Veerman noch Hamer
‘Helpers weg!’ Dat is toch steeds de ware betekenis van het advies van de Raad van State bij een groot wetsvoorstel. Vanaf dat moment gaat het om das Eingemachte, om het eggie. Zo ook bij het leenstelsel annex studievoorschot.
Vier punten van kritiek
De belangenclubs hebben hun ei gelegde in het voortraject, voor en tegen. De oppositie deed haar plicht, constructief, favoriet of minder. Maar met de Raad van State komt de pure inhoud en expertise aan het woord. Hij weegt en analyseert en legt conclusies voor die er toe doen, ‘sine ira et studio’.
Het hoogste adviesorgaan van de regering heeft feitelijk vier punten van fundamentele kritiek op het studievoorschot. Minister Bussemaker weet nu welke zij tenminste in de Eerste Kamer zal moeten ontzenuwen wil zij een Senaatsmeerderheid ‘veroveren’. De Tweede Kamer zal haar immers gehoorzaam geven wat Rutte en Samsom eisen: steun van VVD en PvdA, ongeacht betere suggesties van de Raad van State. GroenLinks en D66 zijn daar ook niet nodig. De vier kritiekpunten tellen feitelijk alleen in de Senaat.
Explosief eerste punt
Het eerste punt is explosief. De Raad van State demonteert het hoofdargument voor de snelle invoering van een leenstelsel. Bussemaker stelt dat zij veel geld heeft ‘veroverd’ voor fundamentele investeringen in het HO. De Raad is niet zo heel erg onder de indruk, echter. Hij noteert feitelijk dat het ongeveer €620 mln is en geeft het kabinet daarmee een oorvijg.
Men had de Koning immers laten voorlezen in de Troonrede dat “oplopend tot €1 miljard” vrij kwam voor het HO. De oplopende vorst van het kabinet zet de Raad van State terug op de bodem van de feiten en cijfers: zo’n 60-70% blijkt reëel. Een derde daarvan betalen de HBO en WO-instellingen uit hun eigen reserves vrijwillig trouwens in de eerste jaren van de hervorming.
De Raad indiceert hiermee, dat hij toch eigenlijk vindt dat het kabinet de koning onzin heeft laten voorlezen in de Ridderzaal. Alsof dit niet voldoet, wijst men op het rapport-Veerman. Dat pleitte voor serieuze investeringen in HBO en WO in ruil voor profilering en dit laatste gebeurt, maar de eerste komen niet, vindt de Raad. De €620mln uit het leenstelsel acht hij niet van grote betekenis als een serieuze kwaliteitsimpuls voor de lange termijn.
Hamer niet en Veerman evenmin
De Raad van State acht dat extra geld namelijk nog extra illusoir vanwege een extra probleem. De groei van de HO-deelname is zodanig dat al dit geld al op lijkt te gaan daaraan. HBO en WO weten zoveel jong talent te trekken, dat na 2020 de reguliere deelname al die extra’s van Rutte-II voor meer kwaliteit zou opsouperen. Het studievoorschot is nauwelijks toereikend om de gewenste noodzakelijke groei te financieren, laat staan meer differentiatie, kwaliteit en de extra’s die in de Troonrede verkondigd werden.
De Raad formuleert dit zo: “Het spanningsveld tussen de grote en voortschrijdende toestroom in het hoger onderwijs (van 660.000 in 2012 naar mogelijk 750.000 in 2020) en de doelstelling om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verbreden en te verdiepen, neemt niet af. De genoemde ontwikkelingen leveren een investeringsopgave op die aanzienlijk hoger zal zijn dan de thans vrij te maken € 600-800 mln.”
Het kabinet moet daarom nog maar eens grondig “uiteen zetten of en zo ja hoe de voorgestelde herziening, anders dan alleen als herkomst van een impuls van €600 mln. past in het streven naar kwaliteitsverbetering gericht op een plaats van Nederland in de top 5 van de belangrijkste kenniseconomieën en hoe dit zich verhoudt tot de geprognotiseerde verdere groei van het aantal studenten.”
Kortom, noch aan Veerman noch aan de motie-Hamer over de Top 5 van de kennisnaties voldoen de voorstellen van het kabinet, zegt zijn hoogste raadgever. Die nadrukkelijke verwijzing naar die motie van de nieuwe SER-voorzitter, enkele dagen voor haar afscheid van de Kamer, is bepaald opmerkelijk te noemen. Bussemaker verweert zich en “is van mening dat met de voorgestelde investeringen wel degelijk een betekenisvolle kwaliteitsverbetering kan worden bereikt, ook wanneer het aantal deelnemers in het hoger onderwijs nog toeneemt.”
De studenten hebben dit ook duidelijk door. Tom Hoven van de LSVb schrijft: “De Raad van State vraagt zich af of de €639 miljoen die structureel vrij komt – en was dit niet ooit €1 miljard? – ons nou echt naar de wereldtop van het hoger onderwijs gaat brengen. Dat wil heel het parlement en de regering dankzij de motie-Hamer. Helaas voor de minister was een harde eis nu van vooral GroenLinks, dat de terugbetaalregeling zo werd ingekleed dat er niet meer geld vrij kan komen.”
Kwaliteitsafspraken missen grond in wet
Het tweede kritiekpunt is niet minder heftig. Hier raakt de Raad van State de grondbeginselen, waar juist de Eerste Kamer altijd zeer aan hecht. Men wijst erop dat het kabinet de extra’s nu nog uitdeelt via de prestatieafspraken en de Review Commissie van Van Vught. Bussemaker wil daar blijkbaar van af. Zij spreekt nu over vagere arrangementen voor de verdeling van dat 1 miljard bedrag via kwaliteitsafspraken. De Raad van State vond die prestatieafspraken al wettelijk zeer vaag gegrondvest, laat staan kwaliteitsafspraken.
Kern is toch, dat de WHW instellingen een fundamentele basisbekostiging geeft voor het borgen van blijvende kwaliteit. Zoveel geld extra zomaar afhankelijk te stellen van vage algemene overeenkomsten zonder basis in de wet, is in strijd met zowel artikel 23GW als de WHW. “Daarmee wordt afbreuk gedaan aan het recht op basisbekostiging naar gelijke maatstaven, waarvan in ieder geval de hoofdlijnen (het oogmerk en de belangrijkste indicatoren) in de formele wet moeten worden vastgelegd. Het voorstel bevat daarentegen geen hoofdlijnen en kiest voor een open grondslag voor lagere regelgeving en beslisruimte voor de minister die niet concreet en nauwkeurig is begrensd,” zegt de Raad in ongekend harde termen.
Bovendien grijpt OCW voorbarig vooruit naar een eind aan de prestatieafspraken, noteren de Staatsraden. “Een voorstel voor verlenging van het experiment in verband met omzetting in een structurele regeling [hoeft] niet eerder dan in het najaar van 2017 worden ingediend. Het voorstel om thans in de WHW een grondslag op te nemen voor structurele invoering van prestatiebekostiging is daarom tevens prematuur. Voorts gaat het voorstel in tegen de gedachte achter het experimenteerartikel, namelijk dat er eerst aanleiding is voor het treffen van een structurele regeling indien het experiment daartoe aanleiding geeft.”
De wetswijzing die OCW nu erdoor wil jassen zonder enige gedegen evaluatie van het beleid van Halbe Zijlstra is trouwens “niet nodig om de afspraken behorend bij de huidige prestatieafspraken na afloop van het experiment te continueren. Voldoende daarvoor is dat drie maanden voor de afloop van de algemene maatregel van bestuur een daartoe strekkend wetsvoorstel wordt ingediend. De Raad maakt daarom korte metten met de OCW-opzet. “Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling het voorgestelde artikel te schrappen.”
Rechten aangetast à la Halbe
Het derde kritiekpunt is zeker voor fijnproevers in de Eerste Kamer bedoeld. De Raad van State accepteert de ingreep van het leenstelsel niet in de BaMa-structuur. Studenten hebben er recht op dat ze in hun studie weten waar ze aan toe zijn.
De Raad van State ontzenuwt dat de voorstellen de huidige studenten zouden benadelen. Alleen ‘nieuwe gevallen’ moeten vanaf dag 1 betalen. Echter de masterstudenten is per 1 september 2015 al de klos. De Raad wijst erop dat die jongere nu een 2e of 3e jaars in de bachelor is, vooral in het WO. Scherp wijst de Raad “erop dat de WSF 2000 geen bachelor-masterstructuur kent. De prestatiebeurs wordt omgezet in een gift indien een student binnen de diplomatermijn het afsluitend examen van een hbo-bacheloropleiding of het geheel van een wo-bacheloropleiding en een wo-masteropleiding met goed gevolg heeft behaald. Het voorstel betekent dat een student die nominaal studeert uiteindelijk minder inkomensondersteuning ontvangt dan hij op grond van de WSF 2000 bij het begin van zijn studie mocht verwachten.”
Voor deze BaMa-overgang hoort een overgangsperiode te komen, vindt de Raad. Het kabinet negeert dit. De reden daarvoor is helder: zo levert het studievoorschot het beloofde bedrag van €1 miljard niet op. In 2011 kreeg Halbe Zijlstra dezelfde kritiek op zijn langstudeerboete. Deze zou ook rechten en perspectief van zittende studenten aantasten. De Raad van State en de Eerste Kamerfractie van de SGP – 1 zetel! – vonden dit ten principale niet acceptabel. De als koppige Fries bekend staande Zijlstra luisterde en stelde invoering van zijn wet een jaar uit. Rutte-I luisterde dus beter dan Rutte-II naar zulke serieuze en principiële kritiek. Zal de Senaat dit willen slikken?
D66 wens op schroothoop
Over een onderdeel is de Raad van State kort en bondig. Het punt dat D66 binnenhaalde acht hij ronduit onzin in de wettelijke HO-structuur. Een formele goedkeuring ten principale via de medezeggenschap voor de begroting van instellingen past niet in het principiële model van betrokkenheid van alle partners in HBO en WO en de eigen autonomie van de bestuurscolleges om te zorgen voor een consistent beleid. De Raad raadt aan dit aspect van deze wetswijziging simpel te schrappen, omdat dit een soort ‘medebestuur’ inhoudt die niet past binnen de governance van HBO en WO.
Elk van deze vier thema’s van de Raad van State is voor de Senaat van groot gewicht, dus de afwijzende houding van het kabinet in haar reactie naar de Tweede Kamer zal niet helpen, integendeel. Zo heeft de CU in de Kamer voortdurend gewezen op de ernstige benadeling van de studenten die de ambitie hebben een ‘zware master’ te doen in alfa of bèta. Amenderingspogingen zijn te verwachten en lukt dit gedoogpartner CU niet, dan zal dit in de Senaat weer negatief doorwerken.
Verontreiniging
Daarnaast is er voor de regeringsfracties nog een pijnpunt, dat na de APB van vorige week nadrukkelijk op tafel is gekomen. Het studievoorschot is geen verdere vereenvoudiging van ons fiscaal stelsel, maar juist een nodeloze complicatie ervan, aldus de Tilburgse econoom prof. Sylvester Eijffinger. Het wordt zo nog onoverzichtelijker voor burgers waar zij voor wat en waarom door de overheid aangeslagen zouden kunnen worden. “Zo’n leenstelsel is een verontreiniging van de gewenste belastinghervorming. Bovendien gaan de marginale tarieven voor iedereen die met succes zich heeft ingezet voor haar of zijn studie soms wel decennia met 4% omhoog. Ook dat is niet wat met een belastinghervorming voor meer groei en werkgelegenheid nagestreefd wordt.”
Studentenleider Tom Hoven ziet het scherp: “De Raad van State wordt vriendelijk bedankt, maar iets aanpassen kon toch niet meer. Niettemin kunnen we verwachten dat dit advies van de Raad van State niet zonder gevolgen blijft. Vooral de Eerste Kamer zal, gezien haar controlerende functie op hoofdlijnen en principes, dit advies uitvoerig bestuderen.”
“Het is dan ook maar de vraag of de meerderheid voor het leenstelsel hier blijft. Het is zeker geen geheim dat de leden van de Eerste Kamer kritischer tegenover het leenstelsel staan dan hun collega’s in de Tweede Kamer.”
