspectie, minder NVAO?
Uitgaande van de
Maar is het hoger onderwijs wel gebaat bij deze grotere rol? Inonze optiek niet. Wij zien twee toezichthouders die gaan overhetzelfde onderwerp als een potentiële bron vancompetentiegeschillen die over de rug van de instellingen wordenuitgevochten. Door de inspectie ook bevoegdheden te geven om toe tezien op de kwaliteit van het hoger onderwijs zal het onderscheidtussen beiden verder vervagen.
Het kan nog bonter
Bovendien. In de beleidsreactie stelt de staatssecretaris”Behoudens incidenteel onderzoek naar aanleiding van signalen,behoort het niet tot de taak van de inspectie om systematisch toete zien op de kwaliteit van het hoger onderwijs. Als er zichkwaliteitsproblemen voordoen en de interne kwaliteitszorg van deinstelling faalt in de periode tussen twee accreditaties, is ergeen systematisch functionerend, extern mechanisme, om dieproblemen tijdig te ontdekken.”
Bij deze stelling kunnen grote vraagtekens worden gezet. Immers,voorziet artikel 18 van de Wot niet juist wel in deze taak? En isniet bijvoorbeeld juist de naleving van wettelijke bepalingenomtrent kwaliteitszorg (en gelet op artikel 1.18 WHW dus ook deinterne kwaliteitszorg) één van de onderwerpen waar de inspectienaar (had) moet(en) kijken?
Het kan nog bonter. Het negatieve antwoord van destaatssecretaris op de vraag of het stelsel van kwaliteitsborgingwel goed functioneert, wordt mede beantwoord door te stellen dat inde recente geschiedenis ook al is geconstateerd dat in het hbo hetnaleven van regels en het bieden van kwalitatief goed onderwijsniet is gelukt. De simpele vraag is dan, waarom is er toen nietingegrepen? Welke deel van externe borging (checks & balances)faalt er dan?
Scheid toezicht op kwaliteit enrechtmatigheid
Wij zien geen heil in een uitbreiding van toezichthoudendebevoegdheden van de inspectie. Het ware beter indien destaatssecretaris de inspectie en de NVAO aanspreekt op eeneffectievere uitvoering van hun beider bevoegdheden.Daarmee komen wij ook op de kern: het bewaken van de scheidingtussen toezicht op kwaliteit en toezicht op rechtmatigheid.
Toezicht op kwaliteit (en niveau) van het hoger onderwijs dientte liggen bij inhoudsdeskundigen. Deze deskundigen (peers) dienenadequaat gefaciliteerd te worden zodanig dat zij zich kunnenrichten op de kerntaak: het beoordelen van de inhoudelijkekwaliteit en het niveau van de opleidingen, in het licht van deeisen die het actuele kennisdomein en de beroepsomgeving van deafgestudeerden aan hen stelt. Zadel deze inhoudsdeskundigen niet opmet (juridische) processen en procedures die moeten wordenbeoordeeld.
Het is volgens ons uit principiële en praktischeoverwegingen niet wenselijk, dat een beoordelingskader (zoalsgebruikt door de inspectie bij beoordelingen van de alternatieveafstudeertrajecten) het model wordt voor toekomstig toezicht ofdaarin wordt geïncorporeerd. Zulks een kader legt de nadruk opprocessen en procedure, op de naleving van wet- en regelgeving tenaanzien van toetsing, examencommissie en OER. De recentaangescherpte beoordelingskaders voor opleidingen van de NVAOhebben een andere, op beoordeling van kwaliteit gerichteinsteek.
Twee takken van sport
Voor de goede orde, wij betogen hier niet dat naleving van wet-en regelgeving niet belangrijk is, integendeel. Wij willen alleenaangeven dat beoordelen van kwaliteit en beoordelen van nalevingvan wet- en regelgeving twee verschillende takken van sport zijn.Dit verschil in benadering en werkwijze uit zich op verschillendeonderdelen, bijvoorbeeld ten aanzien van de
Het maakt nogal een verschil of bij een instelling ofexamencommissie nagegaan wordt of deze zich aan de wet- enregelgeving t.a.v. examencommissies houdt of dat de examencommissiein een inhoudelijk gesprek met inhoudsdeskundigen wordtaangesproken op de wijze waarop de kwaliteit van tentamens enexamens (beter: toetsen en beoordelen) wordt ingevuld. In hettweede gesprek staat de ‘echte inhoud’ centraal, het eersteblijft zich concentreren op formele rechtmatigheid.
Bij een te grote focus op formele rechtmatigheid ligt een voorde hand liggende valkuil op de loer. Op papier kan alles er primauitzien, maar de praktijk is de echte toets der kritiek. Dekwaliteit van een opleiding wordt bepaald door de gezamenlijkeonderwijs- en toetspraktijk die docenten erop na houden.
De complexiteit van het begrip kwaliteit
In sectoren waar de Inspectie van het Onderwijs qua toezicht het”alleenrecht” heeft, wordt deze discussie ook gevoerd. Nogal watschoolbesturen in het voortgezet onderwijs en ook de VO-raad zelfgeven aan dat de insteek van de inspectie niet altijd tegemoet komtaan de complexiteit van het kwaliteitsbegrip. Het toezicht van deinspectie op de kwaliteit van het onderwijs in het voortgezetonderwijs heeft een hoog “rendements” gehalte, waarbij rendementgeoperationaliseerd is in “snelheid van doorstroom”.
De VO-raad heeft er recent op gewezen dat de toegevoegde waardevan onderwijs een grotere rol zou moeten spelen bij de beoordelingvan de kwaliteit. Niet voor niets voeren schoolbesturen in hetvoortgezet onderwijs steeds vaker flankerend beleid ten aanzien vande beoordeling van hun kwaliteit. Collegiale visitaties,ketenreviews en audits worden ingezet om een genuanceerder,ontwikkelingsgericht kwaliteitsbeeld te krijgen dan die vande opbrengstenkaart.
Door nu de scheiding tussen toezicht op kwaliteit en toezicht oprechtmatigheid te bewaken en waar noodzakelijk bestaandebevoegdheden effectiever te benutten wordt voorkomen dat het hogeronderwijs een stap terug doet in de tijd.
Drs R.B. (Ruud) van der Herberg (partner bij Hobéon)
Mr. F.A.M.(Frank) Hendriks (onderwijsjurist, adviseur bijHobéon)
De auteurs zijn nauw betrokken bij accreditaties in hethoger onderwijs. Van der Herberg heeft als voorzitter met diversecommissies van deskundigen een palet aan opleidingen in het hbobeoordeeld. Tevens heeft hij veel ervaring met kwaliteitsaudits enkwaliteitsbeleid in het voortgezet onderwijs. Hendriks publiceerdein het verleden over het accreditatiestelsel en is als juridischadviseur o.a. betrokken bij beoordelingstrajecten. Beiden schrijvendeze bijdrage op persoonlijke titel.
