De Chinese handschoen
Over elkaar buitelen
In zijn advies De Chinese handschoen
Ongeacht de kleur van het volgend kabinet, zal de Nederlandseregering dit advies graag omarmen, want dat Nederland gebruik moetmaken van de mogelijkheden die de snelle ontwikkeling van Chinabiedt is onomstreden. Het advies roept echter een aantal vragen opdie in het advies hoogstens kort worden aangestipt. Nu iedereen inNederland over elkaar heen buitelt om met Chinasamenwerkingsovereenkomsten te sluiten, verdienen deze vragenbijzondere aandacht.
Zo roept het advies vragen op over het doel van de bepleittesamenwerking. Gaat het ons echt alleen om het geld dat in en metChina valt te verdienen? En moeten we China als een uniek gevalbehandelen of is dit advies ook geldig voor onze relaties metlanden als India en Indonesië? De AWT is niet de eerste diewaarschuwt tegen de huidige versplintering van het overheidsbeleidten aanzien van China. Maar waarom blijft die versplintering dantoch bestaan?
De AWT merkt op dat de belangen van Nederlandse bedrijven nietaltijd samenvallen met de belangen van Nederland. In een advies dathelemaal in het teken staat van de ondersteuning van Nederlandsebedrijven is dat een belangwekkende opmerking, maar de AWT gaat ernauwelijks op in. En wat bedoelt de AWT precies wanneer hij spreektover een “Nederlands” bedrijf?
Waar ligt de grens?
Verder klinkt het advies om tegenover China vaker samen metandere landen op te treden, bijvoorbeeld in EU-verband, nogalplichtmatig, alsof de AWT betwijfelt of het de moeite waard is hierveel energie in te steken. Het advies spreekt daarom vrijwel alleenover op nationaal niveau te nemen maatregelen. Acht de AWT datinderdaad het verstandigst?
Tenslotte stelt de AWT dat we voor de Nederlandse economiecruciale kennis moeten behouden maar hij maakt niet duidelijk hoe.Is in beginsel ieder particulier of geprivatiseerd bedrijf inNederland voor China te koop? Zo nee, waar ligt de grens?
Hieronder zal kort op deze vragen worden ingegaan. Ten slottekomt de vraag aan de orde waarom de AWT nauwelijks aandacht aan debovengenoemde vragen besteedt.
Waartoe dient de samenwerking?
Het advies wekt de indruk dat kennisuitwisseling met Chinaslechts één doel dient, namelijk ondersteuning van onsbedrijfsleven. Kenniswerkers, universiteiten en onderzoekers dienaar China gaan om kennis uit te wisselen “verdienen waardering ensteun van de overheidwant[mijn cursivering] zij bouwen aannetwerken die voor het Nederlandse bedrijfsleven van groot belangzijn”. Dat is een visie die enige toelichting behoeft, want zijspreekt niet vanzelf.
Het beleid van Nederland ten opzicht van China is door hetministerie van Buitenlandse Zaken neergelegd in de BeleidsnotitieChina
“Nederland streeft er, mede in het licht van onze eigenbelangen, naar om:
– bij tedragen aan stabiliteit in China door middel van een voortgezettedialoog en activiteiten op het gebied van democratisering,mensenrechten (..);
– bij tedragen aan een verantwoordelijke invulling van China’s rol op hetwereldtoneel (..);
– hetChinese streven naar duurzame ontwikkeling te ondersteunen (..)
– handel eninvesteringen te bevorderen (..);”
Vervolgens stelt de AWT dat voor dit advies “met name hetlaatste deel van bovenstaande passage relevant” is. Hoezo? Spelenkennis en onderzoek geen rol bij duurzame ontwikkeling, bijbevordering van een verantwoordelijke rol van China op hetwereldtoneel en bij democratisering en mensenrechten?
Her en der in het advies noemt de AWT voorbeelden vankennisuitwisseling die een ander doel dienen dan de bevordering vanhet bedrijfsleven, zoals de Zweedse steun aan hetmensenrechtenonderwijs op Chinese universiteiten. Zou deNederlandse overheid zo iets alleen moeten steunen wanneer hetNederlandse bedrijfsleven daar baat bij heeft? Nederland en Chinageven beiden ontwikkelingshulp aan derde landen, zij het dat onzewerkwijzen nogal verschillen. Zou dat geen nuttig onderwerp vankennisuitwisseling zijn?
Verder strekkende taak
Zoals uit de boven aangehaalde beleidsnotitie blijkt, strekt detaak van de Nederlandse overheid verder dan de bevordering van hetNederlands bedrijfsleven. Samenwerking met China op het gebied vanonderzoek en kennis zou ook ten goede kunnen komen van andereNederlandse beleidsdoelstellingen, zoals bevordering van deontwikkeling van een internationale rechtsorde.
Deze mogelijkheden blijven in het advies echter onderbelicht. DeAWT onderstreept daarnaast wel “het belang van relaties enmenselijke betrekkingen”, maar vergeet politieke belangen,veiligheidsbelangen, milieubelangen en natuurbelangen.
China’s relatief belang
De betekenis van China is groot en groeiende, maar we moetendeze niet overdrijven. Terecht wijst het advies er op dat de hetaandeel van China in de Nederlandse export in 2011 slechts 1,6% was(de invoer was veel groter, maar dat betrof vooral doorvoer). Maareven verder stelt de AWT dat de Europese markt “op dit moment” voorNederland aanzienlijk belangrijker is dan China en wekt daarmee deindruk dat de Chinese markt voor Nederland belangrijker zou kunnenworden dan de Europese.
Verder stelt de AWT: “Ruim 30% van de export van Duitsland gaatnaar Azië, het merendeel naar China” en wekt daarmee de indruk datmeer dan 15% van de Duitse export naar China gaat. In 2011 was datechter 5,7%, iets meer dan de Duitse uitvoer naar Oostenrijk(5.5%), maar minder dan de uitvoer naar Nederland (6,6%).
Daarnaast moet men zich afvragen of het verstandig is de opkomstvan China als een geïsoleerd verschijnsel te behandelen. Vormt dezegeen onderdeel van een bredere ontwikkeling die een groeiend aantallanden omvat, waaronder grote landen als India, Brazilië enIndonesië? Uiteraard is elk van deze landen uniek, maar wat de AWTover de relatie met China zegt, namelijk dat deze allerlei kansenbiedt aan Nederlanders en aan Nederlandse instellingen enbedrijven, kan over al deze relaties gezegd worden. AangezienNederland moeilijk overal tegelijk prioriteit aan kan geven, zullenkeuzes gemaakt moeten worden. Die hoeven niet noodzakelijkerwijsaltijd in het voordeel van samenwerking met China uit tevallen.
Hoe breed?
De AWT stelt de oprichting voor van een “kleinschalig”China-platform waarin de strategie, activiteiten en netwerken vanverschillende actoren (bedrijven, kennisinstellingen,lokale overheden en rijksoverheid) in relatie tot Chinasamengebracht worden teneinde de Nederlandse krachten te bundelen.Dit klinkt aardig, maar het is wel erg vaag. Wat zou de reikwijdtevan dit platform zijn? Beperk je het tot diegenen die betrokkenzijn bij kennisuitwisseling met China ten behoeve van hetNederlands bedrijfsleven?
Maar hoe onderscheid je dat van handelscontacten, die immersvaak een kenniscomponent hebben? En zou het platform ook actorenomvatten die met andere oogmerken met China willen samenwerken,bijvoorbeeld om de natuur te beschermen of mensenrechten tebevorderen? En mogen in dat geval ook organisaties als AmnestyInternational en Human Rights Watch aan het platform deelnemen,bijvoorbeeld omdat zij in China kennis over de mensenrechten willenverspreiden? Of mogen onderdelen van een universiteit zoals hetNetherlands Institute of Human Rights wel aan het platformdeelnemen en NGO’s niet?
De gedachte om de Nederlandse belangstelling voor China tebundelen is nadere uitwerking zeker waard. Wellicht zouden debetrokken instellingen en bedrijven bijeen kunnen komen rond aanspecifieke onderwerpen gewijde tafels en zou het voorgesteldeplatform kunnen dienen als een overkoepelend verband dat dezetafels waar nodig met elkaar in contact brengt.
Nederlandse krachten slecht gebundeld
Bij deze mooie ideeën over bundeling van de Nederlandse krachtenmoet helaas opgemerkt worden dat zulke ideeën allerminst nieuwzijn, maar tot nu toe steeds hoogstens gedeeltelijk zijnuitgevoerd. De vraag is hoe dat komt.
De voornaamste reden is wellicht het informele 1648, een soortWestfaalse Vrede
Dus als de directie Onderwijs van Buitenlandse Zaken een weeklang overleg voert met de onderwijsdeskundigen van de Nederlandseambassades en daarbij niemand van OCW uitnodigt, dan is daar op OCWniemand over verbaasd, want de grenzen tussen het werkterrein vanOCW en dat van BZ worden in acht genomen. Omgekeerd hoeft OCW BZniet op de hoogte te houden van wat het doet op het gebied vaninternationale wetenschappelijke samenwerking.
Dit systeem heeft als nadeel dat niemand het overzicht heeftover het Nederlands optreden in het buitenland en dat hetNederlands beleid een versplinterde indruk maakt. Deze bezwarenwegen in de ogen van de departementen kennelijk niet op tegen demoeite die het zou kosten om tot een interdepartementale visie tekomen.
In Brussel wel samenhang
Uiteraard zijn er uitzonderingen en inbreuken op deze Westfaalsevrede. Zo is het internationaal cultuurbeleid een gedeeldeverantwoordelijkheid van OCW en BZ. De grootste inbreuken wordenveroorzaakt door de Europese samenwerking. Een volstrektongecoördineerd optreden van de departementen in Brusselbleek veel nadelen te hebben.
Zo veel dat er nu sprake is van structurele coördinatie van hetNederlands standpunt. Wanneer het gaat om de Nederlandse inbreng inwereldwijde fora, zoals de gespecialiseerde organisaties van deVerenigde Naties, of om bilaterale relaties met een land als China,staat de Westfaalse vrede echter nog overeind en zijn inbreukendaarop nog steeds een uitzondering op de regel.
Botsende belangen
De AWT wijst er terecht op dat de belangen van Nederlandsebedrijven niet altijd samen vallen met de belangen van Nederland,maar lijkt hierin geen aanleiding te zien om de ondersteuning diede Nederlandse overheid tegenover China aan het Nederlandsbedrijfsleven zou moeten geven te kwalificeren.
Daarbij is het goed te bedenken dat in China de staat, al is hetsoms op de achtergrond, een zeer belangrijke rol speelt en daarbij,veel meer dan in Nederland gebruikelijk is, het oog houdt opstrategische doelen voor de lange termijn. Het is daaromvoorstelbaar dat China bereid zal blijken om veel meer dan demarktwaarde te betalen om de controle te krijgen over kennis diehet strategisch van belang acht. Voor het betreffende bedrijf kandat een zeer interessant aanbod zijn, maar de Nederlandse belangenzouden daardoor geschaad kunnen worden.
De AWT stelt dat daarom een “duidelijke visie op het belang vanNederland als geheel” nodig is
De AWT gebruikt de term “Nederlands bedrijf” alsof we allemaalwel weten wat daarmee bedoeld wordt. Maar is dat zo?
Het feit dat bedrijven als EADS en IKEA hun internationalehoofdkwartier gevestigd hebben in Nederland is voor de AWTkennelijk niet voldoende om deze bedrijven als Nederlands tebeschouwen. Maar wat is het verschil met bijvoorbeeld Philips,anders dan dat Philips historische banden met Nederland heeft enhet topmanagement van Philips voor de helft uit Nederlandersbestaat? De productie van Philips vindt immers grotendeels buitenNederland plaats en de winst gaat voor een groot deel naarbuitenlandse aandeelhouders.
In zijn Kwetsbaarheidsanalyse spionage
Samen met anderen
De AWT stelt dat er in Europa nog maar beperkt sprake is vangezamenlijk optrekken richting China en dat met name “de groterelidstaten” daar weinig toe geneigd zijn
Hij bepleit slechts samenwerking met andere landen bij “het inkaart brengen van (beleids)ontwikkelingen in China en identificerenen monitoren van goede universiteiten en onderzoeksgroepen” enmeent dat samenwerking in EU-kader vooral gericht moet zijn op deEuropese kaderprogramma’s.
Het lijkt daardoor of de AWT zich er bij neer heeft gelegd dateen gezamenlijke benadering van China onhaalbaar is en het dusverspilde moeite zou zijn zich daar voor in te zetten. Is dat nieteen beetje defaitistisch? Zou Nederland zich niet actiever moeteninzetten voor grotere samenhang in het Europese optreden tegenoverChina?
Weglek van strategische kennis
De AWT wijst op het gevaar dat China kennisintensieve bedrijvenoverneemt en dat daardoor kennis uit Nederland verdwijnt
Daar laat de AWT het bij. Opmerkelijk is dat hij niet ingaat opde aanbevelingen die de AIVD een jaar eerder deed in debovengenoemdeKwetsbaarheidsanalyse spionage. Om een betere balanste vinden tussen belangen op de korte en de langere termijn steltde AIVD voor:
• Breid batenanalyses voor het Nederlandse economisch welzijnvan het delen van technisch-wetenschappelijke kennis uit met dekostenanalyses als gevolg van het weglekken van deze kennis.
• Besteed in de afweging om activiteiten uit te besteden of teoffshoren nadrukkelijk aandacht aan de risico’s van spionage en de(economische/financiële) gevolgen hiervan.
Terecht concludeert de AIVD dat het “naar het buitenlandweglekken van strategische kennis of bedrijvigheid die relevant isvoor de Nederlandse nationale veiligheid op lange termijn”onvoldoende aandacht krijgt, want het begrip nationaleveiligheid komt in het AWT advies helemaal niet voor.Kennelijk strekt de verkokering van de Nederlandse overheid zichook uit tot de adviesorganen.
Deze verkokering blijkt overigens ook uit de regeringsreactie ophet genoemde AIVD-rapport. In de reactie van de minister vanVeiligheid en Justitie wordt namelijk alleen ingegaan op dedreiging van spionage, oftewel de dreiging dat strategische kennisop wederrechtelijke wijze ontvreemd wordt, hoewel in hetAIVD-rapport uitdrukkelijk gewezen wordt op de mogelijkheid datstrategische kennis op legale wijze uit Nederland verdwijnt,bijvoorbeeld door de overname van een bedrijf.
Ongewilde illustraties
Ongewild illustreert de AWT hoe moeilijk het is om tot een breedsamenhangend beleid te komen door wel te waarschuwen voor devalkuil van de versnippering van het overheidsbeleid ten aanzienvan China
Veelzeggend is de lijst met gesprekspartners die als bijlage bijhet rapport is opgenomen. Terecht wijst de AWT op het belang vaneen brede, samenhangende benadering. Vrijwel ieder ministerie heeftte maken met internationale samenwerking op het gebied vanonderzoek en kennis en vrijwel ieder ministerie heeft te maken metsamenwerking met China op dit gebied.
Kennis en onderzoek op het gebied van voedselveiligheid enbiodiversiteit zijn bijvoorbeeld verantwoordelijkheden van hetvoormalige ministerie van LNV. De ethische aspecten van biomedischonderzoek liggen bij het ministerie van VWS. Water- enmilieuvraagstukken zijn ondergebracht bij het ministerie vanInfrastructuur en Milieu, evenals het klimaatvraagstuk.Samenwerking op het gebied van onderzoek en overdracht van kenniszijn belangrijke aspecten van het OS-beleid. De minister vanVeiligheid en Justitie heeft als taak te voorkomen dat vitalebelangen van Nederland geschaad worden door het weglekken vanstrategische belangrijke kennis en ga zo maar door.
Op al deze terreinen speelt China een belangrijke rol en je zoudus verwachten dat de AWT met de betreffende ambtenaren op dezedepartementen gesproken zou hebben. Maar dat is niet het geval.
Vrijwel iedereen op de lijst van gesprekspartners past netjes inde TWA-koker. Er is met niemand op Buitenlandse Zaken gesproken,met niemand op VWS, met niemand bij I&M, met niemand bij deAIVD of op het ministerie van Veiligheid en Justitie. Zelfs inPeking heeft het onderzoeksteam de gelegenheid van een bezoek aande Nederlandse ambassade niet aangegrepen om met iemand buiten deAWT-gemeenschap te spreken.
Barend ter Haar
Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven
