Paarden van Troje

Nieuws | de redactie
7 oktober 2014 | Het wetsvoorstel ‘Studievoorschot’ krijgt morgen commentaar door deskundigen in de Tweede Kamer. WHW-auteur mr. Peter Kwikkers legt de loper vast uit. “Met de uitholling van zijn deal is de portemonnee van de voorvechter, D66-HO-woordvoerder Paul van Meenen, vakkundig gerold.”

Kwikkers analyseert het wetsvoorstel en de advisering door de Raad van State en noteert allerlei opmerkelijke aspecten en punten van discussie voor de minister en de beide Kamers der Staten Generaal. U leest zijn beschouwing hieronder.

“Universiteiten en hogescholen maken nog steeds dansjes rond de pot met studieschulden, maar het wetsvoorstel leenstelsel maakt nu zichtbaar, dat zij applaudisseren voor twee Trojaanse paarden. Dit wetsvoorstel, officiële citeertitel Wet studievoorschot hoger onderwijs[1], geeft inzicht in de besteding van de gehoopte opbrengst ervan. Aan debetzijde staan al een paar miljard aan private schulden. Voor veel studenten die moeten lenen wordt het studieleenstelsel een financiële ramp en dus voor Nederland een maatschappelijk probleem.  

De Britten hebben dit al. Margot James, invloedrijk conservatief parlementslid en lid van de ‘No 10 policy advisory board’, gaf op een Tory bijeenkomst toe: “The coalition government’s funding changes are dangerously close to the point at which they became more expensive than the old system, and that asking graduates to repay their loans faster could be an option”.[2] Ook in Nederland gelden politieke beloftes kort. Het leenstelsel zal steeds opnieuw worden aangescherpt.

Kristalheldere beleidsintensiveringen

Het leenstelsel dringt onverholen aan om (meer) te lenen. De leenstelselcoalitie denkt evenwel lichtvaardig over de vraag of dat financieel-economisch verstandig, politiek verantwoord en maatschappelijk redelijk is. De regering stelt zware beleidsintensiveringen op allerlei terrein in het vooruitzicht om enkele onzekerheden, maar geen enkel nadeel, te verzachten. Zij doet moeilijk in te lossen beloftes en spreekt fraaie toekomstverwachtingen uit.

Het leenstelsel wordt, niet alleen door defaults en aanscherping, veel duurder en harder dan de regering voorspiegelt. De regering overtuigt de Raad van State hiermee niet.[3] Ik laat de discussie over de (on-)aanvaardbaarheden van het leenstelsel voor wat die is en ga in op twee wijzigingen van de WHW, in de hoop dat minister, VVD, PvdA, D66 en GroenLinks het niet nog bonter willen maken.

Drie WHW-onderwerpen

De voorgestelde wijzigingen betreffen echter nog drie WHW-onderwerpen:

a)    Wettelijke instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op hoofdlijnen van de instellingsbegroting (artikelen 9.30a, 9.33, 10.16b, 10.20).

b)   Grondslag voor prestatiebekostiging (artikel 2.6 WHW).

c)    De door Grondwet en WHW geborgde toegankelijkheid. 

De ‘toegankelijkheid’ ligt in het wetssysteem èn in vele wetsartikelen besloten en wordt alleen indirect geraakt. Het is te omvattend voor een korte beschouwing, maar niemand kan betwisten dat de laatste jaren allerlei drempels naar en in het hoger onderwijs sterk zijn verhoogd, en dat de toegankelijkheid door het leenstelsel nogmaals grote collaterale, en onoverzienbare, schade wordt toegebracht. Ondanks alle voorgestelde beleidsintensivering en bezwerende uitleg treft dat uiteindelijk iedere burger, maar vooral studenten uit bepaalde sociale klassen. Ik ga in op de eerste twee onderwerpen.

Instemmingsrecht op hoofdlijnen

De regering ziet de ratio van het instemmingsrecht op hoofdlijnen van de instellingsbegroting[4] in het feit, dat de studieleningen worden gebruikt om overheidsbezuinigingen op hoger onderwijs te verzachten en de opbrengst in het belang van studenten gericht moet zijn op kwaliteitsverbetering. Daarom moeten de studenten kunnen meebeslissen over de manier waarop die investeringen het hoger onderwijs moeten verbeteren.[5] Studenten krijgen evenwel maar de helft van de invloed: de ongedeelde dan wel gemeenschappelijke raad krijgt het instemmingsrecht. Dat is organisatierechtelijk gezien geen probleem, zelfs absoluut gewenst, maar het moet worden gezegd nu het relevante investeringsgeld alléén door lenende studenten wordt opgebracht.

Dit levert niet

De toelichting bevat allerlei bezweringen om koudwatervrees van instellingsbesturen en Kamerfracties weg te nemen, maar de raad krijgt helemaal geen invloed op de besteding van geld aan onderwijs of begrotingsposten die gericht zouden zijn op kwaliteitsverbetering. Daarvoor is het hoofdlijnenrecht veel te grof en te bot. De regering belooft maar levert niet.

De hoofdlijnendiscussie krijgt vorm door “uitwerking in beleidsdocumenten zoals de uitgangspunten van het bestedingsplan, kaderbrief of instellingsplan waarin de strategische beleidsvoornemens van de instelling worden opgenomen. Uiteindelijk vormen de hoofdlijnen van de begroting en de concrete uitwerking daarvan in de begroting zelf het financiële sluitstuk van deze discussie.” Dit betekent … niets. Hierna is de discussie gesloten en blijft het duister hoe die goede balans tussen medezeggenschap en bestuurskracht– een schijntegenstelling trouwens – daadwerkelijk tot stand kan komen.[6]

Bijzonder inhoudsloos

Het al beperkte instemmingsrecht wordt niet uitgeoefend op “een onderdeel van de begroting dat inhoudelijk is geregeld in een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift”. Instemmingsrecht bestaat dan wel, maar mag niet worden uitgeoefend.[7] Natuurlijk zijn medezeggenschapsraden bij dit pseudo-budgetrecht rechtens gebonden aan reeds aangegane verplichtingen op grond van een cao, lopende overeenkomsten of wetsbepalingen. Iedereen is dat. Ook de Tweede Kamer die wel een echt budgetrecht heeft. Deze bepaling is overbodig.

De hoofdlijnen die de minister bedoelt, gaan kennelijk over ‘onderdelen van de begroting’. Als zij daarmee ‘begrotingsposten’ bedoelt, zou dat iets betekenen. Maar dan betreft het slechts de ruwe verdeling over beleidsterreinen zoals onderwijs, onderzoek, huisvesting en beheer, investeringen en personeel. Het is een raadsel wat dit rechtens betekent als instemming voor zo’n terrein ontbreekt. Mag er aan dat hele beleidsterrein dan geen cent verder worden besteed? Dit lijkt zo niet bedoeld. Maar over de rechtsgevolgen – wat wel zou moeten gebeuren als de instemming op een hoofdlijn terecht blijkt te zijn onthouden – regelt de wet niets.

Beleidsterreinen zoals onderwijs, onderzoek, huisvesting en beheer, investeringen en personeel zijn in ieder geval hoofdlijnen. De regering zegt echter: “De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de begroting blijft volledig bij het bestuur van de instelling, rekening houdend met wat in het kader van de medezeggenschap ten aanzien van de hoofdlijnen daarvan is gewisseld.”[8] Dat zou betekenen dat het instemmingsrecht op de hoofdlijnen juridisch helemaal niets inhoudt: alleen malle en juridisch loze formuleringen in bestuurs- en medezeggenschapsreglementen. 

