Investeren in kwaliteit

Nieuws | de redactie

22 mei 2013 | Voor effectieve medezeggenschap zijn sterke opleidingscommissies van grote waarde. Voor de inhoud van HBO en WO, maar ook voor de borging van hun kwaliteit. Dat vergt meer dan 'cultuurverandering', zegt Lisa Westerveld (AOb). Cultuur vraagt ook afspraken en tijd.

Cultuurverandering voor medezeggenschap

“Leerlingen en studenten verdienen goed onderwijs. Goed onderwijs vereist goed bestuur.” Met deze woorden begint minister Bussemaker haar brief aan de Tweede Kamer over Versterking bestuurskracht onderwijs[1]. Eerder kondigde de minister aan dat deze brief voorstellen zou bevatten om de medezeggenschap en het toezicht te versterken. Immers, Inholland, Amarantis, Zadkine, BOOR en de Vrije Universiteit zijn voorbeelden uit verschillende sectoren waar het de afgelopen jaren goed mis ging. Door externe omstandigheden, maar ook door fouten van bestuurders en van toezichthouders.

Er is duidelijk een patroon te zien, al spreekt de minister liever over ‘incidenten’. De Onderwijsraad doet hetzelfde in het rapport Publieke belangen dienen[2], dat onlangs verscheen en gaat over de maatschappelijke taak van de onderwijsbestuurders. Volgens de raad zijn scherpere regels niet nodig: “Wijzigingen in het governancemodel zijn niet noodzakelijk, en op dit moment zelfs onwenselijk. De raad wil de aandacht richten op een betere toepassing van het model in de praktijk.”

Angst voor kritiek 

Raar eigenlijk, dat er kennelijk een angst is om regels aan te scherpen in een sector waar veel misstanden zijn geconstateerd. Waarin studenten en onderwijspersoneel graag willen meepraten over goed onderwijs en gezond financieel beleid, maar daar weinig middelen voor hebben. Mijn overtuiging is dat de financiële problemen op veel instellingen grotendeels voorkomen hadden kunnen worden met een sterkere medezeggenschap.

Sterker nog; door beter gebruik te maken van medezeggenschap, wordt ook de kwaliteit van het onderwijs naar een hoger niveau getild. Wie anders heeft meer baat bij het goed functioneren van de onderwijsorganisatie en goed onderwijs dan personeel en studenten? Wie hebben meer reden om een stokje te steken voor doorgeslagen wervingscampagnes, vastgoedspeculaties, fusiedrang, topsalarissen en torenhoge reclamebudgetten?

De reden dat onderwijskoepels zo krampachtig reageren als het gaat om meer (mede)zeggenschap zegt iets over de behoudzucht voor hun eigen positie en angst voor kritiek. Want met een gezonde verstandhouding én eerlijke verhoudingen op onderwijsinstellingen is immers de kwaliteit van het onderwijs flink gebaat.

Inrichting van onderwijs

Ons onderwijssysteem is zo ingericht dat de overheid op afstand staat, bestuurders de besluiten nemen en de toezichthouders toezien op de grote lijnen. Waar nodig wordt bijgestuurd. Tenminste, dat is de bedoeling. Wettelijk gezien hebben ook de stakeholders (docenten, leerlingen/studenten en soms ouders) een rol. In praktijk blijkt veelal dat zij nauwelijks iets te zeggen hebben. Informatieachterstand en te weinig bevoegdheden zijn hieraan debet, maar ook de onwil van bestuurders om de mensen voor en in de klas serieus te nemen.

Laten we eens kijken naar het hoger onderwijs. Sinds de invoering van de MUB in 1997 is de rol van medezeggenschapsraden gemarginaliseerd. Het idee hierachter was dat studenten en docenten te weinig kennis hebben om mee te besluiten over zaken als het instellingsbeleid en de begroting. Professionele bestuurders en toezichthouders maakten voortaan de dienst uit. De mate waarin de medezeggenschap meepraat, is sindsdien volledig afhankelijk van de opstelling van het bestuur.

Cultuurverandering bij instellingen

Voormalig onderwijsminister Plasterk kondigde bij het begin van zijn termijn aan een einde te maken aan de doorgeslagen autonomie van bestuurders. Een wetswijziging zou de positie van de studenten en docenten verbeteren. Maar al tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel ‘Versterking besturing’ bleek dat het veelal bij woorden bleef, onder druk van de koepelorganisaties die immers de belangen van bestuurders vertegenwoordigen.

Ieder voorstel vanuit de studentenorganisaties om de medezeggenschap te versterken werd afgedaan als ‘medebestuur’ en was daarom onmogelijk volgens de minister en zijn ambtenaren. In de Memorie van toelichting werd daarom zo vaak mogelijk het woord ‘cultuurverandering’ opgeschreven. Want dat de medezeggenschap niet overal functioneerde, lag kennelijk niet aan de bevoegdheden, maar aan de cultuur op instellingen. Dat de Onderwijsraad vier jaar na dato in haar rapport opnieuw spreekt van een ‘cultuurverandering’ toont aan dat de gewenste verandering tot op heden niet heeft plaatsgevonden.

In 2009 gaf de Kamer aan medezeggenschap belangrijk te vinden. Deze discussie werd aangezwengeld door een onderzoekje van de LSVb. Daaruit bleek dat meer dan 70 procent van de opleidingssecretariaten niet wist wat de opleidingscommissie (OC) was. Op geen enkele van de onderzochte hogescholen was opleidingscommissies goed te vinden via de website en hetzelfde gold voor 70 procent van de universiteiten.

Hoe het toch mis liep

Toenmalig VVD-onderwijswoordvoerder Halbe Zijlstra diende vanuit de denlijn van de ‘horizontale verantwoording’ een motie in.[3] Hierin werd opgeroepen om in het geplande onderzoek naar het functioneren van opleidingscommissies ook te kijken naar de mogelijkheden voor het invoeren van een instemmingsrecht en het opwaarderen van de commissie tot een ‘echt’ medezeggenschapsorgaan. Studentenorganisaties telden hun zegeningen. Uit dit onderzoek zou immers blijken dat veel OC’s inderdaad niet functioneerden, beter ondersteund moesten worden en meer zeggenschap goed was voor de kwaliteit van het onderwijs.

Helaas liep het anders. De Onderwijsinspectie stuurde eerst een aankondiging per brief naar het bestuur van instellingen van de 696 opleidingen die binnen de steekproef vielen. Vervolgens zijn per opleiding maar liefst drie brieven gestuurd: naar de opleidingsmanager, een student-lid en een docent-lid. Ondanks deze vier(!) verschillende brieven was het responspercentage voor hbo en wo respectievelijk 51 en 57 procent.

Als we verder kijken zien we echter dat de respons onder opleidingsmanagers (34 procent) hoger is dan de reacties vanuit leden van de opleidingscommissies (30 procent). Het is dan ook niet verbazingwekkend dat uit het onderzoek blijkt dat men tevreden is over het functioneren van de opleidingscommissie. Dat er ook een grote mate van tevredenheid is over de samenwerking met het management – en met name de managers dat zelf vinden – zal bovendien geen grote verrassing zijn.

Helaas zegt het rapport niets over de bijna 50 procent die niet reageerde op de verschillende brieven. Waarschijnlijk het deel dat minder goed functioneerde… of waarvan de leden enkel op papier bestonden. Helaas werd op basis van deze uitkomsten wel geconstateerd dat er kennelijk geen noodzaak bestond om de positie van OC’s te verbeteren.   

Leren van voorheen?

Onderwijsministers leren vaak weinig van het verleden. Zo gooit ook de huidige minister het vooral op de cultuur, in plaats van op het veranderen van regels: “Een cultuur wordt immers niet gedicteerd met regels van bovenaf”.[4] In plaats van de mogelijkheid aan te grijpen de teugels strakker te trekken, spreekt de minister vooral over (vrijblijvende) governancecodes en het versterken van de rol van de Onderwijsinspectie.

Jammer, want veel incidenten hadden niet plaatsgevonden wanneer de medezeggenschap sterker stond. Om even bij het voorbeeld van de opleidingscommissie te blijven, het orgaan dat het dichtst op de opleiding zit. Dat is ook de plek waar docenten en studenten zich samen inspannen om het onderwijs te verbeteren. Idealiter zouden studenten en docenten samen met het bestuur het beleid van de opleiding vorm moeten geven, maar ook met kleine aanpassingen in het bestaande stelsel komen we een heel eind.

Zo heeft de OC als taak de Onderwijs- en Examenregeling jaarlijks te beoordelen[5]. In praktijk is dit op veel plaatsen een wassen neus en wordt de Onderwijs- en Examenregeling – vaak onder tijdsdruk- alleen globaal bekeken, zonder een grondige discussie over de inhoud. Daarom zou het goed zijn als de OC haar wettelijke taak breed interpreteert en de leden eenmaal per jaar de vakken afzonderlijk bekijken op een aantal punten, zoals de studielast.

Dit zit formeel inbegrepen in het advies over de Onderwijs- en Examenregeling, maar het gebeurt in praktijk vaak niet. Iedere student kan zich wel een vak herinneren dat met twee vingers in de neus wordt doorlopen. Wanneer de OC expliciet opdracht krijgt alle afzonderlijke vakken onder de loep te nemen én hierover een advies te sturen naar het opleidingsbestuur, heeft dat meerdere voordelen.

Winstpunten voor kwaliteit

Het meest belangrijke winstpunt is natuurlijk dat het de kwaliteit van het onderwijs ten goede komt. Wanneer het opleidingsbestuur de juiste vervolgstappen na het advies neemt, komt er een einde aan vakken die veel te weinig uitdagen. Maar daarnaast wordt de opleiding gedwongen een goed functionerende OC aan te stellen en vindt een verbeterslag plaats doordat de leden vaker bij elkaar komen.

Bovendien heeft ook het externe toezicht, zoals de visitatiepanels en de NVAO, baat bij deze evaluaties. Een extra verbeterslag kan bovendien worden gemaakt wanneer de evaluaties van een hele instelling aan de centrale medezeggenschapsraad en het college van bestuur worden gestuurd. Zij krijgen dan een totaaloverzicht en kunnen – waar nodig – bijsturen.

Het evalueren van vakken kan de OC natuurlijk ook op eigen houtje doen. Maar zoals eerder aangegeven staan niet alle bestuurders te wachten op adviezen. Daarnaast gebeurt het werk vaak onder tijdsdruk, met minimale ondersteuning en een overheid die liever heeft dat deze studenten studeren, dan hun tijd steken in het verbeteren van de opleiding.

Maatregelen én cultuurverandering

Om de medezeggenschap echt te laten functioneren dienen allereerst twee zaken te veranderen:

–      Studenten en docenten moeten de ruimte krijgen om hun taak fatsoenlijk uit te voeren meedenken en besluiten over de eigen opleiding of instelling is een verantwoordelijke taak. Er dient voldoende tijd beschikbaar te zijn om dit te doen en het oplopen van studievertraging zou volledig geaccepteerd en ondersteund moeten worden.

–      De overheid moet inzien dat de financiële misstanden geen incidenten zijn en maatregelen nemen om deze situaties te voorkomen. Het invoeren van wettelijke maatregelen om studenten en onderwijspersoneel meer bevoegdheden te geven is noodzakelijk.

Studenten en onderwijspersoneel kunnen enkel hun verantwoordelijkheid nemen wanneer zij voldoende tijd en ruimte krijgen. Nominaal studeren en deel uitmaken van een medezeggenschapsorgaan zouden geen regel, maar uitzondering moeten zijn. Het is immers geen kleinigheid om het beleid van een opleiding of de instelling mee te vormen en te bepalen. Bovendien zouden deze studenten uitgezonderd moeten worden van rendementsmaatregelen zoals een bindend studieadvies en een propedeuse in twee.

Er moet zeker een cultuurverandering komen, vooral bij de overheid. De cultuur van het afschuiven van problemen en van het de hand boven het hoofd houden van vriendjes en partijgenoten in de bestuurlijke circuits moet worden doorbroken. Wanneer de overheid daarin slaagt en ze docenten en studenten de rol en de wettelijke bevoegdheden geeft die daar bijhoren, kan ook eindelijk een cultuurverandering op onderwijsinstellingen plaatsvinden. Maar zonder dat bestuurders wettelijk gedwongen worden zich iets aan te trekken van hun docenten en studenten, gaat dat nooit gebeuren. 

Lisa Westerveld was van 2007-2009 voorzitter van de Landelijke Studenten Vakbond en werkt nu bij de Algemene Onderwijsbond