Luctor et emergo
De extra scherpe toetsing door de NVAO van het meest controversieel gebleken Inholland-aanbod heeft geleid tot een positieve rapportage over de resultaten en de gekozen route om structureel tot verbetering te komen. Minister Bussemaker heeft dit document aan de Kamer gezonden en daar haar standpunt en beleidsconclusies bij gegeven.
Hiermee komt een bijzondere en heftige fase van de ontwikkeling van het HO, en het HBO in het bijzonder, tot een positieve afronding. Het zelfreinigend vermogen van de hogescholen heeft blijkbaar zich bewezen en blijkt bovendien aanzienlijk versterkt, door onder meer de doorvoering van het advies ‘Vreemde ogen dwingen’ van de commissie-Bruijn. Wat begon met ‘de Theo-route’ eindigt met een soort Zeeuws ‘Ik worstel en kom boven’ van de grote Randstad-hogeschool.
Enkele observaties over de gebeurtenissen, route tot herstel en de soms bizarre legendevorming rond ‘de zaak Inholland’ zijn nu op hun plaats
1) Vele waarnemers – ook in de Haagse politiek – brengen de perikelen van ROC Amarantis en Inholland onder een en dezelfde noemer. Die van foute schaalvergroting, wanbeheer, graaiersgedrag en verwaarlozing van kwaliteit en ‘primair proces’. Wie de feitelijke gebeurtenissen en de verschillende trajecten naar herstel beziet, valt vooral het grote onderscheid op tussen de MBO-casus en die bij Inholland.
2) Bij Amarantis was een rampzalig beheer en management zonder veel bestuurlijk vernuft en aansturing ‘van boven’ aan de orde. Bij Inholland werd juist het omgekeerde tot verwijt gemaakt: krachtige, financieel succesvolle aansturing en reorganisatie die de controverse niet schuwde. De schaalvergroting in de MBO-zaak werd verweten weinig voor te stellen en zo geen werkelijke meerwaarde in kwaliteit en rendement op te leveren. In de HBO-kwestie klonk het verwijt dat zo’n schaalvergroting juist te krachtdadig doorgezet zou zijn, waardoor de organisatie snel vervreemd raakte door een nadrukkelijke en centrale sturing op de rendementsontwikkeling.
Partijen elders in het MBO en de gemeenten waar de getroffen ROC’s gevestigd waren, werden door de saneerders vervolgens aangesproken op de noodzaak het omvallende Amarantis op te vangen. Wethouders als Lodewijk Asscher van Amsterdam werden verrast met de eis miljoenen vrij te maken voor het overeind houden van Amarantis-onderdelen in hun stad, welke hoogstwaarschijnlijk niet levensvatbaar zouden zijn als eigenstandig ROC-aanbod. De bereidheid was dan ook minimaal om zulke ‘schaalverkleining’ op te vangen onder zulke voorwaarden. Een groot verlies aan arbeidsplaatsen was het gevolg.
3) De bepleiters van een onttakeling van Inholland en van een van bovenaf opgelegde ‘schaalverkleining’ – als ideologisch-bestuurlijke correctie op de ontwikkeling van het HO sinds 1985 – zijn sinds enige tijd dan ook relatief koest. De Tweede Kamer nam in 2011 een motie-Van Dijk nog net niet aan, waarin SP, PVV, PvdA een dergelijke decentralisatie eisten. Het drong daarna door dat de Inholland-restanten in de Randstad en hun vestigingsstad bijna altijd naar omvang en onderwijsportfolio relatief klein en onaantrekkelijk zouden blijken te zijn.
Bovendien meldden bestuurders van andere hogescholen, dat zij grote problemen kregen door de neergang van de reputatie van Inholland. Rector Jet Bussemaker van de HvA gaf aan, dat de toestroom van studenten in Amsterdam naar haar hogeschool twee slechte effecten kende: de HvA raakte onvoorbereid overbelast daarmee en Inholland dreigde erdoor weg te zakken als alternatief aanbod bij onder meer lerarenopleidingen. Haar beleid was er juist op gericht de HvA minder te doen groeien, maar de perikelen bij Inholland zetten een streep door haar rekening, zo vreesde zij. “Ik wil een stop op de groei. Het gaat er niet om de grootste, de snelst groeiende hogeschool van het land te zijn, die alle mogelijke varianten aanbiedt.”
Bij Amarantis is feitelijk gebeurd wat de voorstanders van de motie-Van Dijk hadden willen zien gebeuren in het HBO. Vanuit OCW werd ingegrepen en een centraal gestuurd proces van opsplitsing en onttakeling doorgevoerd. Dat heeft er onder meer toe geleid, dat recent nog weer door de minister een soort ‘tsaar’ moest worden benoemd om de situatie tot een oplossing te brengen.
4) Het hersteltraject van Inholland kende een herkenbare persoon, die de drenkeling bereid was uit het ijskoude wak van het reputatieverlies te redden: Doekle Terpstra. Hij zorgde zowel intern als extern voor herwonnen fierheid in een combinatie van erkenning van wat niet goed zat met bestrijding van broodjes aap en stemmingmakerij tegen de hogeschool en haar personeel.
Bij Amarantis ontbrak het aan zo’n vertrouwensidentificatie. Er kwamen en komen verschillende interimbestuurders en saneerders voorbij, alsmede onderzoekscommissies die de afbouw van de ROC en fusies van onderdelen moeten zien te regelen. Schaalverkleining blijkt daarin een vooral bestuurlijk en koel-afstandelijk proces, waarin reputatie en intrinsieke motivatie voor het onderwijs weinig waarde krijgen.
5) Tussen MBO en HBO blijkt ook een fundamenteel verschil, dat de feitelijke analyses en beoordeling van de kwaliteit – en problemen rond de kwaliteit – zeer verschillend tot stand komen. De vele verhalen over ‘diplomafraude’ en ernstige tekortkomingen bij Inholland konden door gezaghebbende toetsing door de NVAO – en zo nodig door inspectierapportage – tot de feiten en hun proporties gebracht worden. De nu uitgebreide NVAO-rapportage en de conclusies van de minister daaruit getuigen daar nog eens van.
Veel soms sterke verhalen over de gang van zaken in het HBO, waar Inholland in de woorden van Terpstra “een metafoor” voor was geworden, konden door zulke rapportages en externe toetsingen gerelativeerd of ontkracht worden. Zo kon worden vastgesteld, dat de concrete omvang van de perikelen rond ‘de Theo-route’ ernstig, maar niet massaal of structureel ondermijnend was.
Staatssecretaris Zijlstra meldde de Kamer uiteindelijk, dat er 86 diploma’s bij Inholland werden geteld, die volgens de inspectie niet aan de maat waren. Op basis van enkele nadere kritische rapportages door de NVAO besloot Inholland tevens enkele opleidingen af te bouwen of over te dragen in uitruilafspraken met andere hogescholen.
Het MBO ontbreekt het aan zulke sectorale borging op het niveau boven de instellingen en disciplines. Ook een instellingstoets voor ROC’s ontbreekt. Hierdoor is het veel moeilijker gebleken de inzichten en analyses van de ontstane problemen in hun juiste context te plaatsen en verbetertrajecten in te richten die zowel binnen de instellingen als de sector en op een ‘boven-sectoraal’ niveau gesteund en geborgd kunnen worden. Zo moet nu de voormalig Secretaris Generaal van OCW, Koos van der Steenhoven, de macrodoelmatigheid van wat van Amarantis over is gebleven nader toetsen.
Minister Bussemaker is dan ook inmiddels vrij scherp geworden wat betreft de oplossing van de perikelen die door deze zaak blijven drukken op het MBO. Gezien “de uitdagingen” – in het eufemisme dat zij in een brief aan de Kamer daarover hanteerde – voor die sector in de regio’s Amsterdam, Almere, Utrecht en Amersfoort was zij erg duidelijk. De betrokken besturen krijgen nog één kans.
“Ik doe een klemmend beroep op de betrokken bestuurders om een serieus vervolg aan het advies te geven” en pleit voor “een cultuuromslag van concurrentie om de grootste te willen zijn naar samenwerking gericht op kwalitatief hoogstand en arbeidsmarktgericht beroepsonderwijs.”
6) Inholland had het geluk, dat het haar herijking en reorganisatie kon uitvoeren onder de druk van de prestatieafspraken die OCW met de HO-instellingen ging sluiten. Een nieuw onderwijsmodel en portfolio kon direct als ‘relaunch’ van de hogeschool gepresenteerd worden, met nieuwe zwaartepunten en profilering.
Deze werden door de reviewcommissie ‘Van Vught’ duidelijk gewaardeerd. De commissie noteerde dat Inholland deze omwenteling en prestatieafspraken “moet waarmaken in een periode waarin de organisatie volledig wordt herontworpen.” De steun die de gekozen ambities en aanpak kregen gaven de hogeschool moed om vol te houden en voort te gaan op de gekozen weg.
In het MBO heeft men een dergelijke beleidslijn (nog) niet gevoerd. Minister Bussemaker heeft daar wel conclusies aan verbonden. Zij wil ook met de ROC’s tot prestatieafspraken komen, waarbij hun aanbod aan opleidingen nadrukkelijker geprofileerd moet worden aan de hand van zwaartepunten uit de vraag naar jong talent in de betrokken regio’s en de bedrijven daar. Het heeft Amarantis niet meer kunnen helpen.
7) Fontys-voorzitter Marcel Wintels trok ook enkele eigen conclusies uit zijn ervaringen als crisismanager bij Amarantis. Hij waarschuwde voor “de politieke reflex van stevige taal en meer regels en bureaucratie uit Den Haag. Helaas zien we dat veel overheidsmaatregelen – hoe goed ook bedoeld – een averechts effect hebben. Ik verwacht evenmin wonderen van het toverwoord ‘governance’. Het is ingewikkeld en gaat om de goede maatvoering.”
Hij zag daarbij in de kern wat HvA-rector Jet Bussemaker ook had genoteerd. “Bestuurders kiezen te vaak voor groei. Willen liefst (regionale) monopolieposities. Dat is zogenaamd (macro-)doelmatig. Soms door de overheid gestuurd. Dat geeft ook invloed, status en macht. Of fuseren uit angst: eigen problemen niet kunnen oplossen, de instelling wordt ‘strategisch kwetsbaar’ en wordt elders ondergebracht. Waarmee het een probleem van een ander wordt of onder de radar verdwijnt.”
Het ontbreken van een sterk sectoraal kader voor beleid en borging had ook Wintels in zijn MBO-rol parten gespeeld, zo liet hij blijken. “Sommigen zagen Amarantis liever failliet gaan. Spraken dat ook hardop uit. Alsof dan niet 30.000 leerlingen en 3.300 medewerkers op straat zouden komen te staan… Sommigen wilden delen overnemen om de eigen ‘marktpositie’ te versterken of leegstand te vullen. Hoewel er in de sector veel moois gebeurt waar we trots op mogen zijn, viel de collegiale steun in de sector niet mee.”
