Hoe kan een sociaal leenstelsel sociaal zijn?
Al een halve eeuw houdt de vraag naar de gewenste verhouding tussen schenken en lenen in studiefinanciering de gemoederen bezig. Studenten zijn nu arm, maar straks veel beter af. Ze zijn niet zielig, maar moeten niet vanwege financiële argumenten hoeven afzien van een studie. Die verhouding is in de laatste 20 jaar al veranderd ten gunste van lenen. Het is niet verwonderlijk dat de regering nu voorstelt om helemaal op lenen over te stappen.
Te mooi om waar te zijn?
Het is tegelijkertijd heel begrijpelijk dat dit voorstel voor een sociaal leenstelsel achterdocht wekt. Het klinkt te mooi om waar te zijn: én bezuinigen voor beter hoger onderwijs en onderzoek én een meer sociale manier van SF. De brief van minister Bussemaker van 18 januari jl. laat echter zien dat de plannen van de regering alles behalve sociaal zijn. Ze zullen de ‘eerste generatie’ studenten uit lagere inkomensgroepen buitenproportioneel treffen als het inkomensniveau waarboven moet worden afgelost niet wordt aangepast. Eerste generatie studenten zullen in veel gevallen fors meer moeten betalen om te kunnen studeren. Het is aannemelijk dat dan veel potentiële studenten zullen afhaken. Hoeveel is onduidelijk, want sterk afhankelijk van de vormgeving.
Politici construeren de noodzaak van een verandering in de studiefinanciering door te wijzen op de noodzaak om te investeren in hoger onderwijs, en vervolgens te beweren dat de daarvoor noodzakelijke middelen moeten worden verdiend door minder aan studiefinanciering uit te geven. Deze koppeling is demagogisch van aard. Investeringen zijn nodig. Anders krijgt Nederland last van het ‘red queen effect’.
In Through the looking glass komt Alice in een land waar iedereen aan het hollen is. De rode koningin vertelt haar dat iedereen moet blijven rennen om op dezelfde plaats te blijven. Als je naar de OECD indicatoren voor het hoger onderwijs kijkt dan lijkt Nederland behoorlijk te presteren, maar als je de trends over de jaren heen analyseert, dan zie je dat Nederland links en rechts gepasseerd wordt. De Commissie Veerman wees er al op.
Op weg naar de achterhoede
Als je bijvoorbeeld kijkt naar de ontwikkeling van het aantal ingeschreven studenten in het hoger onderwijs over de afgelopen 15 jaar, dan zie je dat de groei in Nederland achtergebleven is op de groei van het OECD gemiddelde. Landen zoals Frankrijk en Italië zakken nog sneller weg (OECD Education at a Glance 2012, tabel C1.2). Als er niet geïnvesteerd wordt zullen we over een paar jaar in de achterhoede zitten. Die schade zal niet snel te herstellen zijn.
Ons hoger onderwijs kent een aantal tekortkomingen. Het is nog teveel eenheidsworst en te weinig toegesneden op de behoeften van bijzondere groepen. Bovendien is het percentage afgestudeerden te laag. Zinvolle investeringen zijn mogelijk:
- Bijvoorbeeld door studenten die nu niet worden overgehaald om te gaan studeren zo te kietelen dat ze het gaan proberen. Sommige universiteiten in Engeland laten bijvoorbeeld leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs beleven hoe leuk het is om onderzoek te doen en zij ondersteunen zo nodig leerlingen en scholen in het voorbereidend onderwijs. Dat gebeurt in Nederland maar mondjesmaat. Dat kan veel beter.
- Een ander voorbeeld is investeren om het deeltijds hoger onderwijs meer toegankelijk te maken. Privatisering van deeltijds hoger onderwijs is dan niet de meest voor de hand liggende optie. Gezien de tanende belangstelling moet dat onderwijsaanbod op zijn kop: zo inrichten dat oudere studenten met kinderen en een baan toch kans zien om bij een hogeschool of universiteit te studeren. Dat is geen sinecure. Het zal forse investeringen eisen in de productie van online onderwijs, verhoogde inzetbaarheid van docenten en – last but not least – studiefinanciering op vergelijkbare voorwaarden als die voor voltijdse studenten. Die is er nu niet, terwijl in veel andere landen wel studiefinanciering voor deeltijdse studenten beschikbaar is.
- Nog één laatste voorbeeld: Nederland loopt behoorlijk uit de pas wat betreft de ontwikkeling van het aantal master-diploma’s. In vergelijking met het buitenland zijn er weinig deeltijdse masteropleidingen voor bachelors die aansluiten op hun werkervaring. Daar komt bij dat de uitval van met name hbo-bachelors in masteropleidingen onrustbarend hoog is. Om de ‘post-initiële’ instroom in masterprogramma’s te vergroten zal maatwerk geleverd moeten worden. Dat zal niet mogelijk worden als investeringen uitblijven.
23% HO-kosten in SF
Met deze voorbeelden wordt duidelijk dat een breed pakket aan maatregelen nodig is om het hoger onderwijs op alle fronten meer toegankelijk te maken. Stilstand is achteruitgang. Niet elke hogeschool of universiteit zal daar op kunnen of willen aanhaken. Zij zullen de dingen moeten doen waar ze sterk in zijn. De Commissie Veerman wees op de noodzaak van differentiatie. Hogescholen en universiteiten hebben daarmee een begin gemaakt.
Het rendement van investeringen smelt weg als tegelijkertijd maatregelen worden genomen die de toegankelijkheid van het hoger onderwijs verminderen. Dat betekent niet dat alles bij hetzelfde moet blijven. Ook niet bij de studiefinanciering. Nederland geeft bijvoorbeeld – in vergelijking tot veel andere EU-landen – relatief veel uit aan studiefinanciering.
Volgens een EU rapport uit 2010 (European Economy Occasional Papers #70, October 2010) bestaat in Nederland 23% van de publieke uitgaven voor hoger onderwijs uit studiefinanciering, terwijl het EU-gemiddelde op 12% ligt. Een andere inrichting van de studiefinanciering is denkbaar, maar dan moet wel het centrale doel – vergroten van de deelname aan hoger onderwijs – voor ogen gehouden worden.
De student die gaat lenen kent de overweging: wat gebeurt er als ik niet zo’n goede baan krijg dat ik moeiteloos kan terugbetalen? Als daaruit stress voortkomt, bestaat de kans op afzien van de studie. Een belangrijke conditie om overtollige stress te vermijden is het stelsel zo te construeren dat iedereen die hoger onderwijs gevolgd heeft, slechts meebetaalt als hij of zij daar ook echt de vruchten van plukt.
Beter dan basisbeurs kan wel
De basisbeurs in het huidige stelsel is in dat opzicht een bot instrument. Dat kan beter. In plaats van een leenstelsel hebben we het dan over een ‘leerwinstbelasting’: Je betaalt alleen die belasting als je inkomen uitstijgt boven dat van minder opgeleiden. Ook in het huidige partiële leenstelsel is een dergelijke voorziening ingebouwd: blijft je inkomen onder een bepaald niveau, dan behoef je studieschuld niet terug te betalen, maar die drempel (de “draagkrachtvrije voet”) wordt door de regering wel erg laag gelegd. Voor een alleenstaande student ligt die in 2013 op € 14.800.
In ESB van 28 mei 2010 verwijst Jo Ritzen naar de Engelse variant van de leerwinstbelasting, waar een drempelinkomen van £ 15.000 per jaar gehanteerd wordt. Dit jaarinkomen komt ongeveer overeen met het modale inkomen in Engeland. Het modale inkomen in Nederland ligt beduidend hoger (rond de € 30.000) omdat onze inkomensverdeling gelijkmatiger is.
Het verdient de voorkeur een drempelinkomen te hanteren dat iets onder modaal ligt. Dan kom je uit op een jaarinkomen van afgestudeerde mbo’ers: € 25.000. Uit de brief van minister Bussemaker blijkt dat zelfs als je € 20.000 per jaar verdient, de studielening moet afbetalen. In een dergelijke situatie heeft de investering zich helemaal niet terugverdiend. Hieruit blijkt dat de student daadwerkelijk een risico loopt. Je moet ook je studielening terugbetalen als je het minimumloon verdient.
Leerwinst als het lonend blijkt
Met een leerwinstbelasting zoals die in Engeland en Australië is ingevoerd, betaal je echter pas mee aan de kosten als je opleiding inderdaad ‘lonend’ blijkt te zijn, dus bijvoorbeeld als je meer verdient dan modaal. Hoe lang je deze belasting betaalt is afhankelijk van het aantal studiejaren en het krediet dat je daarnaast nog nodig had voor de kosten van levensonderhoud. Iedereen die hoger onderwijs heeft gevolgd en meer verdient dan iemand die direct na de leerplichtige leeftijd is gaan werken, betaalt dan mee. In elk geval naar rato van het aantal jaren dat gestudeerd is en – als er een krediet is opgenomen – naar de omvang van het opgenomen krediet.
Samengevat ziet deze opzet er zo uit: een student heeft recht op een inkomensafhankelijke beurs en kan daarnaast (beperkt) aanvullend krediet opnemen. Het collegegeld in de klassieke vorm vervalt, maar er wordt wel elk jaar dat je studeert een vast bedrag toegevoegd aan je aanslag voor de leerwinstbelasting. Het totaal opgenomen krediet en het jaarlijkse ‘collegegeld’ worden – net als in Engeland – jaarlijks verhoogd met een inflatiepercentage. Na afstuderen ga je niet onmiddellijk de aanslag betalen, maar pas als je op een inkomensniveau zit dat overeenkomt met dat van een hoger opgeleide.
Hoe zou dat er uit zien?
Dat zou er in de Nederlandse situatie dan ongeveer zo uit zien. ‘Jan studeert vijf jaar lang bedrijfskunde. Zijn ouders zijn niet onbemiddeld, maar hebben onvoldoende inkomen om zijn studiekosten en levensonderhoud volledig te betalen. Hij heeft daarom recht op een inkomensafhankelijke studiebeurs. Omdat die beurs niet toereikend is, neemt hij daarnaast elk jaar € 1500 krediet op voor zijn dagelijkse kosten. Daarenboven wordt voor elk jaar dat hij studeert € 2000 (een soort collegegeld) aan zijn aanslag voor de leerwinstbelasting toegevoegd. De totale aanslag voor de leerwinstbelasting bedraagt dan inclusief een inflatiecorrectie van 1,5% per jaar bij afstuderen na 4,5 jaar ongeveer € 18.000.’
‘Jan kan na het afstuderen niet onmiddellijk een baan op zijn niveau vinden. Bovendien sticht hij een gezin. Zijn belastbare inkomen blijft daarmee een aantal jaren onder schijf 2 van de inkomstenbelasting, het inkomensniveau dat overeenkomt met personen die geen hoger onderwijs hebben genoten. Na vijf jaar groeit hij echter door naar een hoger inkomensniveau en begint hij zijn aandeel in de leerwinstbelasting te betalen. De totale aanslag voor de leerwinstbelasting is dan als gevolg van inflatie aangegroeid tot bijna € 20.000.’
‘Het extra-tarief dat hij vanaf de drempel van schijf 1 naar schijf 2 betaalt stellen we op 10%. Dat betekent dat hij dan een bedrag van rond de € 750 per jaar extra belasting betaalt bij een inkomen van bijna € 30.000 bruto per jaar. Als we aannemen dat zijn inkomen in de volgende jaren met 1% boven inflatie stijgt, dan duurt het bijna 25 jaar voordat de gehele leerwinstbelasting is betaald. Dat is lang, maar de aannamen voor deze berekening zijn nogal conservatief. Het lerarensalaris stijgt bijvoorbeeld met 2%, in plaats van 1% boven inflatie als gevolg van cao-afspraken en jaarlijkse periodieken.’
Helaas geen echt sociaal leenstelsel
Een belangrijk voordeel van deze vorm van financieren is dat de student geen risico loopt door het aangaan van hoge studieschulden. Studeren wordt werkelijk investeren, ook voor eerste generatie studenten. In vergelijking met de huidige studiefinanciering zullen er meer middelen nodig zijn om het debiteurenrisico (de tekorten in de financiering) te dekken. Er zullen immers studenten zijn zoals ook nu, die onvoldoende inkomen verwerven en daardoor niet de volledige aanslag voor de leerwinstbelasting afdragen. Maar daar staat een omvangrijke opbrengst – het vervallen van de basisbeurs – tegenover.
Helaas is de conclusie gerechtvaardigd dat de regering niet gekozen heeft voor een sociaal leenstelsel, maar vasthoudt aan het drempelinkomen dat nu ook al van toepassing is. Dat zal ongetwijfeld leiden tot vraaguitval. Op basis van de CPB-analyse komt de regering uit op een verlies van 4.000 studenten in het hbo en 3.500 studenten in het wo. Alhoewel er nog wat vragen te stellen zijn over de analyse van het CPB, is nog het meest verrassend dat de regering het klaarblijkelijk helemaal niet erg vindt dat er vraaguitval optreedt.
Je zou eerder verwachten dat het kabinet zich zou inzetten om meer studenten naar het hoger onderwijs te krijgen, om zodoende op de felbegeerde koppositie in de ‘top vijf van de wereld’ te komen. Ook nu we gestaag in die richting zijn gekomen, moet in de rankings rond innovatie en kennis worden vastgesteld dat ons land niettemin het risico loopt ‘links en rechts te worden gepasseerd’.
Gezien het ‘red queen effect’ moeten de beleidsneuzen nu gericht zijn op het verhogen van de deelname. Op zijn minst door het verhogen van het drempelinkomen, maar er is meer nodig. Thema’s die veel meer aandacht moeten krijgen zijn bijvoorbeeld: betere voorlichting, want je kunt niet vroeg genoeg beginnen, meer aandacht voor deeltijds onderwijs en het scheppen van ‘risicovrije’ arrangementen voor opleidingen waarvan je nu al arbeidsmarkttekorten kunt voorzien. Misschien brengt de parlementaire behandeling van het voorstel nog openingen om de beleidsneuzen één kant op te krijgen.
Dr. Gerrit de Jager, consultant hoger onderwijs strategie en planning
http://www.gerritdejager.com/
