Lenen en nivelleren tegelijk

Nieuws | de redactie
13 januari 2015 | Als de Eerste Kamer instemt met de afschaffing van de basisbeurs en een lening wordt, is het de tweede keer in de geschiedenis dat veel studenten in Nederland alleen nog kunnen lenen. In 1924 koos de regering hetzelfde middel om te bezuinigen. De hervorming nu is vooral nivellerend, laat een Leidse dissertatie zien.

In Leiden promoveert op 21 januari Pieter Slaman met zijn promotieonderzoek ‘Staat van de student. Tweehonderd jaar politieke geschiedenis van studiefinanciering in Nederland.’ De minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen J.Th. de Visser was in 1919 begonnen met een beurzenbeleid dat voor het eerst alle ‘onvermogende jongelieden van buitengewonen aanleg’ de middelen moest bieden om te studeren.

Zijn timing was echter ongelukkig: de rijksuitgaven waren door de Eerste Wereldoorlog en nieuw beleid in enkele jaren verviervoudigd, terwijl de inkomsten achterbleven. De minister kreeg veel kritiek. “Ik begrijp, dat men gaarne in het algemeen vrijgeevig wil zijn en Sinterklaas spelen”, zo klonk het in de Tweede Kamer, “maar men moet dat niet doen op kosten van den Staat.”

Terugbetalen

De Visser besloot alle beursstudenten een verklaring te laten tekenen waarin zij zich moreel zouden verplichten om hun beurs terug te betalen, zodra zij genoeg geld zouden verdienen. Volgens een bezuinigingsinspecteur van het ministerie van Financiën had zo’n verklaring echter “formeel en juridisch niet de minste waarde”.

De Algemene Rekenkamer eiste vaste regels voor terugbetaling. Die kwamen er: terugbetaling begon twee jaar na afstuderen, en restschuld verviel na het veertigste levensjaar. Voor leerlingen in het nijverheidsonderwijs kon die grens eerder liggen. En zo heeft de Nederlandse studiefinanciering er twintig jaar lang uitgezien. Universitaire studenten reageerden destijds nauwelijks op de verandering, maar in het nijverheidsonderwijs vroegen minder leerlingen een beurs aan.

Na de Tweede Wereldoorlog keerden giften terug en in 1953 werd met verhoogde kinderbijslag de basis gelegd voor de latere basisbeurs, de ondersteuning voor alle studenten. Deze maatregel was bedoeld om ouders te steunen die zelf hun kinderen onderhielden. Zo bevoordeelde de overheid vooral rijkere ouders.

Wim Deetman, minister van Onderwijs en Wetenschappen van mei 1982 tot september 1989, wilde breken met de regeling. Hij was van plan een nieuw, emanciperend stelsel van studiefinanciering in te voeren. Deetman vond echter de ministeries van Financiën en Sociale Zaken op zijn pad: er mochten geen inkomenseffecten zijn. Daarom behield de basisbeurs bijna dezelfde denivellerende werking als de kinderbijslag.

Slechts het lenen rest

Met het nu in te voeren leenstelsel hopen vooral linkse partijen een einde te maken aan de denivellerende werking van de studiefinanciering. Niet langer hoeft ‘de slager op de hoek betalen voor de studie van een advocaat’, zoals Wouter Bos het eens stelde. Het ziet ernaar dat het dan toch komt tot een ingrijpende hervorming van de studiefinanciering, waarin voor veel studenten nog slechts het lenen rest. 

Samenvatting Pieter Slaman, Staat van de student. Tweehonderd jaar politieke geschiedenis van studiefinanciering in Nederland.

Koning Willem I zette studiebeurzen vooral in voor zijn project van staats- en natievorming. Hij regeerde van 1814 tot 1830 over een samengesteld gebied dat bestond uit het huidige Luxemburg, België en Nederland. Vervuld van geloof in zijn vermogen om de samenleving naar zijn hand te zetten, probeerde hij de cultureel, religieus en politiek verdeelde volkeren onder zijn gezag te verenigen in één natie; ijverig, tolerant en loyaal aan de kroon. Hij verleende financiële steun aan studenten die zich voorbereidden op een loopbaan in sectoren die grote invloed hadden op de publieke geest, zoals kerken, het onderwijs en de kunsten. Deze studenten werden opgeleid in een nationale, monarchistische en praktische geest. Subsidies waren er ook voor studenten die een carrière nastreefden in de zich ontwikkelende industrie en de landbouw, in een poging om de nationale welvaart te stimuleren. De vele pogingen om het volk op te voeden wekten weerstand, vooral in het zuiden. Door de opstand en onafhankelijkheid van de Belgen in 1830 verloor het sturende beurzenbeleid zijn voornaamste doel. 

Door een opeenstapeling van problemen kwam in de jaren daarna bijna een einde aan het beurzenbeleid. Een dreigend staatsbankroet maakte bezuinigingen noodzakelijk. Intussen overtrof het aantal studenten de vraag op de arbeidsmarkt. De hogere maatschappelijke standen verzetten zich bovendien tegen de komst van studenten van lagere sociale achtergrond naar de universiteiten. In korte tijd werden daarom bijna alle publieke steunvoorzieningen voor studenten afgeschaft. In de volgende liberale periode heersten principiële bezwaren tegen staatsinmenging in het sociale leven. Rijksbeurzen mochten niet langer dienen om jongeren richting bepaalde opleidingen te bewegen. Slechts een paar subsidies bleven beschikbaar om uitzonderlijk talent te stimuleren. Toch zouden ook liberale kabinetten vanaf 1860 weer op steeds grotere schaal studiebeurzen beschikbaar gaan stellen. Nadat het snel groeiende confessionele lager onderwijs het religieus neutrale openbaar onderwijs dreigde te verdringen, besteedden liberale regeringen ongekende bedragen aan de opleiding van onderwijzers voor het openbaar onderwijs. Confessionele politici zagen dat als een oneerlijke vorm van bevoordeling, maar slaagden er nauwelijks in het beleid te veranderen.

Tijdens de laatste decennia van de negentiende eeuw kwam de terughoudendheid op het gebied van studiefinanciering van twee kanten onder druk te staan. Confessionele politici eisten een eerlijk deel van de publieke steun voor het bijzonder onderwijs, en de sociaalliberalen en socialisten eisten een ruimere toegang tot middelbaar en hoger onderwijs voor de lagere maatschappelijke standen. De geleidelijke uitbreiding van het kiesrecht verhoogde deze druk . Tijdens de Eerste Wereldoorlog werden beide problemen opgelost door het bereik van de studiefinanciering sterk uit te breiden. De overheid verplichtte zich om studenten in het bijzonder onderwijs in dezelfde mate te ondersteunen als studenten in het openbaar onderwijs. Vervolgens voelde de regering zich onder de revolutiedreiging van november 1918 gedwongen toe te geven aan de eis tot sociale hervormingen. De eerste minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen J.Th. de Visser introduceerde een algemeen toegankelijke voorziening die hij wilde laten groeien totdat alle getalenteerde maar onvermogende jongeren in Nederland een beurs zouden ontvangen. Ook in de opleiding van functionarissen voor bestuur en ontwikkeling van de koloniën werd geïnvesteerd. Uitgaven aan studiefinanciering verveelvoudigden zo in enkele jaren. Nieuwe financiële problemen dwongen de overheid echter om de uitgaven te beperken in de jaren twintig en dertig. De voorziening van De Visser werd bevroren en omgezet naar een systeem van studieleningen.

De Duitse bezettingsautoriteiten gebruikten studiebeurzen tijdens de Tweede Wereldoorlog om joodse studenten van het onderwijs uit te sluiten, om de overige studenten te disciplineren, om opleidingen in de nationaalsocialistische ideologie te bevorderen en om de Duitse en Italiaanse taalkennis onder leerkrachten te bevorderen. Dit beleid was bedoeld om het Nederlandse volk zich te laten schikken in de nieuwe Europese orde die Hitler voor ogen had. Na de Duitse nederlaag bij Stalingrad begon de bezettingsmacht echter lukraak jongeren op te pakken voor dwangarbeid. De meeste jonge mannen werden afgevoerd naar het buitenland of doken onder. Daardoor kwam tijdens de laatste jaren de van bezetting het Nederlandse voortgezet en hoger onderwijs nagenoeg tot stilstand, ondanks pogingen om nieuwe studenten te trekken met studiebeurzen.

Na de bevrijding werd Nederland geconfronteerd met een enorme economische uitdaging. Om de oorlogsschade te herstellen, om de opgelopen achterstanden op het gebied van wetenschap en techniek weg te werken en de handelsbalans te verbeteren, werd een staatsgestuurd programma van grootschalige industrialisatie gelanceerd. Het koninkrijk had een ongekende hoeveelheid goed opgeleide arbeidskrachten nodig. Tegelijkertijd waren grote delen van de bevolking verarmd geraakt door oorlog, verwoesting en inflatie. Daardoor kon alleen de Rijksoverheid de financiële middelen opbrengen om grote hoeveelheden studenten te onderhouden. De vraag hoe de staat dat moest doen leidde echter tot politieke conflicten.

De nu machtige sociaaldemocraten eisten collectieve zorg voor alle studenten, terwijl confessionele en liberale politici weigerden om de verantwoordelijkheid van ouders voor de opvoeding van hun kinderen met staatssteun te ondermijnen. De conservatieve oplossing was een uitgebreid systeem van verhoogde kinderbijslag voor ouders die hun kinderen zelf onderhielden. Zo was er collectieve steun terwijl studenten financieel gebonden bleven aan hun ouders. Deze maatregel was gericht op het behoud van de traditionele familierelaties in tijden van ingrijpende modernisering. Daarnaast werd voor de lagere inkomensgroepen het vooroorlogse systeem van studieleningen uitgebreid en aangevuld met giften. Rond 1960 ontvingen de ouders van bijna alle leerlingen en studenten verhoogde kinderbijslag en ongeveer een derde van de studenten ontving een rijksstudietoelage.

In de loop van de jaren zestig raakte dit systeem zwaar omstreden. Het bevoordeelde mensen in hogere inkomensgroepen, en het versterkte financiële banden tussen jongeren en hun ouders. Door de economische welvaart en moderne egalitaire opvattingen accepteerden studenten en kiezers die situatie niet langer. De overheid gaf toe aan hun onvrede en tussen 1967 en 1986 probeerde ze een nieuw stelsel in te voeren dat de toegankelijkheid van het onderwijs vergrootte en volwassen studenten financieel zelfstandig zou maken. Het einde van de langdurige economische groei in de jaren zeventig en een moeizame bestuurlijke strijd tussen verschillende betrokken ministeries leidde echter tot een moeizaam en traag besluitvormingsproces. Uiteindelijk werd een compromis bereikt waarin kinderbijslag werd overgenomen door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en direct gericht op studenten zelf, aangevuld met beurzen voor studenten uit lagere inkomensgroepen.

Sinds 1986 wekte ook dit compromis weerstand. Een enorme instroom van nieuwe studenten, bijna chronische financiële beperkingen en een veranderende publieke opinie over ondersteuning van relatief bevoorrechte jongeren leidden tot voortdurende hervormingen. Beursbedragen werden verlaagd, duur van toekenningen werd verkort en een groter deel van het systeem ging bestaan uit leningen. De relatieve bevoordeling van hogere inkomensgroepen werd verminderd. Volgens deze logica van de toenemende individuele verantwoordelijkheid, is de regering op dit moment bezig om de algemene beschikbare subsidies om te zetten in een systeem van leningen.

Al deze hervormingen zijn politiek en bestuurlijk enorm ingewikkeld. Sinds de toevoeging van kinderbijslag aan het systeem in 1953 is het onmogelijk geworden om eenduidig te bepalen of studiefinanciering een vorm is van onderwijsbeleid, van inkomensbeleid of van sociale politiek. Het onderwerp is nauw verbonden aan al deze beleidsterreinen, waardoor hervormingen op één gebied snel onaanvaardbare effecten kunnen hebben op andere gebieden. De studiefinanciering is zo een complexe administratieve knoop geworden, waar ook vandaag mee wordt geworsteld.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK