Een magnum opus
Proeve van een andere WHW
‘Het Nederlands hoger onderwijsrecht’ bestrijkt het wo, hbo enhet wetenschappelijk onderzoek dat door de overheid wordt bekostigden heeft betrekking op de instellingen die deze taken uitvoeren:universiteiten, hogescholen en organisaties die daarmee een bandhebben: academische ziekenhuizen, NVAO, NWO, KNAW en KB. Daarnaastgaat het over niet-bekostigde universiteiten en hogescholen,tegenwoordig rechtspersonen voor hoger onderwijs. Het proefschriftgaat in op regelgeving en jurisprudentie, en niet op de interneregelgeving van de instellingen omdat die van instelling totinstelling verschilt. Zo komt de relatie tussen minister eninstellingen wel aan bod, maar niet hoe het beleid en de WHWmaterialiseren in het verband van onderzoek en onderwijs, en tenaanzien van de staf en de studenten.
Louw koos een andere optie. Hij keert virtueel terug in deeerste helft van zijn lange carrière, op het ministerie van OCW, enontwikkelde als slagroom op zijn dissertatie een interessante eigenproeve van een nieuwe Wet op het hoger onderwijs enwetenschappelijk onderzoek.
Allereerst verhaalt Louw hoe opvattingen over de verhoudingentussen de instellingen en de overheid, en daardoor de interneverhoudingen in de instellingen, gedurende de laatste halve eeuwveranderden. Daarop is zijn centrale vraag gebaseerd: “zijn denu in de WHW neergelegde bevoegdheidsverdelingen adequaat en kan dezelfstandigheid van de instellingen ten opzichte van de overheidworden vergroot zonder afbreuk te doen aan de verantwoordelijkheidvan de overheid zoals deze naar geldende opvattingen kan wordengezien“.
Daartoe beschrijft en analyseert Louw de WHW op thematischewijze: instellingen, open bestel, kwaliteitszorg en accreditatie,bekostiging, onderwijs, examens en graadverlening, personeel,studenten, bestuur, medezeggenschap, rechtsbescherming, en derelatie universiteit – academische ziekenhuis. Aan het slot van elkthema wordt ingegaan op de centrale vraag, en in het laatstehoofdstuk en de wetsproeve ordent Louw zijn bevindingen. Zo is veelaandacht besteed aan de bouw en de werking van het ho-stelsel, deverantwoordelijkheden van de overheid voor het ho-bestel, de regelsvoor toe- en uittreding (dus externe kwaliteitzorg), programmering,toegankelijkheid van hoger onderwijs en adequate en doelmatigebekostiging ervan. Ambtenaren en politici die iets willenveranderen aan wet of beleid doen er dan ook goed aan om zichhierin te verdiepen om de effecten van hun ideeën te kunnenwegen.
Drie uitgangspunten
Louw stelt voor om de bevoegdheden waarover de overheid beschiktom haar verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken – opnieuw – tegenhet licht te houden, een aantal op hoger aggregatieniveau te leggenen enkele te laten vervallen. Hij formuleert daartoe drieuitgangspunten:
- Vergroting van de autonomie van instellingen, vooral terzake van onderwijsaanbod. Zelfstandigheid ziet Louw alsrandvoorwaarde voor doelmatigheid, voorkomt dat regelgeving door deoverheid wordt misbruikt om verantwoordelijkheid te ontlopen, envoorkomt dat de WHW met datzelfde doel door instellingsbesturen alsalibi wordt gebruikt. Voor meer zelfstandigheid pleit volgens hemook dat instellingen niet meer uitsluitend opereren op de nationalemarkt. Dat eerste is een goed argument en aloude WHW-wijsheid. Hettweede niet, want de overheid moet instellingen in staat stellen ominternationaal te opereren en niet via bureaucratische proceduresen aan nationale verhoudingen ontleende criteria belemmeren. Louwziet wellicht over het hoofd dat geen schatkistbewaarder kantoestaan dat Nederland honderdduizend Duitsers en een miljoenAziaten opleidt, noch dat terecht is als Nederland tienduizendenstudenten naar Vlaanderen exporteert door te grote verschillen incollegegeld. Voor branches in het buitenland – als dat een nuttigeinvestering is – moet ook een ander regiem gelden.
- Gelijk speelveld voor alle instellingen. Louw acht ditessentieel voor eerlijke concurrentie op de nationale eninternationale markt, constateert dat het ministerie het bestelfeitelijk heeft gesloten en beveelt aan de oorspronkelijke openheidte herstellen. De voorwaarden die de overheid stelt ten aanzien dekwaliteit van onderwijs en onderzoek zijn al gelijk, maarniet-commerciële instellingen zouden meer kans moeten hebben omoverheidsbekostiging in de wacht te slepen. Verschillen tussenopenbare en bijzondere instellingen moeten worden geëlimineerd dooralle nog openbare universiteiten tot bijzondere instellingen temaken. De categorie levensbeschouwelijke universiteiten kan ookworden geëlimineerd. Dit is klassiek HOAK/WHW, zij het met eenadditioneel VVD-element. Louw voert het gelijk speelveld vanpubliek en privaat ver door: hij stelt voor dat private commerciëleinstellingen eerst met bekostigden overleggen alvorens een nieuwinitiatief te starten. Ook is de vraag of commerciële instellingenwel zitten te wachten op de harde overheidshand in ruil voor watzilverlingen: dat is weer minder VVD. Tot slot is Louw tegen tewerpen dat de rijksuniversiteiten vrij bleven van debekostingsfraude begin deze eeuw en de diploma-crisis nu, die juistwel de privaatrechtelijke hogescholen teisterden.
- Normalisatie. Hiermee bedoelt Louw dat de bijzondereregelingen voor bekostigde instellingen die niet de doelmatigheiden doeltreffendheid betreffen, worden afgeschaft. De wetgeving voorwinstgerichte bedrijven over personeelsbeleid, arbeidsvoorwaardenen rechtsbescherming, moet dan ook gaan gelden voor universiteitenen hogescholen. De Wet op de ondernemingsraden zou onverkort moetengelden en medezeggenschap van studenten moet worden geregeldovereenkomstig de wettelijke regeling van de cliëntenraden in dezorgsector. Dit betekent dat aan studenten geen instemmingsrechtentoekomen. Zo wil de jonge doctor de zelfstandigheid van deinstellingen vergroten, waardoor zij hun positie op deinternationale markt van kennisinstellingen kunnen versterken.
Los van de vraag of dit de zelfstandigheid wel ten goede komt,acht ik die ‘normalisatie’ in internationaal perspectief niet’normaal’ en ook discutabel. Universiteiten en hogescholen moetenondernemend en innovatief kunnen zijn, maar dit betekent niet datzij als onderneming kunnen worden behandeld, en zeker niet dat zijzich als NV of BV moeten kunnen gedragen. Opnieuw moet het gedragvan veel instellingsbesturen in de (semi-)publieke sfeer alswaarschuwing gelden; de schandalen in die sectoren, zijn vrijwelsteeds veroorzaakt door fout gedrag bij het “ondernemen” metbelastinggeld, waarbij het algemeen belang en het eigenlijke doelsnel waren vergeten.
Daarnaast valt de benadering van studenten als ‘cliënt’ steevastnegatief uit. Studenten zijn geen passanten zoals Louw hen ziet.Velen zijn langer aan de instelling verbonden dan menig docent ofstaflid, en blijven langer loyaal. De afstandelijke klantbenaderingblijkt steeds inferieur aan de benadering van “inclusion“:de student als juniorlid van een academische gemeenschap die zichverder uitstrekt dan alleen over de duur van de opleiding. Het gaatover betrokkenheid en verbondenheid met een vak, een discipline eneen manier van denken en werken gedurende een hele loopbaan, hetthuishoren in een wetenschappelijke school of stroming. Niet voorniets geniet ook de student, sinds de WHW, de bescherming van deacademische vrijheid van artikel 1.6 WHW. Daar hoort gepasteinvloed bij en dat blijkt ook in veel beleidsdiscussies waar vanstudenten juist een verstandige matigende invloed uitgaat.
Instellingsaccreditatie
Op basis van zijn uitgangspunten pleit Louw in het voetspoor vananderen om de overheidssturing naar een ander aggregatieniveau teverleggen: bij accreditatie van opleiding naar instelling; bijbekostiging naar domeinniveau. Een instelling wordt dangeaccrediteerd als universiteit of hogeschool als zij voldoet aandrie voorwaarden:
– voldoende inrichting enwerking van het systeem van kwaliteitszorg;
– de continuïteit van deinstelling is voldoende gewaarborgd;
– de integriteit van hetbestuur van de instelling is voldoende gewaarborgd.
Accreditatie wordt verleend door de minister, na bindend adviesdoor de NVAO, waarbij hij bepaalde domeinen aan de instellingtoewijst. Alleen aan opleidingen die tot die domeinen behoren, isbekostiging, wettelijke titulatuur en verder civiel effectverbonden. Interessant is dat deze benadering precies desectorbenadering is die minister Ritzen in de WHW inbracht maar -onder druk van de Tweede Kamer – bij nota van wijziging moestomgooien om de WHW te redden. Dat destijds oppositioneelVVD-Kamerlid Franssen in 1992 de hele departementale wetsproeve nogals amendement indiende, kon de totstandkoming van de WHW gelukkigniet voorkomen. Nadeel van Louw’s systeembenadering is echter datde inhoudelijke kwaliteit van de opleiding uit beeld verdwijnt.Zijn koers is dus anders dan die in het recent verschenen boekAccreditatie en Kwaliteitzorg (SDU, 2011) waarin een typeinstellingsaccreditatie is bepleit dat wèl is gebaseerd op dekwaliteit van de inhoud.
Afrondend
Ruud Louw’s 570 pagina’s tellende beschouwing en 180 pagina’stellende proeve omvatten het gehele WHW-palet. Met name de rodedraad over autonomie, macrodoelmatigheid, programmeervrijheid enopleidingsaanbod is behartenswaardig. Louw schuwt harde kritiek opde wetgever niet en die is soms erg amusant, zoals bijvoorbeeldover zorgplichten, open bestel, de nieuwe rechtspersonen voor ho,het vestigingsplaatsbeginsel en de fusietoets. Louw illustreert meteen groot aantal voorbeelden dat, zoals hij schrijft: “hetministerie van OCW de eigen regelgeving niet meer blijkt tekennen”.
Naast al deze lof is er ook kritiek. De literatuurverwijzingenzijn beperkt. Op onderdelen tendeert het proefschrift naarwetteksten en Kamerstukken en leunt het zwaar op het deels doorLouw geschreven toelichtend WHW-commentaar in de losbladigeSDU-wetseditie. Inmiddels verlaten beleid zoals ter zake van demaatschappelijke onderneming en de zorgplichten hadden beknoptergekund zonder de encyclopedische waarde – die boven alle twijfel isverheven – aan te tasten. Het hoofdstuk over accreditatie enkwaliteitzorg is weinig origineel en nog erg gericht op het modelvan voor 2011, en het overslaan van het algemenewetsontduikingsartikel 1.7a (eufemistisch “Ruimte voor innovatie”getiteld) is een lacune.
Louw put uit een lange, rijke en brede ervaring op hetministerie en bij de Leidse universiteit. Dit impliceert weliswaardat niet echt ook vanuit het hbo is gedacht, maar dat komt deoverzichtelijkheid van dit lijvig werk juist weer ten goede.
Ook zou men enige internationale vergelijking hebben verwacht,in ieder geval met het Vlaamse Structuurdecreet, maar ook metlanden met een vergelijkbaar of juist afwijkend wetssysteem zoalsDenemarken, Finland, Polen, Hongarije, Frankrijk of Engeland, endan valt tevens op dat elke referte aan internationale literatuurover (onderwijs)recht ontbreekt.
Zoals Louw in zijn inleiding opmerkt: er zijn de laatste 10 – 20jaar slechts enkele memorabele boeken over het Nederlands hogeronderwijs geschreven. Zijn proefschrift voegt een juridischstandaardwerk aan dat korte lijstje toe. ‘Het Nederlands hogeronderwijsrecht’ is zeer lezenswaardig. Slechts de omvang en dejuridische betoogtrant maken dat het niet in één ruk zal wordenuitgelezen, maar daarvoor is het ook niet bedoeld. Door hetencyclopedische karakter en de onderwijsrechtelijke waarde is hetin ieder geval dit decennium een van die weinige onontbeerlijkenaslagwerken over het hoger onderwijs. Niet voor elke beginner,maar verplicht voor gevorderden of zij die dit zouden moetenzijn.
Louw blijft zo de traditie trouw van zijn eerste werkplek op hetministerie: de Stafdirectie Juridische zaken en Wetgeving van hetDirectoraat-Generaal Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek(HW/J): het met ervaring en wijsheid samenballen en aan jongeregeneraties hogeronderwijsjuristen en -beleidmakers doorgeven vaneen grote kennis van beleid, wetgeving en bestuursrecht, èn van decompassie voor het hoger onderwijs.
Degenen die genoeg hebben van het rendementdenken vanonderwijseconomen, het bestuurscentrisme van onderwijsbestuursdersen het navelstaren van onderwijskundigen, kunnen hun argumenten uitdeze proeve van meesterschap putten. Of dat dan de politieke koersvoor het ho-bestel beïnvloedt, is de vraag, maar de wetgever kan erin ieder geval een aantal verbeteringen van de WHW aanontlenen.”
Het Nederlands Hoger Onderwijsrecht. Proefschrift vanRuud Louw, besproken door Peter Kwikkers,