Instemming op hoofdlijnen is een onhanteerbaar begrip en een onnodige beperking. College en raad geraken ermee verzeild in oeverloos gesteggel over interpretaties en in verziekte verhoudingen. Ondertussen legt het de uitwerkingsproblematiek op het bordje van instellingsjuristen. die wel de interne reglementen moeten aan- en toepassen, maar hiertoe vaak niet in staat zijn.

Minister Bussemaker, die blijkens haar standpunt over het vervallen van studiepunten dol is op letterlijke tekstinterpretatie van de WHW, zal nog lelijk op haar neus kijken als een medezeggenschapsraad een belangrijke begrotingspost inderdaad als hoofdlijn aanmerkt. Die raad heeft gelijk, de letterlijke wettekst laat dat namelijk toe. Dan zal de minister opeens wél naar de wetsgeschiedenis willen verwijzen. Dat helpt ook niet: haar toelichting verschaft deze ruimte.

D66 vakkundig gerold

Daar komt nog bij, dat bij een geschil waarover de geschillencommissie voor het begin van het begrotingsjaar nog geen uitspraak deed, een instellingsbestuur een derde van het begrote geld al mag besteden als de post al voor het lopende jaar was opgenomen en zoiets geen nieuw beleid betreft. Als daarentegen het beroep bij de ondernemingskamer nog loopt, mag het volledige begrote bedrag worden besteed. Dit kan het instemmingsrecht illusoir maken.

In de memorie van toelichting lezen we evenwel dat het college tot de definitieve uitspraak nog geen geld aan nieuw beleid kan spenderen.[9] Die discrepantie laat fijnproevers de krachtsverhouding op het ministerie zien. Weliswaar is logisch, dat lopende bedrijfsvoering niet in gevaar mag worden gebracht door  onverantwoord optreden van de medezeggenschap – de minister moest al toegeven dat zich dat eigenlijk nooit voordoet – maar hiermee kan het college met vertragingstactiek en voldongen feiten, de raad klem zetten. Het begrotingsspel is dus al afgelopen voordat het begon.

Hier is nodig om de wettekst in overeenstemming met de toelichting te brengen en niet andersom. Maar dan nog is deze bevoordeling van het college onnodig omdat instemming alleen hoofdlijnen betreft en geen begrotingspost. Bovendien: de raad heeft toch slechts wettelijk adviesrecht heeft op de begroting zelf … maar … dit laatste had gedroomd.  De raad is stiekem het wettelijk adviesrecht op de begroting afgepakt!

Met deze uitholling van zijn politieke deal is de portemonnee van de voorvechter hiervan, D66-HO-woordvoerder Paul van Meenen, vakkundig gerold. De medezeggenschap levert netto aan rechten in, want advies op de hele begroting – met alle toeters en bellen – is intelligent benut veel meer waard dan instemming met wat hoofdlijnen die geen houvast bieden.

Wie staat straks te kijk?

Vol instemmingsrecht, de minister geeft het toe, functioneert en functioneerde altijd uitstekend. Logisch. Oneigenlijk gebruik ervan is nooit in het belang van studenten, personeel en medezeggenschap.

Het argument dat met budgetrecht een vorm van medebestuur ontstaat, is juridisch onjuist, een valse tegenstelling en dogmatiek van de foute soort. Het is geen tegenargument.  De Raad van State haalt zelfs de ouders van studenten erbij  – dit moet een grap zijn – maar zit met zijn principieel, regentesk en niet ter zake doend politiek verzet tegen elke invloed op de begroting, ver bezijden de juridische en praktische werkelijkheid. Het nader rapport van het kabinet riposteert correct, maar doet dit met verkeerde bedoelingen.

Het is  voldoende gebleken: good governance kan best zonder ‘codes voor goed bestuur’, maar niet zonder instemmingsrecht op de begroting. Bestuurders hebben soms de handrem van de raad nodig, anders denderen zij van hun hoge bergen en komen pas in diepe dalen tot stilstand.

Als de Tweede Kamer courage en verstand van zaken zou hebben en serieus iets wil doen aan voorkomen en bestrijden van slecht en niet-integer bestuur, dan wordt los van het leenstelsel het volle instemmingsrecht opnieuw – want dit ging pas eind jaren ’90 teloor – in de WHW verankerd. Gebeurt dat niet, dan lossen verstandige colleges de problemen op met vol instemmingsrecht van de raad. Dat mocht en mag nog steeds.

De minister heeft D66 al met al een loer gedraaid, maar D66 en GL kunnen ook de minister voor het blok zetten. Zij incasseren de politieke nederlaag, of zij dwingen de minister tot het volle instemmingsrecht, of zij blazen de hele leenstelseldeal op. Spannend wordt wie straks echt te kijk staat.

Prestatiebekosting op de pof

De Raad van State is het oneens met de regering en haar stelling dat het maatschappelijk profijt van hoger onderwijs afnam en het persoonlijk profijt toenam. In veel landen zijn al aanwijzingen voor het omgekeerde: persoonlijk profijt wordt onzekerder en maatschappelijk profijt blijft onmeetbaar maar wordt door organisaties als de OESO, World Bank en VN als groot gekenschetst. Nu de regering niet op de kritiek van de Raad reageert, erkent zij impliciet dat zij geld voor hoger onderwijs en wetenschap niet tot haar verantwoordelijkheid rekent en deze kosten op studenten afschuift.

Hoger onderwijs en wetenschap zullen dus grotendeels op de pof worden gefinancierd: uit staatsleningen en private leningen van studenten. Dat is een wankele basis voor een systeem met een zo groot publiek belang. Nu de rijksbijdrage voor een groot deel wordt gekoppeld aan allerlei wisselende prestatiecriteria, ondermijnt dat de kwaliteit, programmeervrijheid en onafhankelijkheid van universiteiten en hogescholen. Datzelfde gebeurt met de academische vrijheid van docenten, wetenschappers én studenten. De effecten van dit soort overheidscentralisme op het eigen meesterschap van universiteit en hogeschool zijn ongekend en ze zijn gevaarlijk.

Uit de motie van Van Meenen met SP en PVV – die de regering oproept om de bekostiging op basis van rendementsafspraken nu stop te zetten – blijkt dat dit besef begint te dagen.[11] Natuurlijk ontraadde de minister die motie, maar de indieners zullen die wel weer op tafel leggen bij de behandeling van het leenstelsel. De minister ziet die bui hangen en vlucht naar voren met haar voorstel om alvast met artikel 2.6 WHW een grondslag voor prestatiebekostiging te bieden.

Grondslag voor prestatiebekostiging op drijfzand

De aanvulling van artikel 2.6 WHW moet het mogelijk maken investeringen te koppelen aan kwaliteitsafspraken, maar is ontdaan van inhoudelijke keuzes, schrijft de minister. Haar poging om meteen een grondslag voor prestatiebekostiging in artikel 2.6 WHW te persen zonder de uitkomst van de lopende experimenten af te wachten, is niet alleen juridisch voorbarig broddelwerk. De haast, het gebrek aan onderbouwing, het grondwettelijk deficit én de strijd met het grondwettelijk verankerde artikel 2.5, eerste lid, WHW, onderstrepen een afgekalfde moraal.

Op Science Guide heb ik, tot op heden onweerlegd, uitgelegd waarom prestatiebekostiging – of dat nu op basis is van experimenteer artikel 1.7 of van een aanvulling van de WHW – in strijd blijft met de Grondwet. Het daarin geborgde beginsel van bekostiging naar gelijke maatstaf wordt niet in acht genomen. Kwaliteitsbekostiging binnen artikel 2.6 dient dus ook naar gelijke maatstaven plaats te vinden en niet – zoals de regering beweert – met al dan niet overeengekomen afwijkingen van de voor iedere instelling geldende algemene berekeningswijze. Ook de andere argumenten van de regering daaromtrent ondervangen de bezwaren allerminst.[12]

Uit de rapportage van de Reviewcommissie HO en de diplomakwestie rond Inholland blijkt overigens, dat prestatiebekostiging duur is en, als het al werkt, integriteitsgebreken bevordert.[13] Ook de auteurs van ‘Geldstromen en Beleidsruimte’ (SDU, 2009) en het NVOR-preadvies ‘Bekostiging in het hoger onderwijs’ (SDU/NVOR, 2011), onderbouwen dat al die verschillende bekostigingsmaatstaven – vooral kwaliteits- en prestatiecriteria – dure intransparantie, pervers gedrag, fraude en unfaire allocatie van middelen in de hand werken, maar geen verbetering teweegbrengen. Zo berust de beleidsargumentatie voor prestatiebekostiging op veronderstellingen, maar ontbreekt de evidence based bewijsvoering.

Raad van State geeft eerdere fout toe (bijna)

Zelfs de Raad van State wijst er op dat, “indien een substantieel deel van de rijksbijdrage waarop de in artikel 1.9 WHW bedoelde aanspraak betrekking heeft (…) afhangt van afspraken tussen Minister en individuele instelling (…) afbreuk (wordt) gedaan aan het recht op basisbekostiging naar gelijke maatstaven, waarvan in ieder geval de hoofdlijnen (het oogmerk en de belangrijkste indicatoren) in de formele wet moeten worden vastgelegd”. Voor geschoolde lezers: zo poogt de Raad van State zijn bekritiseerde advies van 24 oktober 2012, nr. W05.12.0418/I over de ontbrekende rechtsgrondslag van (ook het experiment met) prestatiebekostiging te corrigeren in lijn met bovengenoemd ScienceGuide-artikel.

Het nieuwe artikel 2.6 biedt immers evenmin een vrijbrief voor schending van de Grondwet als experimenteerartikel 1.7a. De Raad van State geeft dit nu besmuikt toe, maar durft geen constitutionele discussie aan. Waarom niet, is geen raadsel. De staatsraden rekenden er kennelijk op dat de regering zou inbinden, maar dat gebeurde nog niet. En of het Parlement de regering terugfluit, is onzeker. Het lijkt er op dat de Raad zijn eerdere blunder niet voluit durfde te erkennen.

Morgen ook nog kwaliteit?

Het leenstelsel genereert funeste rechtsonzekerheid door de oormerking van de ‘opbrengst’ ervan voor bepaalde prestaties. Bij algemene maatregel van bestuur, het Uitvoeringsbesluit WHW 2008, zullen de maatstaven onderwijsdifferentiatie, onderwijsintensiteit, docentkwaliteit en studiesucces nader worden bepaald.[14] Al eerder[15] vulde de minister die in met meer online onderwijs enn meer contacturen, excellentie, (inter-)nationale mobiliteit en bonussen voor wetenschappers voor goed onderwijs. Een volstrekt willekeurig en tijdgebonden wensenlijstje.

In de Amvb kunnen zelfs nog nieuwe maatstaven worden opgenomen. Dat is niet alleen willekeur, maar ook in strijd met de regel, dat de materiele norm in de formele wet moet zijn opgenomen. Om de vreugde op dit feest van willekeur te verhogen kan de Amvb tevens bepalen hoe lang de bonusmaatstaf geldt. Dus: wat nu kwaliteit is, is het morgen waarschijnlijk niet meer.

Zo veroorzaakt het leenstelsel een sterke toename van gedragspervertering door beleidsrecht.[16] De opbrengst ervan wordt door de overheid gebruikt voor een ongrondwettelijke en willekeurige middelenverdeling. Omdat de vrijheidsgraden van de instellingen door OCW zijn bezet, kan het instemmingsrecht van de medezeggenschap op de begroting, of hoofdlijnen ervan, nooit iets voorstellen. Dit is een driedubbele nederlaag voor de rechtsstaat en van een onafhankelijk en vrij hoger onderwijs- en onderzoekbestel.

Drie slag en uit

Maar wil dit kunnen dan moet eerst nog het experiment prestatiebekostiging worden geëvalueerd. Objectief, onafhankelijk en vanuit divers perspectief.

Een tweede punt daarbij is nog dit. Artikel 2.6, 9.33a en 10.20a hoeven helemaal niet te worden gewijzigd. Dat nu te doen is prematuur en onnodig. Ook de Raad van State meent op basis van geldend recht, dat een voorstel voor verlenging van het experiment in verband met omzetting in een structurele wettelijke regeling niet eerder dan in het najaar 2017 kan worden ingediend. Dat ondertussen gepoogd wordt het adviesrecht op de begroting te schrappen, is affreus.

Ten derde is het gewenst, dat de Kamer nadenkt en uitvoering van motie 31 288, nr. 400 afdwingt. Ook zonder prestatiebekostiging laten de prestatieafspraken tussen minister en de instellingen zich door de Reviewcommissie HO onder leiding van Van Vught, aangevuld met enkele besteldeskundige agnosten, uitstekend evalueren. Immers, prestatieafspraken zijn een keurig middel om beleid te voeren als die afspraken zinnige prestaties en beleid met visie en draagvlak betreffen.”

Peter Kwikkers
Zelfstandig adviseur hoger onderwijs en wetenschap: beleid, bestuur en recht. Kwikkers was een van de projectleiders van de oorspronkelijke WHW. Zie ook
www.triasnet.nl



[1] Zie Tweede Kamer, 2014-2015, 34 035, nrs. 2, 3 en 4.

[2] THE, 2 october 2014, John Morgan, £9K doesn’t cut it: fees may need to go up, says Tory MP.

[3] Advies en Nader rapport. Tweede Kamer, 2014-2014, 34 035, nr. 4.

[4] Het wettelijke instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op de hoofdlijnen van de instellingsbegroting (artikel 9.30a, 9.33, 10.16b en 10.20) geldt voor de bekostigde universiteiten en hogescholen, maar niet bij de Open Universiteit en ook niet bij de onbekostigde rechtspersonen voor hoger onderwijs. Bij die laatste groep hebben studenten wel aanspraken op studielening, maar niets met het besturen van de instelling te maken.

[5] Memorie van toelichting. Tweede Kamer, 2014-2014, 34 035, nr. 3. p. 40.

[6] Ibidem.

[7] De frase is ook nu al te vinden: in artikel 9.36 WHW.

[8] Nader rapport. Tweede Kamer, 2014-2014, 34 035, nr. 4, p. 18.

[9] Artikel 7.40 en 7.46, lid 7. Memorie van toelichting. Tweede Kamer, 2014-2014, 34 035, nr. 2 en nr. 3, p. 41.

[10] Wijziging artikel 9.33a/10.20a. In de memorie van toelichting p. 89: “Nu op de hoofdlijnen van de begroting aan de medezeggenschap instemmingsrecht is verleend, kan de adviesbevoegdheid beperkt blijven…”

[11] Tweede Kamer, 2014-2015, 31 288, nr. 400. Motie Van Meenen, Van Dijk, Bisschop.

[12] Nader rapport. Tweede Kamer, 2014-2014, 34 035, nr. 4, p. 13.

[13] Stelselrapportage 2013, Reviewcommissie Hoger Onderwijs, alsmede de brief van de staatssecretaris over “alternatieve afstudeertrajecten”. Tweede Kamer, 31 288, nrs. 379 en 128.

[14] Zie het wijzigingsvoorstel van artikel 2.6. Kamerstukken 34 035, nr. 2.

[15] Notitie van de minister van 28 mei 2014: Het studievoorschot: naar een nieuw stelsel van studiefinanciering en een ambitieuze onderwijsagenda. Lees ook Science guide, 15 juli 2014. Prestatiebeloning op komst.

[16] Vgl. Kwikkers (2014), Over integrititeitswetgeving. Tijdschrift Thema, verschijnt oktober 2014.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK