Naam universiteit geen keurmerk

Nieuws | door Peter Kwikkers

22 mei 2015 | "De benamingen universiteit en hogeschool zijn helemaal geen ‘keurmerk’ en dienen vanouds niet ter bescherming van de consument. Het zijn – anders dan accreditatie of titels zoals doctor en meester – nooit keurmerken geweest. Het zou dwaas zijn om er nu opeens een keurmerk van te maken," zegt WHW-jurist Peter Kwikkers.

In een analyse van de voorstellen tot naamsbescherming ziet Kwikkers allerlei nieuwe loten aan de bureaucratie rond het HO opbloeien. Onderstaand betoog noemt hij “een sterke vereenvoudiging en verkorting van een artikel dat is geweigerd door de redactie van het Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht (NTOR) die onder leiding staat van prof. mr. P.J.J. Zoontjes. Frappant is dat hij tevens eerste auteur is van het rapport, in opdracht voor contractonderzoek van het ministerie van OCW, dat mede ten grondslag ligt aan het hier besproken concept-wetsvoorstel.”

U leest Kwikkers’ werk met fijn kammetje aan het concepotwetsvoorstel hier.

Onjuist, ineffectief én onuitvoerbaar

Tot 29 mei kan iedereen reageren op het concept-wetsvoorstel Bescherming namen en graden hoger onderwijs. De regering wil hiermee de naamvoering als ‘universiteit’ en ‘hogeschool’ reserveren voor door de wet of de minister erkende organisaties: feitelijk een verbod met vergunningenstelsel. De regering denkt dat vaak sprake is van misleidend gebruik van ‘keurmerken’ door aanbieders van hoger onderwijs. Het doel is daarom het tegengaan van misleiding van studenten en werkgevers, en in het verlengde daarvan het borgen van de reputatie van het Nederlandse hoger onderwijs. De ontwerp-toelichting, die geen enkel nieuw argument bevat, noemt als overwegingen:

–    dat de inspectie regelmatig stuit op nieuwe gevallen van misleidend gebruik van keurmerken en onvoldoende middelen heeft om dit aan te pakken;

• het belang van maatschappij, bedrijfsleven, studenten en afgestudeerden te weten of zij gebruik maken van erkend onderwijsaanbod als zij daarin ‘investeren’;
• de goede naam van het Nederlands hoger onderwijs die door misbruik kan worden aangetast;
• het gegeven dat verschillende omringende landen een verbodsbepaling hebben.

Het probleem zit echter niet in naamsvoering, dat is een non-probleem, maar in gevallen waarin een dubieuze accreditatie wordt voorgespiegeld en in het onterecht individueel voeren van titels en graden. Die problemen zijn al opgelost voor zover wetgeving daaraan kan bijdragen.

Het verbod lijkt door een Kamermeerderheid te worden gesteund, maar is door OCWjuristen (d.w.z. de tot 1992 bestaande Stafdirectie Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek, HW/J) altijd ontraden als strijdig met – de strekking van – de Grondwet en onuitvoerbaar in internationaal verband. De huidige wetgeving bevat zowel op institutioneel niveau (via bekostiging en accreditatie), als op individueel niveau (strafbaarheid van onbevoegd verlenen en voeren van beschermde titels en graden) al afdoende instrumenten om zwendel en misleiding met instellingsnamen te voorkomen en te bestrijden. De overwegingen van de minister zijn overigens slechts stellingen. Een principeverbod is overbodig en feitelijk een kartelvorming van overheidswege. De voorgestelde regeling is overigens onjuist, ineffectief èn onuitvoerbaar.

Oplossen van de vrijheid van onderwijs

In 2009 aanvaardde de Tweede Kamer een door zes partijen ondersteunde motie. Daarin werd het kabinet verzocht te onderzoeken of de benamingen universiteit en hogeschool kunnen worden voorbehouden aan instellingen die NVAO-geaccrediteerde opleidingen aanbieden, omdat het gebruik ervan onder de huidige wet- en regelgeving tot verwarring en misleiding zou kunnen leiden.[1] Minister Bussemaker herhaalde begin dit jaar dat zij vanwege kwestieuze islam- en imamopleidingen had aangekondigd dat zij die benamingen wettelijk wil beschermen.[2] [3] Het ministerie broedt dus al zes jaar op een wetsvoorstel, maar maakte tot op heden de feitelijke omvang van de onoplosbare problemen niet duidelijk.

Wetgeving ter bestrijding van nep-universiteiten en -hogescholen klinkt sympathiek. Wie wil nietsvermoedende en onwetende burgers niet daartegen beschermen? Hiermee komt echter bescherming van een zeer gering aantal consumenten tegenover het grondwettelijk beginsel van de vrijheid van onderwijs (aanbodvrijheid en keuzevrijheid voor onderwijsvragers) te staan.

En er worden meer belangrijke aspecten uit het oog verloren. Diploma mills, bogus degrees, zwendel, misleiding, verwarring en onduidelijkheid, termen die in dit verband worden gebruikt. Maar dat zijn kwalificaties met zeer uiteenlopende juridische betekenis waarvoor de verantwoordelijkheid steeds anders ligt. Een verbodsbepaling, vergetend dat er meer kind in het badwater zit, maakt dat de regering op het punt staat om een non-probleem op te lossen . . . tegelijk met belangrijke elementen van de onderwijsvrijheid. Dat was beslist niet de bedoeling van de destijdse ondertekenaars van de motie.

Onderzoek en beleidsreactie

Het ministerie liet al in 2009 het in de Kamermotie gevraagde onderzoek uitvoeren door de wetenschappers Zoontjens en Nijssen.^[4] Zij bevelen op grond van de wettelijke situatie in enkele andere landen aan om een bescherming van de benaming universiteit en daarmee verwante termen in de wet op te nemen. Vlaanderen, Duitsland, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Australië en de USA kennen zo’n soort constructie.[5] Zij onderzochten zes ‘systemen’; drie daarvan betreffen deelstaten. Steeds is het naamsverbod relatief: een vergunningenstelsel. Landen zonder verbod zijn niet onderzocht; dat was niet de opdracht!

Opdrachtgever staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart zaaide vervolgens terstond angst door “groei van misbruik van keurmerken door aanbieders van hoger onderwijs in binnen- en buitenland” vast te stellen. Zij onderstreepte het belang van studenten die denken erkend onderwijs te krijgen maar daarin tijd en geld verliezen en benadrukte het belang van werkgevers en andere afnemers. Verder meende zij dat misbruik van “hoger onderwijskeurmerken” de goede naam van het Nederlands hoger onderwijs aantast als de gedachte zou postvatten dat Nederland een vrijplaats is voor diploma mills en aanbieders “met louter commerciële bedoelingen de grenzen van de wet opzoeken”.[6]

Tussen haakjes: de benamingen universiteit en hogeschool zijn helemaal geen ‘keurmerk’ en dienen vanouds niet ter bescherming van de consument, zoals bewindslieden aanvoeren. Het zijn – anders dan accreditatie of titels zoals doctor en meester – nooit keurmerken geweest. Het zou dwaas zijn om er nu opeens een keurmerk van te maken.

Onduidelijk is ook op welke cijfers, feiten en bronnen de staatssecretaris zich baseerde. Onbekend is waar de groei zit – voor zover het Nederland betreft – van diploma mills (postadressen van organisaties waar (bijna) geen onderwijs wordt gegeven en/of ‘loze bullen’ worden verkocht), bogus degrees (nep-diploma’s) en vermeend geaccrediteerde opleidingen, hoe de grenzen van de wet worden opgezocht (en wat dan het probleem precies is) en hoeveel studenten en werkgevers worden misleid door aanbieders met louter commerciële bedoelingen. Trouwens: alle leden van de vereniging van private aanbieders, de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO) geleid door ex-minister Hillen, zijn commercieel.

Aldus moet de huidige minister eerst klaarheid verschaffen over welke feitelijke problemen exact wordt opgelost met een principeverbod op de betitelingen universiteit en hogeschool.

Valkuilen bij policy borrowing en landenvergelijking

Vooralsnog denken bewindslieden fact free dat er argumenten zijn om maatregelen te treffen voor betere bescherming van “hoger onderwijskeurmerken” (naamgeving hoger onderwijs instellingen, graden en titels) en om het gebruik van deze ‘keurmerken’ voor te behouden aan instellingen danwel opleidingen die op grond van de WHW zijn erkend.[7]

Een ander doel van dit wetsvoorstel is dat alleen erkende instellingen voor geaccrediteerde opleidingen graden zoals Bachelor en Master mogen verlenen. Het ontgaat tot nu toe echter iedereen dat onbevoegd afgeven van bachelor- en mastergraden en doctoraten door instellingen, en onbevoegd voeren van wettelijk beschermde graden of titels door personen, al afdoende zijn geregeld in de artikelen 15.5 en 15.6 WHW en 435 onder 3^o Wetboek van Strafrecht.

Daarbij is belangrijk te begrijpen dat een verbod op het in Nederland voeren van in een buitenland verleende (internationale) graad, niet handhaafbaar is en vervolging van diploma mills in het buitenland niet tot onze rechtsmacht hoort. Terecht is het gebruik van een in een ander land rechtmatig verleende graad legaal èn legitiem. Mede daarom is het naamsverbod niet in de WWO 1986, WHW en Wetboek van Strafrecht opgenomen.

De aanbeveling van Zoontjens/Nijssen oogde onschuldig. Hun vaststelling dat “iets” in het ene rechtsstelsel bestaat, zegt immers niets over de vraag of die rechtsfiguur ook een ander rechtssysteem past. De conclusie van de OCW-bewindspersonen is dus niet wetenschappelijk verantwoord en niet met feiten onderbouwd. Zoontjens/Nijssen (p. 3) refereerden slechts aan ouder onderzoek waaruit zou blijken dat er in de VS 829 en in Europa 459 diploma mills zijn waarvan er ongeveer 30 in Nederland actief zijn, maar hier niet zijn gevestigd. De OCW-bewindslieden lazen dat naamsverboden elders bestaan, maar die conclusie lag al in hun opdracht vast. En de meerderheid van vergelijkbare landen kent geen verbod. Tenslotte gaat het om de inpasbaarheid in het Nederlandse rechtssysteem.

Nadere analyse van genoemde landenvergelijking doet veel meer twijfel rijzen aan de getrokken conclusie:

–Vlaanderen biedt schijnbaar de beste vergelijking want WHW en Structuurdecreet hebben hetzelfde dna. Maar beide rechtsstelsels zijn zo verfijnd anders, dat de import van elkaars regels nog gemakkelijker fout gaat. Ook in Vlaanderen namelijk, vindt de bescherming feitelijk alléén plaats via de graadverlening en graadvoering. Niet in Vlaanderen afgestudeerden mogen zich in Vlaanderen ‘bachelor’ of ‘master’ noemen, mits zij erbij vermelden door welke buitenlandse universiteit die graad is verleend.

–Vlaanderen kent wat naamgeving betreft een wettelijk monopolie voor de bekostigde universiteiten èn hogescholen die – ambtshalve – staan geregistreerd in het Hogeronderwijsregister (het Vlaamse CROHO). En er moet worden aangetekend dat België geen private sector hoger onderwijs van betekenis kent en – vooral – dat er op overtreding van het naamsmonopolie geen overheidssanctie staat. Die is geschrapt wegens te moeilijke uitvoerbaarheid.

–In Vlaanderen moet een buitenlandse instelling in het land van hoofdzetel erkend zijn door de bevoegde overheid. Apart is dan dat een buitenlandse universiteit of hogeschool in Vlaanderen formeel geen universiteit of hogeschool heet; maar “geregistreerde instelling voor hoger onderwijs” (voor zover ten minste één van haar opleidingen de toets nieuwe opleidingen door de NVAO met positief gevolg heeft ondergaan). Aldus is de benaming ‘universiteit’ beschermd, maar niet university of université.

Dan kan de fictieve vraag worden gesteld of Vlaanderen de Universiteit van Antarctica als geregistreerde instelling zou kunnen erkennen zodat ze in Vlaanderen kan opereren onder hun eigen benaming. Dit wordt mogelijk geacht: zij wordt na de registratieprocedure geen universiteit in de Vlaamse Gemeenschap maar opereert als geregistreerde instelling voor hoger onderwijs in de Vlaamse Gemeenschap onder de naam Universiteit van Antarctica.[8] In het gewest Brussel geldt geen naambescherming en in Vlaanderen ligt het op belangrijke onderdelen net iets anders dan Zoontjens/Nijssen beschreven.

–In Duitsland kunnen buitenlandse instellingen ‘Universität’ (ook in andere taal) in de naam voeren als zij naar het recht van het herkomstland als universiteit erkend zijn, al of niet na een erkenning (dit is geen accreditatie) van het desbetreffende Land. Anders dan in Vlaanderen is in Duitsland overtreding strafbaar; voorbeelden daarvan vond ik niet.

–In Oostenrijk is strafbaar als een instelling zich voordoet als een erkende graadverlenende Universität of Hochschule zonder rechtsgrond. De benaming op zichzelf is niet verboden.[9] In Oostenrijk vond ik één zaak uit 1993. Door het Oberste Gerichtshof werd (n.b. het tweede dictum) “1. allen beklagten Parteien verboten, die Bezeichnung “APOLLONIA Akademisches Institut der Universität Jassy” zu führen oder zu verwenden; 2. dem Zweit- und der Drittbeklagten verboten, die Berufsbezeichnung “Zahnarzt” zu führen oder zu verwenden.[10]

–In het Verenigd Koninkrijk (VK) is er een open bestel sinds de Further and Higher Education Act van 1992. Ongeacht de locatie van de hoofdzetel, kan elke ho-instelling in het VK een aanvraag indienen voor de bevoegdheid tot (wettelijke) graadverlening of het voeren van de naam universiteit. Net als Vlaanderen kent het VK geen overheidssanctie op onrechtmatige instellingsbenaming. Sanctionering geschiedt net als in Nederland en Vlaanderen slechts langs de lijnen van onbevoegde graadverlening.

Ook vallen de instellingen onder de consumentenbescherming tegen misleiding en bedrog. In het VK betekent dit dat de instelling kan worden onderworpen aan onderzoek door het Trading Standards Office waarna een boete kan volgen. In Nederland wordt de consument beschermd via de burgerlijke rechter op vordering van de gelaedeerde (bedrog of niet-nakoming), of via het strafrecht (valsheid in geschrifte, oplichting) waarbij het Openbaar Ministerie acteert. Het handhavingstraject verschilt, maar effectief geldt in het VK en Nederland exact hetzelfde.

De aanbeveling voor een naamsverbod van Zoontjens/Nijssen (p. 48), vindt geen basis in hun landenvergelijking. De empirische basis van hun rapport is ook veel te smal en hun aanbeveling rust zo slechts op één argument: dat enkele andere (vooral deel-)landen dit kennen. Hun vergelijking betrof voorts alleen de betiteling ‘universiteit’. Het is alsof de opdrachtgever meer welwillendheid dan onafhankelijkheid eiste.

Praktisch nut?

Hoe vaak komt zwendel met naamgeving voor? Beter gezegd: wat is het preventief nut van een naamsverbod? Ons zwaar afgegrendelde bestel, is al onaantrekkelijk voor zwendelaars. Nepdiploma’s komen voor, maar het zijn individuen die daarmee – vaak zelfgefabriceerd – zwaaien. Voor hen geldt, naast artikel 435 WvSr, de civielrechtelijke aansprakelijkheid en bijbehorende maatschappelijke consequenties. Die ondervonden gevallen hoogleraren en bewindspersonen in verwante diplomazaken.

De minister beweert in haar ontwerp-toelichting wel dat de inspectie regelmatig stuit op nieuwe gevallen van misleidend gebruik van deze ‘keurmerken’ door aanbieders van hoger onderwijs en onvoldoende middelen heeft om dit aan te pakken, maar biedt geen enkel zicht op de omvang en zwaarte van dat beweerde misbruik. Van problemen die de inspectie niet kon oplossen ontbreekt ook elk spoor. Het wetsvoorstel voorkomt niets, want verbod en sanctie zijn alleen repressief instrument.

Wordt dit voorstel wet, dan mogen sommige instellingen hun merknaam niet meer gebruiken. Daartoe horen ook keurige organisaties die geen enkel misverstand wekken. De Universiteit van Nederland misleidt niemand. Met deze niveauaanduiding geeft zij wetenschappers een podium voor een goed college voor een groot publiek. Het is wat verwarrend voor angstige politici en ambtenaren misschien, maar wat zou het nut zijn (en voor wie) als de peuterzaal van PvdA-voorman Samsom (naar school vanaf driejarige leeftijd) niet PeuterHogeschool mag heten? En wat met de Universiteit voor de Kleuter (hoogbegaafd en excellent natuurlijk), een Yoga Universiteit, Dutch University College met een bachelordiploma Vedische Studies, Hogeschool Geesteswetenschappen, Cruyff University of de TriasNet-website die onder de tab “TN-University” hoogwaardige trainingen en cursusdagen over (hoger)onderwijsrecht, beleid en bestuur van omvat, maar geen misverstand of misleiding veroorzaken?

De Duitse Volksuniversität is een institutie. Een ingeburgerde naam als Volksuniversiteit, met allerlei cursussen, zou ook in beginsel verboden zijn en wordt daarom in het ontwerpvoorstel als enige uitgezonderd. Moet de wet die op deze wijze erkennen? Bestaande ‘merken’ worden opeens gedwongen een andere naam te kiezen. Een wet die verbiedt, dient deze bestaande rechten en aanspraken te eerbiedigen.

Een verbod kan voorts ertoe leiden dat verhullende (of buitenlandse) benamingen ontstaan, zoals Academie, Uni, College, Instituut of Campus, waardoor malafide operaties juist moeilijker te ontmaskeren, en niet aan te pakken, zijn.

Vraag is ook: hoe argeloos kan de burger (student, werkgever) zijn en hoe nalatig mag hij zijn? Anders gesteld: hoe goed en beschikbaar is de informatie over welke instellingen door de overheid worden bekostigd en welke opleidingen (NVAO-)geaccrediteerd zijn? Als alleen verwarring over de benaming het probleem is, is een naamverbod onzinnig en schadelijk.

Zowel diplomafabrieken als legale en legitieme ‘buitenbestelse’ instellingen zijn gemakkelijk herkenbaar via Nuffic, de NVAO of DUO. Illegaal opererende organisaties kunnen met de huidige wet in de hand gemakkelijk worden uitgeschakeld. Tegen misleiding en oplichting is ruime juridische remedie; tegen slordige burgers is geen wetgevingskruid gewassen.

De strafrechtelijke context

De graden associate, bachelor, master en doctor zijn wettelijk beschermd. Op die basis kan het Openbaar Ministerie ook optreden tegen elke organisatie die deze graden illegaal heeft verleend (titels zoals drs. mogen niet meer worden verleend). In 2013 werd de Alhuraa Universiteit wegens valsheid in geschrifte en oplichting veroordeeld tot een boete van € 50.000, de helft voorwaardelijk, en betaling van een schadevergoeding aan een studente. Ook moet de Alhuraa op haar website een tekst in het Engels en in het Arabisch plaatsen dat zij niet bevoegd is academische graden te verlenen.

De boete werd gematigd omdat het Openbaar Ministerie zo treuzelde met het voeren van de zaak (sic!).^[11] In 2011 waren nog op vordering van het OM in een civielrechtelijke zaak twee bestuurders ontslagen en was ook de uitgifte van niet erkende diploma’s en certificaten al aan de orde.^[12] De Alhuraa verleende wettelijk beschermde titulatuur voor niet-geaccrediteerde opleidingen. Dat is sinds jaar en dag strafbaar, tegenwoordig op grond van artikel 15.6 WHW, en goed aan te pakken. Dat laatste geldt ook voor misleiding omtrent de wettelijke status van getuigschriften. Dit vergrijp maakt het onderwijs of de instelling als zodanig niet illegaal of illegitiem. Dat is een welbewust uitvloeisel van de vrijheid van onderwijs die Nederland al bijna twee eeuwen kent. Strafrechtelijk is de problematiek dus volledig afgedekt.

Overigens kiest de regering weer voor de rechtsstatelijk dubieuze bestuurlijke boete bij overtreding van het naamsverbod: de straf wordt opgelegd door de toezichthouder: de Inspectie. Maar hoe wordt die vervolgens, ook in het buitenland, ten uitvoer gelegd? Een bevinding van Zoontjens/Nijssen (p. 48) was al dat er geen empirische duidelijkheid is over welke handhavingsaanpak het effectiefst is. Wel is overal sprake van lage prioriteit voor signalering en handhaving.

De zeldzame casuïstiek is evenmin transponeerbaar naar de Nederlandse situatie. De oorzaak daarvan is simpel en ontnuchterend: de mix verschilt, maar in elk ontwikkeld stelsel wordt al een set werkzame instrumenten toegepast. Er is geen enkele aanwijzing dat Nederland slechter scoort dan andere OESO-landen. Aldus is afdoende als het Openbaar Ministerie wakker is en de rechter geen mensen laat lopen die hun graad oppimpen, zoals recent ingeval van een Mexicaanse chiropracticus.^[13]

Grondwettelijke lichtvaardigheden

Artikel 23 Grondwet is niet primair voor de ‘deugdelijkheid’ en de ‘zorg van de regering’, maar beschermt allereerst de vrijheid om een school of universiteit op te richten en in stand te houden enerzijds, en de vrijheid om onderwijs te volgen zonder belemmeringen van een overheid anderzijds. Het ontwerpvoorstel negeert dit grondwettelijk recht op een reëel open bestel.

De Grondwet waarborgt dat iedere instelling voor hoger onderwijs tot de onderdelen van het bestel kan toetreden, en dat zolang een instelling of het onderwijs daaraan niet is geaccrediteerd de overheid daarmee in het geheel niets van doen heeft. De overheid erkent noch bekostigt. Het onderwijs ervan is niet bij of krachtens de wet geregeld en niet onderworpen aan inspectietoezicht, want dat zou de schijn wekken dat dit toch onder toezicht van een erkennende overheid staat.[14]

Natuurlijk: in de WHW opgenomen graden en titels kunnen op grond van de met goed gevolg afgelegde examens van opleidingen, slechts worden verleend als deze opleidingen deugdelijk zijn: tegenwoordig heet dit ‘geaccrediteerd’. Alleen aan een met goed gevolg afgelegd examen van geaccrediteerde (initiële) opleiding, is een wettelijke graad en de derhalve beschermde titulatuur verbonden.

Maar als de gelegenheid om universiteit of hogeschool in de zin van de wet te worden, alleen nog theoretisch is, is dat eveneens een ernstige onnodige inbreuk op de grondwettelijke onderwijsvrijheid. De toetredingskans is er straks alleen nog als ergens veel vreemd kapitaal achter zit; daartegen bestaan andere bezwaren zoals blijkt in discussies over de Islamitische Universiteit Rotterdam.[15]

Systeemfout?

De regering ziet het als systeemfout dat instituten zich universiteit of hogeschool noemen als studenten daar opleidingen volgen die niet door een accreditatieorgaan zijn goedgekeurd. Echter: de gedachte dat er geen ‘volledig buitenbestelse universiteit of hogeschool’ zou mogen bestaan, is historisch en constitutioneel apert onjuist. Nu volkomen duidelijk is aan welke getuigschriften de wet een bepaald civiel effect hecht, is het huidige recht volledig in lijn met de Nederlandse benadering van grondwettelijke vrijheden en naar internationale normen de standaard. Dit is hèt kenmerk van een open bestel en van onze onderwijsvrijheid.

De basale propositie is dat de vrijheid om een naam en schoolsoort aan een instelling te hechten, diep wortelt in de vrijheid van vereniging, vergadering en organisatie, en in de vrijheid van onderwijs van artikel 23 Gw en de WHW. Ook de vaak door beleidmakers gehanteerde termen diversiteit en vooral toegankelijkheid, keuzevrijheid en kwaliteit, zijn rechtstreeks verbonden met de waarden die worden verdedigd door artikel 23 Gw en het daaruit voortvloeiende open bestel.

Terzijde: de suggestie van Zoontjens/Nijssen om het naamsverbod niet uit te strekken over religieuze instellingen (p.47), is trouwens niet overgenomen. Die suggestie was ook pijnlijk: niemand kan serieus menen dat de Grondwet alleen organisaties met een religieus randje beschermt (of juist depriveert). De Grondwet beschermt iedereen tegen discriminatie, ongeacht godsdienst levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of welke grond dan ook! Hij is van, noch voor, religieuze facties alleen. Nota bene: de idee van het naamsverbod vindt wel mede zijn politieke oorsprong in de wens om dubieuze islamitische onderwijsinstellingen aan te pakken!

Koepels zijn voor

VSNU, VH en NRTO zijn dus voorstander van het naamsverbod, want dat maakt nieuwe toetreding praktisch ondoenlijk, maar wetgeving kan niet zijn bedoeld als kartelbescherming van bekostigde instellingen en NRTO-leden die actief zijn als rechtspersoon voor hoger onderwijs. Ook gezien het Europese mededingingsrecht is de reële mogelijkheid om een (nieuwe) onderwijsinstelling op te bouwen cruciaal. Een universiteit of hogeschool die tot dat semi-open erkende bestel wil toetreden, moet dus altijd eerst als zodanig buitenbestels (kunnen) zijn. Zij hoeft niet meteen een Stanford of zelfs maar een Universiteit van Tilburg te zijn. Of zo’n school een volgende stap kan en wil zetten in termen van deugdelijkheid en andere legitieme (!) wettelijke eisen waardoor recht op erkenning en/of overheidsbekostiging ontstaat, is een heel andere, secundaire, vraag.

De overheid heeft met een naamsverbod beslist goede intenties, maar de bescherming door de Grondwet mag niet aan buitenbestels onderwijs worden onthouden. Die afsluiting voor nieuwe toetreders is ook niet echt iets voor regeringspartij VVD die anders altijd hamert op open markten en level playing fields. Een naamsverbod impliceert niets minder dan een paradigmawijziging in het constitutioneel onderwijsrecht. Het geven van onderwijs is niet meer vrij.

Schijnoplossing of handhaving

Of consumentenbescherming – dat studenten weten of een instelling gezond en betrouwbaar is – de doorslag mag geven is meer dan  twijfelachtig. De idee dat ‘betrouwbare instellingen’ extra  bescherming behoeven tegen misbruikers die hun naam in kwaad daglicht stellen, is typisch. De geruchtmakende voorbeelden van reputatieschade komen de laatste jaren immers juist uit de kring van bekostigde instellingen en/of geaccrediteerde opleidingen.

Collega Louw is wel voorstander van bescherming van de termen universiteit en hogeschool, maar niet vanwege anti-misbruik of consumentenbescherming. Hij ziet zijn “Geldboete niet-gerechtigd Nederlandse universiteit of hogeschool”^[16], alleen als logisch gevolg van zijn model met instellingsaccreditatie en alleen bijzondere instellingen, waarin alleen (al dan niet bekostigde) als universiteit of hogeschool geaccrediteerde instellingen bestaan.

Hij meent daarin, zoals Oostenrijk doet en Zoontjes/Nijssen voorstellen, ook het oogmerk, de intentie, om zich voor te doen als instelling die beschermde graden verleent, als element in de delictsomschrijving van het naamsverbod. Al levert dat alleen een schijnzekerheid, dit is niet onlogisch. Het ontwerp van minister Bussemaker neemt dit oogmerkvereiste echter niet over.

Nederland kan prima zonder principeverbod. Daarmee wordt niets beschermd; alleen vrijheid ontnomen. Bescherming van de betitelingen “universiteit” en “hogeschool” is wezensvreemd, juridisch overbodig, praktisch onhanteerbaar en ineffectief. De voordelen zijn onbekend en als die er wel zijn, wegen die nooit op tegen de – niet slechts theoretische – aantasting van de grondwettelijke vrijheid van onderwijsgevers en onderwijsvragers.

Voer goed uit wat er al is

Er zijn voldoende instrumenten om diploma mills en bogus degrees en ander misbruik aan te pakken. Goede uitvoering van bestaande wetgeving is voldoende. Er is geen lacune in de wet; er is zelfs geen informatieprobleem. Iedereen kan in een oogwenk de status van elke instelling en opleiding nazoeken. En eventueel toch kiezen voor ‘buitenbestels’ onderwijs. Dat is het waardevolle: zonder overheidsinmenging hoger onderwijs te kunnen krijgen waar men meent te moeten zijn.

Op basis van de beschikbare informatie, kunnen studenten, werkgevers en anderen zich altijd vergewissen of zij de voor hen juiste keus maken. Het is voldoende als OCW, Inspectie en studenten en werkgevers – geholpen door de uitstekende databases van Nuffic, NVAO en DUO – zicht hebben op het bestel. Hooguit kan er een internationale lijst worden bijgehouden van diplomazwendelaars en diploma mills;, soortgelijk aan de lijst van organisaties die spookfacturen sturen van de fraudehelpdesk.

Als er tussen student en instelling iets gaat, kan schadevergoeding worden gevorderd op grond van niet-nakoming van een overeenkomst of onrechtmatige daad. Verbod op naamgeving kan, wetgevers kunnen alles, maar voegt alleen een met de Grondwet strijdige schijnoplossing toe. De stelling in de ontwerp-toelichting “dat wettelijke maatregelen nodig zijn omdat er thans geen normen zijn vastgelegd over het gebruik van de naam universiteit en hogeschool, waardoor organisaties die zich zo noemen moeilijk zijn aan te pakken”, is zowel astrant onjuist, als aantasting van de kern van de grondwettelijke onderwijsvrijheid.

Wereldtop bij wet vastgesteld?

Een naamsverbod is een probleem dat door de internationale aspecten meer problemen oproept. Geen enkele instelling die elders in Europa universiteit of hogeschool mag heten, kan op grond van het Europese recht in Nederland iets in de weg worden gelegd. Dit slaat reeds elke bodem uit een verbod.

Buitenlandse instellingen moeten in Nederland onderwijs kunnen aanbieden en zich university kunnen noemen, zeker als die in eigen land als zodanig bekend staan, maar de minister wil alleen buitenlandse instellingen met hoofdvestiging buiten de Europese Economische Ruimte van het verbod uitzonderen “voor zover zij aantoonbaar bij de wereldtop behoren”. De minister gaat speciaal voor hen bij ministeriële regeling daarvoor criteria vaststellen of die instellingen zelfs bij naam noemen. Worden dit de rankings van THE, QS of ARWU, en zo ja tot welke plaats op die ranglijst? Trouwens: heeft die wereldtop Nederland als vestigingsplaats nodig? Welke goede buitenlandse instelling laat zich dit excellentiefetisjisme welgevallen en kiest dan niet voor België?

Dat het verbodsartikel niet van toepassing zal zijn als de term universiteit of hogeschool wordt gevoerd door een persoon of rechtspersoon die geen graden verleent of in het vooruitzicht stelt èn geen sprake is van betaling voor onderwijs of certificaten, biedt door de enumeratieve eis dat er geen collegegeld mag worden gevraagd, geen enkel soelaas.

Nog meer uitvoeringslasten

De minister is van plan allerlei uitzonderingen te maken, registers bij te houden en uitvoeringshandelingen te plegen, zo blijkt uit de ontwerptekst. Maar hoe en op basis van welke objectieve criteria? Die discretionaire bevoegdheid geeft flinke uitvoeringslasten en een aanzienlijk risico op willekeur in gevallen waarin de grondwettelijke vrijheid speelt. En op fouten. De minister de bevoegdheid geven om in een individueel geval al of niet een grondwettelijke vrijheid te gunnen, is een aparte rechtstatelijke valkuil.

Nederland heeft een driewandige fire wall:

• burgerlijk recht (consumentenrecht): onrechtmatige daad, bedrog, niet nakoming;
• strafrecht: oplichting, valsheid in geschrifte;
• onderwijsrecht (in WHW en Wetboek van Strafrecht): bescherming van titels en graden.

De minister wil een handjevol ‘nietsvermoedende studenten en werkgevers’ beschermen, maar kan beter geen energie in haar overbodige voornemen steken om daarmee de mankementen in de handhaving van het geldende recht nog even te maskeren. Ze moet voorrang geven aan de geborgde onderwijsvrijheid van instellingen en burgers en de openheid van en toetreedbaarheid tot het bestel.

Zij zou er wel goed aan om alle studenten te beschermen door bijvoorbeeld het in strijd met de wet vervallen verklaren van studiepunten te bestrijden, oneigenlijk en slordig bsa-gebruik aan te pakken en te borgen dat studenten normaal tentamens kunnen afleggen en herkansen als onderdeel van hun door inschrijving verkregen rechten.

mr. P.C. Kwikkers, oprichtend partner van TriasNet Consultants en adviseur hoger onderwijs en wetenschap; beleid, bestuur en recht, was o.a. projectleider van de oorspronkelijke Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Hij publiceert regelmatig over het hoger onderwijs- en wetenschapsbestel en schrijft het Toelichtend commentaar op de WHW.