Nieuwe HO-bekostiging voorbij aan Grondwet

Nieuws | de redactie
15 augustus 2012 | “De broeierigheid loopt op,” zegt jurist en oud- OCW-er Peter Kwikkers. Kan Zijlstra zijn beleid wel waarmaken zonder in strijd met de Grondwet te handelen? Kan hij de Kamer zo schofferen? “Waarom zet de Friese staatssecretaris zijn prestige zo op het spel?”

“Op 10 juli 2012 ging ScienceGuide onder de titel “Zomerse IJstijd voor Zijlstra” in op het beleidvan prestatieafspraken en dito bekostiging in een scenarioschetsvan de politieke verhoudingen en mores. Voor een staats- enbestuursrechtelijke situatieanalyse moest worden gewacht op hetadvies van de Raad van State en het nader rapport van de regering.In deze analyse van het juridisch klimaat staan de wettelijkegrondslag en de verhouding tot de Grondwet centraal.

Buitengewoon gewaagd

Intussen loopt de broeierigheid op door deaanbiedingsbrief van 26 juli met concept-experimenteer-amvb vandemissionair staatssecretaris Zijlstra, waarop hij binnen achtdagen na de Tweede Kamerverkiezingen antwoord verwacht. Is dat eenpolitieke misrekening of staatsrechtelijk verantwoord? Los van dediepe valkuilen van prestatiebekostiging: wie denkt dat deStaten-Generaal – in oude of nieuwe samenstelling – met dit mes opde keel kunnen meegaan in een paradigmaverandering in hetbekostigingsrecht via een experimenteer-besluit, legtstaatsrechtelijke  principes (die van de rechtstaat dus)terzijde. Waarom zet de Friese staatssecretaris zijn prestige zo ophet spel?

De demissionair staatssecretaris schrijft: “Ik heb deinstellingen voor hoger onderwijs in het vooruitzicht gesteld datvoor 1 november prestatieafspraken zullen worden gemaakt. Deprestatieafspraken hebben immers nog budgettaire consequenties voorde instellingen vanaf 2013.” Dat is pech. Toch wil hij voor 20september weten of het Parlement instemt met zijn ontwerpbesluit.Zijlstra: “Uitgaande van een positief advies van de Afdelingadvisering zal het ontwerpbesluit dan tijdig in werking kunnentreden. Uit een oogpunt van bestuurlijke zorgvuldigheid zou datzonder meer gewenst zijn.”. Dit is een buitengewoon gewaagdestelling.

WHW- èn Grondwetwijziging noodzakelijk

Ik ga niet in op de inhoud van deconcept-prestatieovereenkomsten, maar belangrijk is om op te merkendat die geen harde resultaten omvatten; alleen zachtebeleidsinspanningen. Bijvoorbeeld de erin opgenomen streefcijfersover uitval, contacturen en docentkwaliteit zijn voornemens vandezelfde soort als de streefcijfers voor een gelijke positie op dearbeidsmarkt van mannen en vrouwen al vier decennia zijn.

Ook afgezien van de inhoudelijke zin en onzin inprestatieovereenkomsten is te hopen dat de wetgever zich bezint.Waarom moet deze amvb – die ik elders al eens het BesluitZorgvuldige Willekeur noemde – per se in 2013 al? Weloverwogenbesluiten zijn eens te meer geboden omdat in Nederland nog steedsgeen toetsing van wet aan Grondwet door een onafhankelijke rechterbestaat, en een internationale rechter voor dit onderwerp niet snelin beeld komt.

De Raad koos voor zichzelf de positie om te verwachten dat denieuwe uitwerking opnieuw voor advies zou worden voorgelegd. Ditging te snel en te politiek voorgesorteerd en dat kan aan deonervarenheid van ex-minister Donner, zijn nieuwe vice-voorzitter,hebben gelegen.

Maar het is ook slordig. Want als wet èn Grondwet regulier zoexpliciet een grondslag via het bekostigingsrecht van hoofdstuk 2WHW verbieden, kan een experimenteer-amvb die is gebaseerd op eenonomstreden algemeen experimenteerartikel natuurlijk ook geenwettelijke grondslag zijn voor dezelfde omstredenparadigmawijziging in het bekostigingsrecht.

Een nieuwe adviesronde zou het minste zijn geweest, mede geziende aanzienlijke technische gebreken eraan – met als voorbeeld deaanvraag voor bekostiging die moet worden gedaan, terwijl deaanvraag niet bestaat en evenmin bestaanbaar is. Ik ga in ditbestek niet in op die technische gebreken, maar alles wijst eropdat de staatsraden zich uitsluitend bezighielden met het oplossenvan het grondslagprobleem.

Het pleit voor Zijlstra dat hij hetzelfde besluit op degrondslag van een ander wetsartikel, toch even bij beide Kamers derStaten-Generaal voorhangt, al had dit voor de Raad van State nietgehoeven. Maar nu moeten de nieuwe Tweede Kamer en de oude EersteKamer het allemaal zelf uitzoeken en zij kunnen wel wat rechtshulpgebruiken. Spoed is immers niet geboden; rechtskundige wijsheid enbestuursrechtelijke accuratesse wèl.

Economisch van onnut

Weliswaar hebben de universiteiten en hogescholen gezagsgetrouwhet opstellen van prestatieplannen en strategische profielen terhand genomen en heeft Frans van Vught met zijn Reviewcommissie eentoetsingskader ontworpen, dat nu als onderdeel van het BesluitExperiment Prestatiebekostiging Hoger Onderwijs verschijnt. Maar devraag prangt of voor uitvoering van die plannen, die trouwens langniet altijd geïnspireerd en vaker wat ambtelijk obligaat klinken,de zweep van een bekostigingsmodel met prestatiebonus welnoodzakelijk of zelfs dienstig is.

Mij dunkt van niet. Er zijn goedkopere, flexibeler, juridischbetere en minder risicovolle alternatieven om het in deprestatieovereenkomsten opgenomen beleid te realiseren. Extra geld(ten koste van welke zusterinstelling?) voor wat een instellingtoch al moet doen, is uit psychologisch, moreel èn juridischoogpunt bedenkelijk en economisch van onnut. Dat konden debekostigingseconomen van de wereldwijde banken- en schuldencrisisleren.

Met beleidsmatige en juridische argumenten is tegenprestatiemodellen veel ingebracht, o.a. in ‘Geldstromen enBeleidsruimte’ (SDU, 2009) en het preadvies “Bekostigingsrecht inhet hoger onderwijs” van de Nederlandse Vereniging voorOnderwijsrecht (NVOR, SDU, 2011). Hoogleraar Bovend’Eert (NRC, 15feb 2012) stelde op die basis zelfs dat een staatssecretaris diewillens en wetens de Grondwet schendt, zich schuldig maakt aan eenambtsmisdrijf waarvoor hij zou moeten terechtstaan voor de HogeRaad.

Dezelfde maatstaf, dezelfde eisen van deugdelijkheid,dezelfde vrijheid

Ook onderwijsrechthoogleraar Zoontjes sprak zich tegenprestatiebekostiging uit en in dezelfde lijn Louw (Het Nederlandshoger onderwijsrecht, diss. Leiden, 2011 en TvHO 2012,1, p.34/36).In navolging van leermeesters Franssen en Rutte blijft Zijlstraechter op weg naar een voucherachtige, meer discriminerende, ènmeer private wijze financiering van hoger onderwijs en wetenschap,hoe risicovol dat ook is voor de kracht en het succes van hetbestel.

Artikel 23 Grondwet bevat waarborgen van verschillende aard. Debelangrijkste is de “bekostiging naar dezelfde maatstaf”, mits isvoldaan aan de – ook gelijkelijk toe te passen (!) –  “eisenvan deugdelijkheid” en de (in)richtingsvrijheid (zevende, vijfdelid en tweede lid). Dit ligt ook vast in de formele wet, hier deWHW. Die gelijke maatstaf geldt niet alleen de gelijkstelling vanopenbaar en bijzonder onderwijs.

Het beginsel geldt ook tussen bekostigde instellingen vandezelfde soort: een instelling mag niet boven een andere wordenbevoordeeld voor hetzelfde werk. Ook als de kwaliteit niet preciesgelijk is, want de Grondwetgever besefte wel dat kwaliteit nietobjectief vaststelbaar, en dus nooit objectief vergelijkbaar, is.Vandaar ook dat de NVAO een opleiding accrediteert als de kwaliteitvoldoende is: voldoet aan de eis van deugdelijkheid.

Raad van State: wetgevingsadviseur, rechter en nu ookbeleidmaker?

De Raad van State heeft weliswaar confessionele Grondwetkanonnenin zijn midden als Deetman, Donner en Vermeulen, maar het politiekezwaartepunt is naar monetaristisch denkende onderwijseconomen enjuridische achteloosheid verschoven. Dit zou kunnen hebbenmeegespeeld in het bijzondere, maar op cruciale onderdelenlapidaire advies van de Raad.

De Raad begint zijn advies van 22 juni met de denkfout van destaatssecretaris dat het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 kan voorzienin de mogelijkheid om, naast de bekostiging van het verzorgen vanonderwijs op basis van inschrijvingen en graden, specifiekebedragen toe te kennen voor kwaliteit, kwetsbare opleidingen ofbijzondere voorzieningen – de onderwijsopslag – en dat het ‘dus’mogelijk is om de onderwijsopslag tevens toe te kennen ten behoevevan profilering, en om dan bij ministeriële regeling naderevoorschriften vast te stellen”om instellingen te stimuleren zichmeer te profileren en de kwaliteit van hun onderwijs teverbeteren”.

De Raad van State vergat niet dat de onderwijsopslag is bedoeldom rechtsongelijke bekostiging te corrigeren; om te komen tot debekostiging op dezelfde voet waarmee de Grondwet de gelijkwaardigeontwikkelingsmogelijkheden van instellingen (want daar gaat ditover) borgt. Hij prikt door mistige formuleringen van deconcept-toelichting heen en stelt met ongeveer dezelfde woordenbrijvast dat artikel 2.6 WHW

“geen toereikende grondslag is voor invoering vanvoorwaardelijke financiering en voor profilering, gezien de teonderscheiden doelstellingen van enerzijds de prestatiebekostigingen het selectieve budget, gericht op individuelekwaliteitsverbetering en profilering, en anderzijds de algemeneberekeningswijze op basis van voor de instellingen gelijkelijkgeldende maatstaven, gericht op bekostiging van de basiskwaliteitvan het onderwijs, onafhankelijk van instellingspecifiekebeleidsoverwegingen”.

Opzichtig gekleed

De Raad van State geeft er onmiskenbaar blijk van hetNVOR-preadvies 2011 ‘Inleiding tot het Bekostigingsrecht’ tekennen. Toch slaat hij na de bovenstaande correcte conclusie eenverkeerd denkpad in en hult zich daarbij opzichtig in het kleed vandepartementaal beleidsjurist. De Raad meent dat de grondslag zoukunnen worden gevonden door de amvb simpelweg op een anderebepaling te baseren: experimenteerartikel 1.7a WHW. Dat zou alsbijkomend voordeel hebben dat eerst ervaring kan worden opgedaanmet deze wijze van financiering.

Opmerkelijk is dat de Raad van State daarbij eist dat deregeling voldoet aan de gelijkheidsmaatstaf voortvloeiend uitartikel 1 juncto artikel 23 van de Grondwet. De Raad adviseert’daarom’ tevens om de toekenningsgronden en beoordelingsmaatstavenin het ontwerpbesluit zelf op te nemen. Maar dat laatste werktnatuurlijk niet als daarin nog steeds dezelfde discriminerendecriteria zijn opgenomen. Het voorgehangen Experimenteerbesluitvoldoet dus reeds op dit punt niet. Er wordt onderscheid gemaaktwaar dat niet is toegestaan: daaraan is niets veranderd.

Wat is de bedoeling?

Het ontwerpbesluit beoogt de bekostiging vooreerst voor 7% vanhet onderwijsdeel van het macrobudget te bestemmen voorinstellingen die van plan zijn (en wie is dat niet) de kwaliteitvan hun onderwijs te verbeteren of zich anderszins willenonderscheiden: voor kwaliteit 5%; voor profilering 2%. Daartoe zijnmet elke instelling afspraken in de maak die al worden getoetstdoor de Commissie Van Vught. Hierin is vastgelegd welke prestatiesde instellingen voor beide doelstellingen tot 2017 realiseren.

De amvb maakt mogelijk dat vanaf 2013 de onderwijsopslag voorkwaliteit alleen wordt toegekend als een prestatieafspraak met deinstelling in kwestie tot stand is gekomen. Dit is rijksbijdrage demoeite van deze onverplichte planvorming; dus ook strijdig met weten grondwet. Realisatie van de afgesproken prestaties is voorwaardevoor betaling van de gelden tussen 2017-2020; ongekend langetermijnen waardoor de zittende contractanten over hun bestuurlijkgraf heen besturen.

Het profileringsgeld worden alleen toegekend voor 2013-2016, opbasis van plannen van de universiteiten en hogescholen zelf. Alsdie niet naar behoren worden uitgevoerd – dus behoudens overmachten onvoorziene omstandigheden – kan de onderwijsopslag uit hetselectieve budget geheel of deels worden stopgezet. Maar dat hoeftniet.

Filet americain

Het geld dat hiervoor beschikbaar wordt gesteld is eenherverdeling. Geen extra geld. Het zijn herinvesteringsmiddelen uitRegeerakkoord 2010 en middelen die in het huidige bekostigingsmodelvia de onderwijsopslag worden toegekend. Hierdoor wordt hetstudentafhankelijk deel van de rijksbijdrage kleiner enmodeldeskundigen vinden dat in meerderheid een nadeel.

Zijlstra meent met zijn amvb uitwerking te mogen geven aan eenonderwijsopslag die hem, naast bekostiging op basis vankwantitatieve gegevens, ruimte biedt voor ‘maatwerk’ in relatie totkwaliteit en overeengekomen beleidsinspanningen. Ruimte voormaatwerk is ook ruimte voor willekeur, dus de Raad van State maaktdaarvan terecht filet americain.

De onderwijsopslag is een correctie-instrument om te allen tijdeeen minimumonderwijscapaciteit en -kwaliteit te garanderen, ook bijdure, kleine of bijzondere opleidingen, zonder directe relatie metafrekenbare bijzondere prestaties (of toezeggingen) van deinstelling.

De Raad van State ziet dezelfde beletselen voor het selectievebeloningsbudget. Dat is juist, want de toekenning daarvan vindtniet plaats op basis van op een algemene berekeningswijzegebaseerde objectieve gronden, maar op grond van een opvatting vaneen minister over de ambitie, het realiteitsgehalte en deverenigbaarheid met de ontwikkelingen op stelselniveau. Eenpolitiek willekeurig en juridisch ongrijpbaar oordeel dus.

Nòg verder uitgehold?

Ook de Raad van State meent dat artikel 2.6 WHW geen grondslagbiedt voor voorwaardelijke financiering op basis van de kwaliteitvan geleverde prestaties of de profilering van de instelling, alsonderdeel van de algemene berekeningswijze.

De Raad wijst dit mede af omdat dit kan inhouden dat eeninstelling die wel deugdelijk onderwijs aanbiedt dat echter naarhet oordeel van de minister niet van zodanige kwaliteit is dataanspraak bestaat op prestatiebekostiging of op het selectievebudget, minder bekostiging ontvangt dan waar zij op grond van hetuitvoeren van haar wettelijke taken aanspraak heeft.

De prestatieafspraken gaan over kwaliteitsverbetering enprofilering: wezenlijk andere doelen. Bovendien ziet de Raad hetrisico dat het aandeel prestatiebekostiging tot boven de 7% wordtopgekrikt en het beginsel van gelijkwaardige bekostiging nòg verderwordt uitgehold.

Wat wel kan en wat niet

De aanspraak op de rijksbijdrage is voor de ho-instellingenverankerd in artikel 1.9, eerste lid, WHW. In de artikelen 2.5 en2.6 is die aanspraak geconcretiseerd. Artikel 2.5 bepaalt dat derijksbijdrage waarop de in artikel 1.9, eerste lid, bedoeldeaanspraak betrekking heeft, wordt berekend op de grondslag van eenalgemene berekeningswijze, waarmee het objectieve karakter van deberekeningswijze is geborgd.

Het ten behoeve van de transnationale Universiteit Limburg enlerarenopleidingen tussengeflanst lid 1a, bepaalt dat daarvoor derijksbijdrage kan worden berekend op de grondslag van eenbijzondere berekeningswijze, maar in feite is dit over eenalgemene, d.w.z. voor alle gelijke gevallen gelijk geldende,rekenwijze. Dit bekostigingsparadigma is uitgemodelleerd in hetUitvoeringsbesluit WHW 2008 en nader uitgewerkt en berekend in deRegeling financiën hoger onderwijs.

Het is dan niets anders dan een rekensom voor de verdeling vanhet budget dat de begrotingswetgever heeft vastgesteld. Met deuitkomst van die som hebben de instellingen bestedingsvrijheid: zijkunnen hun wettelijke taak uitvoeren onder eigenverantwoordelijkheid en zonder voorafgaande inhoudelijkeverplichting. Dit model legt geen enkel verband tussen het voor deberekening van de rijks­bijdrage aantal meetellende studenten enfeitelijke (on­der­wijs-)inspanningen. Evenmin er een relatietussen de rijksbijdrage en de werkelijke kosten die de instellingmaakt.

Dit model betekent niet dat niet gericht kan wordengestimuleerd. Specifieke stimulering, startsubsidies, een zogenaamdmissiebudget dat voor elke instelling, al naar gelang haar missie,wordt vastgesteld, zijn mogelijk. Maar niet binnen derijksbijdrage.

Met artikel 2.7a waren tussen 1996 tot 2001 – los van deartikelen 2.5 t/m 2.7 – tijdelijke aanvullende rijksbijdragenmogelijk ter bevordering van kwaliteit en studeerbaarheid vanopleidingen. Die aanvulling was geoormerkt voor acties terverbetering van de organisatie en de inrichting van deonderwijsprogramma’s. Feitelijk betrof het projectgeld dat aan delumpsum werd toegevoegd. Voor de toekenning van andere ‘potjes’ isde Wet overige OCW-subsidies (WOOS) de gebruikelijke raamwet.

Maatstaven zijn niet gelijk

Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, moet de algemeneberekeningswijze bij of krachtens een eerst voorgehangen amvb zijnvastgesteld: het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Hier komt artikel 23,zevende lid, Grondwet terug met de bepaling dat de algemeneberekeningswijze voor alle instellingen of voor groepen vaninstellingen gelijkelijk geldende maatstaven kent die betrekkinghebben op de aard en omvang van de werkzaamheden en op deuitvoering ervan. De maatstaven kunnen per opleiding of groepen vanopleidingen verschillen. De algemene berekeningswijze bevatmaatstaven (parameters) aan de hand waarvan de rijksbijdragenworden berekend.

 

Het eerste lid bepaalt dat de maatstaven betrekking moetenhebben op:

–            de aard van de werkzaamheden van de (groep) instellingen;

–            de omvang van deze werkzaamheden;

–            en op de uitvoering daarvan.

Het derde lid bepaalt dat de maatstaven in elk geval betrekkingmoeten hebben op:

–            het aantal studenten en

–            de studieresultaten.

Kennelijk zag de regering in het derde en vijfde punt degrondslag voor vormen van prestatie-, rendement-, ofkwaliteitsbekostiging. Die interpretatie is, mede gezien derechtsgeschiedenis, onjuist. Dit betreft alleen de grondslag voorde parameter getuigschriften/verleende graden. In dit eerste lid isgoed te zien hoe snel profiel-, prestatie- en kwaliteitsbekostigingal in strijd zijn met de Grondwet.

En dat blijft het geval, ook zou de wetgever tòch via eendaartoe strekkende wetswijziging bepalen dat daarvan gèèn sprakeis. In de artikelleden 1 en 3 kan dus niet ook de grondslag voorprestatie- en prikkelbekostiging worden gevestigd, tegelijk met hetgrondwettelijk rechtsgelijkheidsbeginsel van bekostiging op gelijkevoet.

Ziehier de bottleneck: de maatstaven in deprestatieovereenkomsten zijn niet gelijk, kunnen niet gelijkelijkworden toegepast, en dit is zelfs niet eens de bedoeling. Dit wijstop welbewuste en opzettelijke overtreding van de Grondwet: nietalleen van de regering en de Staten-Generaal; ook van deinstellingsbestuurders (van openbare instellingen in het bijzonder)die hieraan meewerken.

Buiging……

En zo schreef ScienceGuide: “Zijlstra moet buigen voor deRaad van State en neemt het advies van de Raad van State over ditpunt in zijn geheel over”. De vraag is: buigt hij wel enbreekt hij daarbij niet?

De wijziging van het Uitvoeringsbesluit die een ander laklaagjekreeg en nu Besluit experiment prestatiebekostiging hogeronderwijs heet, zit onveranderd vol met dezelfde juridischevoetangels en klemmen wat  inhoud en uitvoering betreft. Er isgeen goede en objectief vergelijkende meetlat voor de prestaties,dus het beginsel van eerlijke bekostiging “op gelijke voet” die deinstellingen de aloude gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden enacademische vrijheid biedt, wordt vervangen doorpolitiek-bestuurlijke deals.

Alsof die de ontwikkeling van onderwijs en wetenschap beterbevorderen. Dit ademt een gevaarlijk maakbaarheidsidee dat de PvdAin de jaren ’70 uitdroeg, maar past kennelijk ook op liberaleprincipes van VVD-bewindslieden. Misschien is daarom de opstellingvan verschillende politieke partijen hier enigszins halfhartig tenoemen.

Zijlstra schrijft aan de Kamer: “Het nieuwe ontwerpbesluitkomt naar mijn mening volledig tegemoet aan de bezwaren diemogelijkerwijs zijn blijven bestaan”. Hieruit spreekt twijfel,en terecht.

De inhoudelijk bezwaren zijn niet verminderd en de juridischebezwaren niet weggenomen; alleen moeten die laatste nu opnieuwworden belicht. Op advies van de Raad van State wil Zijlstra opbasis van experimenteerartikel 1.7a WHW aan de slag: afwijken vande wet “met het oog op verbetering van kwaliteit,toegankelijkheid of doelmatigheid”. Deze drie eerbaredoelstellingen vallen echter eigenlijk al meteen af omdat die metprestatiebekostiging nooit aantoonbaar kunnen worden gehaald:althans daarvoor is meer nodig dan hoop of gebed.

……of Brutus?

Artikel 1.7a is dus op voorhand een omstreden grondslag. Het isvreemd dat de Raad van State dit niet heeft aangestipt. Ook opbasis van gezond rechtstatelijk denken kan de conclusie dus slechtszijn dat de paradigmawijziging van prestatiebekostiging op basisvan prestatieovereenkomsten specifieke wijzigingen van deWHW vereist, ook al zouden die alleen tijdelijk of alleenexperimenteel zijn.

Er ontging Raad en regering nog meer. In verschillende eerderepublicaties ben ik in algemene termen ingegaan op ernstige bezwarenom ‘gelegaliseerd’ van de wet af te wijken om te ontkomen aan deKoninklijke weg van wetswijziging. Die bezwaren moetendoorslaggevend zijn als het om essentiële beginselen gaat, en alhelemaal als die in de Grondwet zijn geborgd.

Men moet ter vergelijking voorstellen dat als experiment eengrondwettelijke vrijheidsbeginsel zoals vrijheid van meningsuiting,godsdienst of integriteit van het menselijk lichaam aan bepaaldegroepen wordt onthouden. Kan dat ook via een amvb op grond van eenexperimenteerartikeltje? De ‘echte’ wet en de Grondwet zijn er nietvoor niets.

De Raad van State lokte zo de regering uit om in strijd met deGrondwet te handelen, maar het lijkt dat de nieuw gekozen TweedeKamer dit zou moeten zien als messteek à la Brutus. De Raad vanState zou er wijs aan zou doen om het aandragen van trouvailles aananderen over te laten.

Niet alleen wetswijziging, eerstGrondwetwijziging

De oorspronkelijke toelichting bij de WHW leert dat bekostigingvolgens de algemene berekeningswijze van hoofdstuk 2, verschillenop grond van instelling-specifieke beleidsoverwegingen uitsluit.Dit beginsel,  die regel, geldt natuurlijk altijd en kan nietmet een experiment, en niet via een ander wetsartikel in een anderwetshoofdstuk, worden ontdoken.

De Raad van State stelt dan ook terecht dat de wetsgeschiedenisvan artikel 2.6 WHW en de in het derde lid ervan gegevenparameters, erop wijzen dat de relatieve kwaliteit van hetonderwijs alleen tot gelding mag komen door verschillen inobjectiveerbare en kwantitatief meetbare variabelen, zoalsaantallen studenten, afgestudeerden en graden, waarbijkostenverschillen tussen instellingen een rol kunnen spelen om eenbalans te herstellen. Dit principe blijkt ook uit de wijze waarophet artikel sinds haar ontstaan is toegepast, zo merkte de Raad nogfijntjes op.

De prestatiebekostiging heeft als doel om via een specifiekonderdeel in het bekostigingsmodel “de onderwijskwaliteit teverbeteren en bewezen voorsprong te belonen, afhankelijk van deafspraken daartoe tussen de instelling en de minister”. DeRaad van State vindt dit een geldig doel, maar hij heeft dan tochde tekst van de Grondwet (maar ook de eigen paragraaf 2 over degrondslag) niet goed gelezen of de ratio ervan niet begrepen.

De Grondwet laat financieel onderscheid voor dat doel juistuitdrukkelijk niet toe. Maar dat werd in het vervolg van het(opmerkelijke) overleg tussen staatsraden en de staatssecretarisvergeten. Men wilde immers een snelle oplossing voor het ontbrekenvan een juridisch grondslag vinden en dan is altijd wel een meesterin de rechten – of een drs. met juridische ambitie – te vinden.Maar ook als de Raad van State bedoelt dat hij kwaliteit eenlegitiem doel vindt en haast en ijver de oorzaken van zijn misstap,maakt hij een zware fout.

De WHW-grondslag is zelfs nog helemaal niet relevant. Eerst moetde Grondwet worden veranderd om pas dan een correcte grondslag inde WHW, en pas daarna een uitvoeringskader in een amvbtekunnenopnemen. De paradigmawijziging met prestatiebekostigingeist niets minder. Regering en Staten-Generaal moeten zorgen voorwetten en regels die niet in strijd zijn met de Grondwet. Het isonbegrijpelijk dat de Raad van State over het hoofd zag dat destrijd met Grondwettelijke bepalingen au fond moet wordenopgelost.

Het is onmogelijk dit via de trouvaille van eenexperimenteerartikel en een experimenteer-amvb te fixen. Deuitvoering van artikel 1.7a, moet immers òòk altijd binnen deGrondwettelijke ruimte geschieden. Het zou een juridische janboelbetekenen als met een simpele naam en grondslagverandering van eenontwerpbesluit alle grondwettelijke belemmeringen wordenweggepoetst. Artikel 1.7a is geen vrijbrief voor schending van deGrondwet. Deze toets moet de Kamer nu dus uitvoeren: metbovenstaande uitkomst.

Strijdigheid en waarborg

De Raad van State adviseerde nog om – uiteindelijk – deprestatie- en profileringsbekostiging vorm te geven op basis vaneen eigen specifieke grondslag in de WHW, naast de bekostiging viade algemene berekeningswijze. Bovenstaande analyse leidt echteralvast ook tot de onontkoombare conclusie dat zelfs een directgrondslag biedende wijziging in het WHW-hoofdstuk Bekostiging doorde Kamer op grond van de geldende Grondwet, niet door deStaten-Generaal mag worden aanvaard.De strijdigheid met deGrondwet blijft, ongeacht welke grondslag in de formele wet wordtgekozen of geschapen. Zolang de bekostiging naar dezelfdemaatstaf en de gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden daarinzijn geborgd geldt: Grondwetswijziging eerst.

Niet dat ik dat aanbeveel. Behalve voor eerlijke enonbevooroordeelde bekostiging, vormt de Grondwet ook de waarborgvan de eerlijk en gelijkelijk geldende eisen van deugdelijkheid diede NVAO controleert. Er geldt immers: hoe meerkwaliteitsbekostiging, hoe meer perverse valkuilen en trucs tijdensvisitaties en accreditaties. De grondwettelijke adagia zijnbovendien essentieel voor de academische vrijheid en(in)richtingsvrijheid. Prestatieovereenkomsten gekoppeld aanprestatiebekostiging vormen ook daarvan een ernstig onderschatteaantasting.”

Peter Kwikkers, TriasNet Consultants, www.triasnet.nl


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK