Versterking HO via wetgeving?
Er zit een spagaat in het kennisinfrastructuurbeleid van Rutte I en II. Enerzijds richt het zich meer op ‘return’ dan ‘on the investment’ in het hoger onderwijs- en wetenschapsbestel en anderzijds zet het feitelijk in op beperkingen daarvan. Men benut daarbij bezuinigingen via beleid dat investeringen afschuift op particuliere bedrijven en studenten. Dit wordt geschraagd met wetswijzigingen die dezelfde soort gedragingen en mechanismen creëren als die welke leidden tot de bekostigingsfraude en de onwaardige diploma’s.
Fundamenten versterkt?
Vanaf 2010 worden wetswijzigingen ingevoerd onder het label ‘versterking’:
– versterking besturing (in 2010),
– versterking accreditatiestelsel (per 1 januari 2011),
– versterking selectie en positie excellente student (eufemistisch ‘ruim baan voor talent’ geheten),
– versterking kwaliteitswaarborgen (Rutte I, ingediend in november 2012),
– versterking kwaliteit in verscheidenheid (Rutte II, ingediend in januari 2013),
– andere voornemens omtrent hoger onderwijs en wetenschap en de financiering ervan zoals:
- versterking van het leenstelsel,
- versterking van bestuur en medezeggenschap,
- versterkingen in andere onderwijssectoren met effecten op de instroom in het ho.
Zelfs de minister van Veiligheid en Justitie helpt. Hij schrijft de Staten-Generaal op 23 januari 2013 bij de intrekking van het wetsvoorstel “maatschappelijke onderneming”: “Daarnaast zijn enkele sectorspecifieke maatregelen aangekondigd, zoals het versneld op orde brengen van bestuur, beheer en beloningen bij instellingen van hoger onderwijs (…).” Het kabinet wil terecht niet voortbouwen op het wetsvoorstel maatschappelijke onderneming. Maar hoe dan wel?
Wordt de fundering van de kenniseconomie versterkt en de bouwwerken gerenoveerd? Het Nederlandse hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wordt internationaal geprezen en Nederland zit alweer in te top 5 van de Global Competitieve Index, zoals motie Hamer in 2008 wenste. Systeemverbetering blijft niettemin nodig, maar prudente wijsheid eveneens.
Wie niet hoort tot een politieke of economische school, wars is van extreme opvattingen of geëxperimenteer die moet zich ernstige zorgen maken over de kwaliteit en houdbaarheid van de dynamische balansen die wij in maatschappelijke sectoren (niet) weten aan te brengen.
Wij zijn goed in balansverstoringen die een volgend kabinet zal willen herstellen. Zo oscilleren we bijvoorbeeld tussen topsectorenbeleid en brede opleidingen; diensteneconomie, industrie en chemie; leraren, bèta’s, economen en meer handen aan het bed; helder onderscheid tussen hbo en wo, diversiteit, transparant aanbod, en meer hiervan.
Losse experimenten
Parlement, minister, instellingsbesturen, staf en studenten hebben geen eensluidend beeld van wat goed is. Het beleid bestaat daarom vooral uit losse, sterk selectie-georiënteerde experimenten. Toch is het duidelijk dat allereerst behoefte is aan een integrale versterking van het academisch klimaat aan universiteiten en aan versterking van het beroepsgerichte klimaat aan hogescholen.
Dat behoeft geen versterking van bestuurdersmacht of geforceerde selectiemiddeltjes, maar vereist weldoordacht bestuur van het hele bestel en van de afzonderlijke delen daarvan. De wetswijzigingen die versterking van examencommissies beogen, leiden bijvoorbeeld juist tot hun verzwakking.
Scherpe bepaling en handhaving van de eindniveaus van afgestudeerden en van de kwaliteit van de wetenschappelijke productie is nodig. Dat is vooral een kwestie van personeelsbeleid en intelligente inrichting van goed onderwijs. Nieuwe selectiemethodes – ik bedoel niet de normale toetsen en tentamens – en administratieve in- en doorstroombeperkingen vormen een giftig mengsel voor het academisch klimaat. In een normaal en vrij land kiest de student zijn universiteit. Kiezen in Nederland straks de bestuurders de studenten?
Dat is bizar en ondermijnt de vrijheid van onderwijs en de toegankelijkheid. Alleen de student kan de keus maken. Natuurlijk moet deze geholpen worden bij de keuze van het studiepad, maar dat moet met respect voor de rechtsstatelijke vrijheden, inclusief het ‘recht’ om verkeerd te kiezen of de studie te staken.
Al of niet verborgen toegangs- en toelatingsbeperkingen of geforceerde leertempi en leerpaden zijn contraproductieve bezuinigingen. Bezuinigen of het inrichten van een andere verdeling van kosten kunnen veel slimmer. De ingeslagen weg leidt vooral tot een zuur academisch klimaat, dat minder en egoïstischer hoger opgeleiden aflevert.
De vragen achter het beleid
De vragen blijven: welke analyse ligt aan het beleid van instellingen en ministerie ten grondslag? Hoe concretiseert men het begrip ‘versterking’ in de achtereenvolgende wetsvoorstellen?
De essentie van de recente WHW-veranderingen ligt in drie lijnen:
– uitbreiding van de bestuursinstrumenten van de minister en de bestuursorganen van de instelling – niet van medezeggenschapsraden behalve wat waarborg voor informatie en overleg – waaronder een experimenteerartikel waarmee van vrijwel elke wetsbepaling kan worden afgeweken, de afschaffing van aangewezen instellingen, de mogelijke aanwijzing van een gedragscode goed bestuur, wettelijke regeling van joint degrees en doctorates, zwaardere sanctiemogelijkheden jegens studenten en diversificatie van hoger collegegeld;
– opzetten van aparte programma’s met een hoger niveau binnen een opleiding, voor kleine aantallen als bijzonder of excellent geselecteerde studenten, tegen een hoger collegegeld;
– stroomlijnen, vereenvoudigen en verbeteren van de accreditatiemethode, aanscherping van bevoegdheden van de NVAO, verbeteren van de werkwijze bij herstel van onvoldoende opleidingskwaliteit, introductie van instellingstoets kwaliteitzorg en beperkte opleidingstoetsing.
Zeer veel meer regeldichtheid ligt besloten in een reeks van nieuwe beleidsregels zoals over graadverlening, doelmatigheid van (nieuwe) opleidingen, nevenvestiging, en het NVAO-accreditatiekader.
Versterking kwaliteitswaarborgen
Het eind 2012 ingediende wetsvoorstel Versterking kwaliteitswaarborgen bevat drie blokjes. Als eerste het aanhalen van accreditatietouwtjes, een gelegenheidswetgeving na de diplomakwestie in enkele hbo-opleidingen. Dit leidde tot scherpe kritiek van de Raad van State die geen voorbeeld ziet van wanneer de huidige instrumenten tekortschieten en constateert dat de problemen die aanleiding zijn voor het wetsvoorstel niet zijn veroorzaakt door lacunes in de wet, maar door gebrekkige naleving.
De minister heeft uit deze kritiek een eerste ferme les getrokken. Zij schrijft de Kamer gisteren: “Wat betreft de rol van de Inspectie in het hoger onderwijs constateer ik dat de aanpassingen die in het wetsvoorstel zijn gepleegd door mijn ambtsvoorganger naar aanleiding van het advies van de Raad van State de zorgen niet hebben kunnen wegnemen.
Dit komt ook naar voren in een groot aantal kritische vragen van uw Kamer hierover. Ook het advies van Actal spreekt zijn zorg uit over de mogelijke overlap tussen de NVAO en de Inspectie, waarbij het risico ontstaat op een dubbeling qua invulling en uitwerking. Tegen die achtergrond heb ik deze maatregel heroverwogen, ook omdat ik zie dat instellingen zichtbaar grotere verantwoordelijkheid nemen, en de beoordeling door de NVAO aan scherpte heeft gewonnen. Daarom zie ik af van de invoering van risicogericht toezicht door de inspectie.”
De Raad van State wees overigens ook op de al genomen maatregelen waarvan de effecten nog moeten intreden. Al sinds 2003 wettelijk verplicht, zullen pas vanaf 2014 ook de hbo-opleidingsvisitaties clustergewijs gaan plaatsvinden.
De NVAO wordt niet alleen belast met het instellen van de commissies van deskundigen voor een toets nieuwe opleiding en de instellingstoets kwaliteitszorg, maar gaat ook de leden van de visitatiecommissies voor de beoordeling van de opleidingen samenstellen. Verder krijgt het beoordelingscriterium ‘deugdelijkheid van beoordeling, toetsing en examinering van studenten’ een aparte en zwaardere plek in het palet criteria.
Grote kwetsbaarheden
Hier past nog een wezenlijke kanttekening bij. Beoordelen en verbeteren binnen één accreditatiemodel gaat van nature niet samen. De andere grote kwetsbaarheid is een betaalbare samenstelling van echt onafhankelijke commissies van deskundigen. Toch meen ik dat veranderingen tot verbetering kunnen leiden, maar dat hangt af van hoe de NVAO hierin ‘personeel’ opereert, wat dit betekent voor het crypto-monopolie van evaluatiebureaus, en wat dit werkelijk betekent voor de kwaliteit en onafhankelijkheid van visitatiecommissies en hun penvoerend secretarissen.
Let bijvoorbeeld op de vrijwel onuitvoerbare eis dat ”de feitelijke vormgeving van het onderwijs” in de onderwijs- en examenregeling moet worden omschreven. De memorie van toelichting meldt hierover alleen: “Het is aan de instellingen daaraan inhoud te geven. Beoogd wordt de informatievoorziening ten behoeve van een student zo helder mogelijk te laten zijn. Hij moet daarop kunnen vertrouwen en, indien dat vertrouwen wordt beschaamd, de instelling terzake kunnen aanspreken.” Dit klinkt even omineus als symbolisch. OER-makers die deze nietsheid invullen, lijken eerder een gevaar in de klas.
Let ook op de eis dat “ten minste één lid van de examencommissie afkomstig is van buiten de desbetreffende opleiding of een van de opleidingen die tot de groep van opleidingen behoort”. Of dit een waarborg is voor de waarde van een getuigschrift en de kwaliteit van onderwijs en toetsing? Het kan evengoed leiden tot slechtere bemensing. Het kan een dure grap worden, aanleiding zijn voor benoeming van veel pensionado’s, ex-medewerkers, bijbaanzoekers, of voor teveel grip van belanghebbende bedrijven.
En dan is er nog de ministeriele “aanwijzingsbevoegdheid” jegens de instelling. Hier wordt gewacht op de memorie van antwoord in reactie op vragen uit de Kamer naar aanleiding van het artikel op ScienceGuide, dat aantoonde dat dit interventie-instrument risicovol en onnodig is.
Kwaliteit in verscheidenheid
Op 18 januari 2013 diende Rutte II nog een wetsvoorstel in “om het hoger onderwijs toekomstbestendig te maken en meer kwaliteit te realiseren”. De regering vindt dat de ambitie van Nederland om te (blijven) behoren tot de top-5 van kenniseconomieën op de Global Competitive Index, vraagt om een verhoging van de kwaliteit. De basisgedachten van dit wetsvoorstel liggen in de strategische agenda van Rutte I ‘Kwaliteit in verscheidenheid’ en in het regeerakkoord van Rutte II.
Dit spreekt de ambitie uit “om het hoger onderwijsstelsel excellent, toegankelijk en meer toekomstgericht te maken”. Daarbij moet kwaliteit boven de kwantiteit van studentenaantallen worden gesteld, zonder de toegankelijkheid van het hoger onderwijs in te perken. De PvdA nam hiermee dus afscheid van het adagium van Van Kemenade: “Hoger onderwijs voor velen.” Ook overigens de titel van het HO-beleidsdocument van VVD-minister Pais.
De doelen die de instellingen vanuit dit wetsvoorstel moeten bereiken zijn:
- Beter maar strenger studieklimaat. De studiecultuur moet studenten uitdagen en het maximale uit de studie en uit zichzelf laten halen. De regering verwacht van hen inzet en motivatie en wil dat met wetgeving afdwingen.
- De regering eist van het onderwijs dat het excellenter, intensiever en uitdagender wordt, met meer contacturen, kleinere onderwijsgroepen en betere docenten, vooral in de eerste studiejaren van de bachelor. Waarom niet in de laatste jaren, trouwens? Het niveau – stelt zij – gaat met haar wijzigingen omhoog.
- Betere begeleiding van studiekeuze en toelating op basis van een kwalificerend diploma. Selectie vindt plaats aan university colleges en opleidingen waarvoor aanvullende eisen nodig worden geacht.
- Beperking van keuzevrijheid. De regering wil “de juiste student op de juiste plaats” krijgen, o.a. met nieuwe regels voor aanmelding en studiekeuze en het beter benutten van bestaande mogelijkheden voor het stellen van aanvullende eisen.
- Met doelmatig onderwijsaanbod en een herkenbaarder profiel en differentiatie het hoger onderwijs beter doen inspelen op verschillen in aanleg en vermogen van studenten en op de behoeften van de arbeidsmarkt. Het onderwijs wordt gedifferentieerder, maar tegelijk (!) moet versnippering worden bestreden en transparantie van het aanbod worden bevorderd. “Maatregelen” moeten de NVAO in staat stellen om te zorgen dat de naam van de opleiding inzicht biedt in de inhoud en de bij de opleiding horende titulatuur klopt. Daar komt nog bij dat in 2012 de CDHO meer beperkende invloed kreeg op nieuwe opleidingen. Bacheloropleidingen moeten vanwege dat beleid breder, masters smaller. Dat is altijd lastig uitvoerbaar en zelden goed voorde kwaliteit van onderwijs en afgestudeerden.
- Dat “maatregelen worden voorgesteld die de definitieve invoering van de Associate degree mogelijk maken”, is een vreemde formulering voor het definitief regelen van deze altijd al definitief bedoelde toevoeging aan het gradenstelsel. Dit terwijl de Ad helemaal niet zo’n succes is en hogescholen – helemaal vanwege prestatie-overeenkomsten – geen raad weten met de Ad-student. Die blijkt vaak al te klein voor een servet.
Centrale opdracht uit Veerman
Dit wetsvoorstel is losjes gebaseerd op het rapport van de commissie Veerman, dat vond dat de centrale opdracht voor het hoger onderwijs is om meer kwaliteit en meer verscheidenheid te bieden. Voor de uitvoering van goed hoger onderwijs- en wetenschapsbeleid zijn weinig wetswijzigingen en veel goed bestuur nodig, en bestuurders die gegeven ruimte verstandig en gewetensvol benutten.
De beleidsvoorstellen zijn veeleer ingrepen om te komen tot bezuinigingen en die dragen van nature weinig bij aan (het vertrouwen in) toekomstige kwaliteit. Betere begeleiding van studiekeuze en beter bewegwijzerde studiepaden kunnen positieve kwaliteitseffecten hebben, behalve als de methodieken vooral zijn gericht op (vroeg) uitselecteren.
Het is dan ook niet te verwachten dat de regeringsvoorstellen de beloofde effecten bewerkstellingen. Zoals de DG hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek ten tijde van de HOAK-nota, Roel in ’t Veld, optekent: “(Wetgevings-)juristen weten wel dat het meest waardevolle aan iedere regeling ontglipt, en daarom is hun streven tot structurering (als het goed is) meer gericht op voorkomen dan op genezen.” De bovenstaande voorstellen beogen te “kurieren”, maar doen dat niet eens “am Symptom”.
Meer controle, minder recht
Het ministerie van OCW stuwt vanuit regelgevende en beleidmakende achtergronden het toeziend, of eerder toekijkend kader rond het hoger onderwijs steeds verder op.
- De Inspectie van het Onderwijs, formeel voor het nakomen van alle wettelijke regels anders dan die omtrent de deugdelijkheid van onderwijs en wetenschap.
- De Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO), voor de kwaliteit van het onderwijs en het niveau van de afgestudeerden in verband met het civiel effect.
- De Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO), voor de toetsing van de macro-doelmatigheid van een (nieuwe) opleiding.
- De Reviewcommissie hoger onderwijs (RCHO). Zij stelt criteria vast voor de toetsing van prestatieovereenkomsten, evalueert die en bepaalt of die zijn gehaald.
- Het ministerie zelf. Dit heeft een eigen rol op zelfgekozen afstand van instelling of opleiding.
- Hier bovenop vormen raden van toezicht – als het goed is – half interne half externe controleurs, kwaliteitsbewakers, beleidsbepalers en normbewakers.
Dit zijn allemaal kwaliteitscontroleurs van het onderwijs, nog los van het parlement zelf. Echter, zij moeten allen hun kwaliteitscontroles feitelijk aan anderen – de insiders – overlaten. Zij controleren die insiders. Of zij trachten die aan te sturen met wetsregels, overeenkomsten, kaders, opdrachten en richtlijnen. Insiders weten wel wat kwaliteit is, maar houden in de dynamiek die zij tegenkomen lang niet altijd de juiste balans aan tussen bevinding en opinie.
Hun eigen competenties bevatten zowel veel overlap als lacunes en dus ontstaat er allerlei concurrentie tussen de gremia. De CDHO adviseert bijvoorbeeld over macrodoelmatigheid. Dat is de financiële doelmatigheid in landelijk perspectief, maar die is op grond van beleidsregels inmiddels opgerekt tot en met arbeidsmarktrelevantie en micro-doelmatigheid. Dit bezien anderen ook en adviseren daar eveneens over.
OCW kan kiezen welk van deze organisaties in een bepaalde situatie aan zet is, maar kan ook kiezen om hen allemaal een zetje te laten doen voordat de instelling, opleiding of student weer aan de beurt komt. Daarnaast kan OCW commissies van welgekozen ‘gezaghebbende personen’ op pad sturen.
CvB’s als colleges van uitvoering
Het beeld is er zo van een keuken met te veel koks. Voordat colleges van bestuur het onderwijs- en onderzoekservies aan hun docenten, wetenschappers en studenten uitreiken, is al veel beleidsruimte opgesoupeerd. Colleges van bestuur zijn vaker colleges van uitvoering. Medezeggenschapsraden eerder informatiekanalen. De interne bestuursstructuur blijkt verzwakt. Als academische versterking nodig is, moet de interne bestuurlijke verzwakking worden opgeheven.
Dat docenten, wetenschappers en studenten, net als veel burgers op andere terreinen, zich beklagen over te weinig speelruimte maar wel worden ‘afgerekend’, is nog steeds een onderschat signaal.
Academisch zelfbestuur bestond ook onder de WUB en de oorspronkelijke WHW van 1992 niet, maar nu heerst een vermeend risicovrij paradigma van centralisme. Evenals voor de samenleving als geheel is dat voor universiteiten en hogescholen een bestuursrechtelijk en rechtsstatelijk gevaarlijke èn een kwaliteit ondermijnende benadering.
Onderwijsbeleid blijft vooral gebaseerd op de idee dat elk kind hetzelfde is en het besef dat studeren niet alleen motiverend maar ook ‘rijpend’ moet zijn, sneeuwt onder in de benadering van de financieel economische beleidsbepalers. Studeren – ook hard studeren – moet ‘leuk’ blijven. Overdruk is dat niet en maakt mensen – de toekomstige leidinggevende elite – onaangenaam egoïstisch, in plaats van genereus.
Maakbaarheid anno 2013
De wetsvoorstellen van Rutte I en II ontspruiten uit de ideologie van maakbaarheid van de samenleving die in de jaren ‘80 met de HOAK-nota en de WHW juist was verlaten verlaten. Het is een misverstand te denken dat de maakbaarheid anno 2013 beter is. Alleen partijen op de vleugels vertoonden nog wel eens die neiging, nu vallen ook liberalen en socialisten hierop terug.
Dit veroorzaakt fundamentele zwaktes in de techniek en inhoud van wet- en regelgeving. Regelgeving voor een niet-maakbare samenleving is innerlijk tegenstrijdig, omdat wetten toekomstig gedrag willen reguleren. Er bestaat wel een type wetgeving en uitvoering dat deze onverenigbaarheid vermindert, maar die vereist bijzondere vaardigheden.
De haastige wetgever – vooral ook aan de zijde van de uitvoerende macht – lijkt deze ‘opvoedende wetgeving’ niet goed te kunnen onderhouden en het ontwerpen ervan lijkt deels verleerd. De concretisering en instrumentering van de beoogde versterking ontbeert samenhang en borgt niet de effectiviteit van de maatregelen. Die zijn experimenteel en niet evidence-based en de beloofde voordelen zijn niet groter dan voorspelbare nadelen.
Een novum
Een frappante juridische fout en bestuurlijke misser is dat de RCHO – als enige van de genoemde controleurs en toezichthouders – geen enkele wettelijke basis heeft, maar misschien wel het ruimste mandaat.
De reviewcommissie stelt criteria vast voor de opstelling en de toetsing van prestatieovereenkomsten waaraan eerst 7% en later 20% van de eerste geldstroom onderwijs wordt verbonden en stelt vast of de prestaties voldoende waren. Feitelijk wordt dus straks over de hoogte van de aanspraak op overheidsbekostiging beslist door de RCHO: een soort Higher Education Funding Committee naar Engels idee.
Het beleidsinstrument prestatie-overeenkomsten vormt op zichzelf geen probleem, maar het sanctie-instrument prestatiebekostiging wel. Dit hele systeem staat juridisch op lemen voeten. Het ligt voor de hand dat instellingen met goede kansen zich tot en met de Raad van State weren tegen een eventuele ontneming van hun bonus (lees daarover hier meer).
Dat een inhoudelijk zo belangrijke, geld verdelende commissie zonder wettelijke basis en zonder wettelijke criteria überhaupt mag functioneren, is bestuursrechtelijk een absurd novum. Het trekt een onaanraakbare ‘sluier’ over het bekostigingsrecht. Wettelijke regeling en inkadering zijn absoluut vereist, ook in het belang van de commissie en haar leden.
De Kamer zal zulke wezenlijke punten zelf moeten gaan ‘bijamenderen’. Anders ontstaan er jaren van ‘pilots’ of een reeks gefragmenteerde evaluaties van al deze beleidsingrepen. Dat lijkt een bijna onmogelijke maar onontkoombare opgave. Anders zullen de negatieve gevolgen van deze opeengestapelde interventies ernstig voelbaar worden. Al snel binnen de muren van universiteiten en hogescholen, daarna veel breder in de samenleving.”
Peter Kwikkers is consultant bij TriasNet en was als ambtenaar van het ministerie van OCW één van de auteurs van de WHW.
