Zeg de prestatieafspraken op

Nieuws | door Peter Kwikkers
5 april 2013 | De discussie over onderwijskwaliteit gaat te veel over kwantiteit en bovendien kan het rendement alleen omhoog als norm of instroom omlaag gaan, vindt HO-adviseur en WHW-jurist Peter Kwikkers. “Een remedie om docenten, wetenschappers en studenten te bevrijden, is om eenzijdig de prestatieafspraken op te zeggen.”

Het HO-bestel wordt in hoog tempo verbouwd, vooral met experimentele regeltjes en een juridisch tekort. Van het experiment prestatiebekostiging heb ik op ScienceGuide op 15 augustus jongstleden onweersproken aangetoond dat dit in strijd is met de WHW en de Grondwet én de strekking daarvan.

Dat de regering zich ter verdediging alleen beriep op het eerdere (!) advies van de Raad van State, wijst op een Parlement dat in die periode in een delirium van verkiezingskoorts lag en op een Raad van State die eigen missers niet durft te erkennen. Prestatieafspraken kunnen wel, maar kwantiteit is de enige kwaliteit van de lopende overeenkomsten.

Ernstig is ook dat de inbreuken op het beginsel van toegankelijkheid en de verdragsrechtelijke verplichting van gratis (in ieder geval betaalbaar) hoger onderwijs zich opstapelen. Die inbreuken houden verband met de prestatieafspraken.

Minister Bussemaker bevindt zich echter nog in een state of denial, getuige haar antwoorden van 25 maart j.l. op vragen van de Kamerleden Van Dijk en Van Meenen en de nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel Kwaliteit in verscheidenheid (Aanhangsel TK 2013, nrs. 1745 en 1746; Kamerstukken 33 519).

Nu doet ze het weer

De minister wil instellingen laten experimenteren met bindend studieadvies in het tweede en derde studiejaar en hen ook laten mengelen met het eerder wegsturen van eerstejaars: dus voordat zij een reële kans kùnnen hebben gehad. Nu kan dat nog alleen tegen het eind van het eerste jaar. Instellingsbestuurders zeggen dat zij anders niet aan hun prestatieafspraken kunnen voldoen en dus de (litigieuze) prestatiebekostiging zouden mislopen.

Deelname aan de experimenten is geen verplichting, maar bestuurders verdringen zich voor de kassa als ware het de Bank of Cyprus. “Door te selecteren verhogen we de kans op studiesucces (…). Qua capaciteit kunnen we meer studenten aan, maar met dit aantal denken we te kunnen excelleren”, zei een RUG-hoogleraar Belastingrecht in NRC-H van 25 januari j.l.

Een UvT-hoogleraar financiering zegt daarin: “Zeventig procent van de studenten moet de studie in vier jaar succesvol afronden en de uitval in het eerste jaar mag niet te groot zijn. We willen inhoudelijk selecteren om die doelen te bereiken. Als we de rendementseisen niet halen, krijgen we een forse boete“.

De gezagdragers bij instellingen wisten dat het niet halen van de door hen zelf geformuleerde prestaties minder rijksgeld oplevert. Die geldschuif (boete is ditmaal niet het juiste woord; het is een bonus) is eigen schuld. Dat de met prestatieafspraken noodzakelijkerwijs gepaard gaande selectie-, rendement- en excellentiehype allang geen experiment is en – als dat toch moet – voor de zorgvuldigheid van bestuur regulering bij wet vereist, ontgaat allen.

Wie niet horen wil moet gedwongen worden

De minister denkt dat gemotiveerde studenten last hebben van ongeïnteresseerde jaargenoten:  “De gemotiveerde student moet de maatstaf worden, ook voor docenten. Het uiteindelijke doel is het verbeteren van onderwijs. We stellen ook hoge eisen aan instellingen.”

Wie heeft last van wie? Dit is de soort drogreden waar columnist Bas Heijne de vinger op legde (NRC-H 16 maart 2013): “Decennia lang heerste de overtuiging dat een mens gebaat zou zijn met zoveel mogelijk vrijheid (…). Daarna kwam de desillusie:  wie vrij was, maakte soms, vrij vaak eigenlijk, keuzes die niet goed uitpakten. (…) Lang dacht men dat het een kwestie van voorlichting en bewustwording was. (…) Niet dus. Vandaar de opkomst van wat ik het morele moralisme noem – de overheid gaat zich bij afwezigheid van een publieke moraal uitdrukkelijk met de negatieve effecten van de persoonlijke vrijheid bemoeien tot ver achter de voordeur. Voor onze bestwil: het gaat de hoeders van de nieuwe moraal niet om de rekening van wangedrag (economisch moralisme: omdat jij ongezond leeft, gaat mijn premie omhoog). Men is er langzaam maar zeker van overtuigd geraakt dat mensen tegen zichzelf beschermd moeten worden. (…) Omdat het om een reactie gaat – tegen die laffe gedoogcultuur, tegen de beverige angst om morele standpunten in te nemen – lijken nieuwe moralisten (…) niet of nauwelijks te beseffen hoe glad het ijs is (…). Iedere kritiek wordt afgedaan met het aanhalen van verschrikkelijke misstanden. (…) Wie niet horen wil, moet maar gedwongen worden.”

Elke dag bindend afwijzend studieadvies

Een experiment met bindend afwijzend studieadvies na het eerste jaar (hierna vervolg-bsa), moet ook op grond van beleidsmatige, kenniseconomische en juridische overwegingen sterk worden ontraden. Het zou negatief uitpakken.

Een vervolg-bsa is nu om goede redenen wettelijk niet toegestaan. Met een experimenteer-amvb is dat de iure nog steeds zo. Dat dit volgens sommigen toch kan, komt door een even gevaarlijke als onlogische redenering.

Een experimenteerartikel zoals 1.7a WHW, toch al een juridisch onding, is bedoeld om in gerechtvaardigde gevallen èn experimenteel van de wet te kunnen afwijken; niet om meteen ook in strijd met de wet of de strekking ervan te handelen. Dit levert fundamentele rechtsongelijkheid op, is beleidsmatig kwestieus en rechtsstatelijk fout.

De bestaande bsa-bepaling is al een ernstige inbreuk op het recht op toegang met het vereiste diploma van de artikelen 7.24 e.v, en ook op het inschrijvingsrecht van de artikelen 7.32 e.v.

Een bsa in het oriënterende, verwijzende en selecterende eerste jaar is nog enigszins verdedigbaar vanwege die drie officiële functies van de propedeuse en het feit dat de WHW die uitzondering zelf regelt in artikel 7.8b, derde lid. Een (experimenteel) bsa in hogere jaren voldoet echter niet aan minimale eisen van legaliteit en legitimiteit in het licht van de toegankelijkheideis en het inschrijvingsrecht.

Brekebenen

Een uitbreiding van de bsa is ook in strijd met de wet omdat de academische vrijheid de vrijheid impliceert om in een zelfgekozen tempo tentamens af te leggen en examen te doen. De student mag zich daarop voorbereiden op de door hem- of haarzelf bepaalde wijze.

De uitslag van dat tentamen of examen bepaalt diens voortgang en die uitslag wordt – bij attributie – vastgesteld door de examinator (voor 2010 was dit de examencommissie, maar de Wet versterking besturing holde de positie van de examencommissie uit). Dus niet door het instellingsbestuur en niet via de onderwijs- en examenregeling.

De propedeuse, toen het studieadvies, daarna het bsa, zijn niet bedoeld om de toegankelijkheid of de academisch vrijheid van de student (in de WHW sinds 1993) te beknotten, maar om de oriëntatie op de studie te faciliteren en studenten te laten proeven of die studie iets voor hem/haar is. Dat wordt geselecteerd is evident.

Voor tentamens, ook in het eerste jaar, kan men zakken, maar tentamens – zo volgt uit de wet – mag men overdoen. De bedoeling was nooit om de balken op de hindernissen van het springparcours vast te lijmen opdat paard of ruiter de benen worden gebroken.

Niet de student kiest straks de instelling; de bestuurder kiest de student

Eveneens is in strijd met de wet als wordt geëist dat (bijna) alle 60 studiepunten in een jaar moeten worden gehaald, als men na een onvoldoende wordt uitgesloten van het doen van hertentamen (behoudens sanctie na fraude), of als een gehaald tentamen ongeldig wordt verklaard als men het jaar niet haalt. Dit type maatregelen getuigt van rendementfetisjisme.

Het voornemen om de doorstroommaster uit de wet te schrappen, is ook exponent van de hype. Dat geldt tevens voor strenger selectie aan de poort als middel dat krampachtig moet voorkomen dat studenten langer dan normaal studeren. Wat normaal is, is ambtelijk bepaald op grond van bedrijfseconomische aannames: niet bepaald normaal.

Tentamens enige correcte selectie-instrument

Dat de landelijke numerus fixus verdwijnt en loting wordt vervangen door decentrale selectie is goed. Niet echter als dit leidt tot een crypto numerus fixus of verkapte afspraken tussen instellingen over capaciteitsreductie. De minister heeft niet die indruk, zo antwoordt zij aan de Kamer.

Kennelijk is vanuit de Hoftoren niet zichtbaar wat HO-watchers al langer zien. Ik mag eraan herinneren dat het 25 jaar geleden een wettelijke verplichting was om de capaciteit te verhogen bij grotere vraag.

De hoge kosten van uitval en vertraging zijn een door bestuurders in het leven geroepen fabel. Het huidige ontmoedigingsbeleid is een elitaire afbraak van een zorgvuldig gebouwd HO-stelsel en maatschappelijk én economisch op verkeerde paarden gegokt.

Vooral universiteiten moeten zich afvragen: kun je bij ons echt studeren of zijn we letterlijk een ‘school’? Wat kost die stoel die er al stond; wat kost het nakijken van een (her-)tentamen? Hoeveel kost de selectie-industrie die wordt opgetuigd en straks bijna niet te ontmantelen is?

Wat kost de te snelle uitvaller? Wanneer wordt geklaagd over het niveau van een opleidingen, moet men bedenken wie de tentamens maken, wie de normen bepalen en op wie die overtrokken rendementsdruk eigenlijk rust. Studievertraging of uitval zijn niet fout. Tentamens zijn het enige correcte selectie-instrument; de enige faire manier om studenten te laten uitvallen. Degenen die het vereiste niveau toch menen te kunnen halen, krijgen op grond van de wet opnieuw de kans om dat te bewijzen.

Voorrechten geneeskunde niet repliceerbaar

Geneeskunde – template voor nieuw selectiebeleid, of was het blue print – verkeerde altijd in een gunstige positie. Door de gewogen loting bij numerus fixus, later aangevuld met en straks vervangen door steeds geavanceerder decentrale toelatingsselectie, zonder havo vermenging, beschikte zij altijd over studentpopulaties die op het vwo al ruim bovengemiddeld presteerden en traditioneel hooggemotiveerd zijn.

Ze verkeert mede door het (beroeps-)karakter in een positie om allerlei rendementbeleid te accommoderen. Die voorrechten zijn echter niet elders toepasbaar (ook niet als de politiek nu opeens vindt dat de beste studenten naar lerarenopleidingen moeten).

Zeker: niet ieder met vwo of havo zou een masterbul moeten behoeven. Maar iedereen moet die wel kùnnen behalen. Het recht omvat gelegenheid en kansen, niet het recht van tegen elkaar opbiedende bestuurders om die kansen op grond van zelfbedachte criteria te beperken. Dat bestuurders de studenten kiezen in plaats van studenten hun universiteit, is de omgekeerde wereld. Het is geen wonder dat universiteiten – bij monde van de VSNU – zo tevreden met de minister zijn, maar dat moet haar te denken geven.

Selectie-industrie en studiekeuzemolen

Studiekeuzegesprekken hebben zin, maar als in een wervingsfolder wordt gevraagd: “Hoe haalt u optimaal rendement uit uw startgesprekken” en met ‘u’ de instellingen worden aangesproken, dan is het mis met de studiekeuzevrijheid en toegankelijkheid in Nederland.

Het huidige rendement- en selectiebeleid is een verkeerde vorm van zuinigheid. Nog steeds wordt Harvard aan den Rijn als ideaal voorgehouden. Welnu, zoals nu beleid wordt gevoerd, halen we niet eens de top 20 van de GCI of de top 100 op de THE of ARWU (wat zo’n notering ook moge betekenen), maar wint Nederland de race to the bottom.

Het curiosum dat nieuwe eerstejaars zich voor 1 mei, liefst eerder, moeten aanmelden omdat ze dan beter door de studiekeuzemolen kunnen worden gedraaid, is ook een voorbeeld van onzinbeleid. Dat instellingen daarop vooruit proberen te lopen is zelfs oneerbaar: een grove aantasting van het recht van vwo-ers en havisten om in die periode met het halen van hun vo-diploma bezig te zijn.

Universitaire CITO-toets is verkwisting

Die kinderen horen zich niet te bekommeren om de stress niet te worden toegelaten vanwege een motivatiemeting (alsof motivatie of slaagkans al tevoren meetbaar zouden zijn en alsof de kandidaat zich veel aan dat advies gelegen laten liggen). Een universitaire CITO na(ast) het eindexamen, in welke vorm en met welke consequentie dan ook, is tijd- en geldverkwisting.

Studenten opleiden die het met zelfstudie ook halen, is geen kunst; daarvoor zijn geen universiteiten en hoge collegegelden nodig; dat kan met (gratis) massive open online courses (MOOC).

De voortdurende dreiging om “van school” te worden gestuurd, leidt tot verschoolsing en teloorgang van zinvolle (extra)curriculaire activiteit en tot negatieve gevolgen voor het starten van een bedrijf, maar vooral zorgelijk is dat minder eigen invulling aan de studie zal kunnen worden gegeven. Vrijheid maakt studenten tot onderzoekers, leidt tot kritische reflectie en maakt hen rijp voor een baan met verantwoording.

Vrijheid maakt onderwijs ook voor onderzoekers interessant; de onvrijheid leidt tot schoolprogramma’s die worden ‘gedraaid.’ Instellingen kiezen echter onder druk van het prestatiejuk voor academische onvrijheid en een arbeidsintensief belemmerbeleid; niet voor academische vrijheid en beter onderwijs en onderzoek. Instellingen die overgaan tot meer bureauselectie en vervolg-bsa moeten bezwaar en beroep, mits op de juiste juridische gronden gevoerd, trouwens verliezen.   

Leiden instellingen toekomstbestendige bestuurders en managers op?

De wetsvoorstellen Kwaliteit in verscheidenheid (Kamerstukken 33 519) en Versterking kwaliteitswaarborgen (33 472) kunnen beter worden ingetrokken. Voor kwaliteit en verscheidenheid kunnen we beter terug naar de oorspronkelijke WHW van 1993 (zonder amendement dat de Adviescommissie Hoger Onderwijs introduceerde).

Tegen het huidig onderwijsbeleid blijkt geen enkel controle- en toezichtapparaat opgewassen; al helemaal niet met de aanscherping zoals dat op ScienceGuide is ontvouwd door de Kamerleden Van Meenen en Duisenberg. De Inspectie en de NVAO dweilen al ruim tien jaar met de beleidskraan open.

Bussemaker laat de keuze voor de bsa en de details van selectie- en rendementbeleid aan de instelling. Medezeggenschapsraden zullen zich dus terdege bewust moeten zijn van hun brede verantwoordelijkheid èn van hun bevoegdheden ter zake om een halt toe te roepen aan de nieuwe ambtelijke beroepsgroep van studieselecteurs.

Rendement èn excellentie gaan alleen samen met capaciteitsbeperking èn strenge voorselectie; niet met toegankelijkheid en gelijke kansen. Alleen meer rendement betekent per definitie normverlaging. Daar ligt de politieke keuze.

Bevrijden van de ketenen

De overheid moet onpartijdig zijn, maar niet altijd neutraal. Dat zij af en toe een zet in goede richting geeft, is prachtig. Dat moet dan wel de goede richting zijn. De vraag aan alle beleidmakers en uitvoerders – colleges van bestuur, faculteitsbesturen, opleidingsdirecteuren, examencommissies en andere autoriteiten – is of zij de toekomstbestendige managers, bestuurders en professionals opleiden die nodig zijn voor bedrijven en overheden – in Nederland, Europa en de wereld – om vrede, veiligheid, vrijheid, welvaart, duurzaamheid, fairness en democratie te borgen.

Verspilling van belastinggeld is als zij een generatie onbetrouwbare utiliteitsdenkers diplomeren met vooral hart voor cijfers en zichzelf omdat zij ook altijd zo zijn afgemeten en die denken: wie du mir, so ich dir.

Een remedie om docenten, wetenschappers en studenten tenminste van een paar ketenen te bevrijden, is om eenzijdig de prestatieafspraken op te zeggen, want die gaan alleen over kwantiteit en niet over kwaliteit. Dat is bestuurlijk wijs, economisch verstandig en juridisch mogelijk zonder inkomstenderving.

Peter Kwikkers, founding partner, www.triasnet.nl

Peter Kwikkers :  Zelfstandig adviseur onderwijs

HO-WHW-expert Peter Kwikkers is sinds 2000 onafhankelijk adviseur onderwijs, wetenschap, beleid, bestuur en recht. Hij werkte vanaf 1980 in diverse functies bij de Universiteit Leiden, de Hogeschool van Amsterdam (i.o.), het ministerie van OCW en de Raad van Europa.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK