Verval van studiepunten en goede zeden

Nieuws | de redactie

20 augustus 2015 | “Aan het begin van een nieuw academisch jaar is het tijd voor de correcte finale uitleg van een cruciaal bijzinnetje in de wet.” WHW-kenner Peter Kwikkers analyseert waarom het ‘afpakken van studiepunten’ bij wet niet mag en “het meest schrijnende voorbeeld van rendementsfetisjisme” is.

Kwikkers stelt vanuit rechtsbeginselen onder meer: “Er kunnen in een normaal rechtssysteem geen gronden voor het vervallen van een recht worden bijgeplakt. Dat kan alleen expliciet en door de wetgever. Een goed minister voorkomt dat burgers hun recht steeds voor de rechter moeten bevechten.”

U leest zijn beschouwing over “het ontijdig vervallen van verkregen studiepunten als gevolg van het verloop van de geldigheidsduur van een gehaald tentamen” hieronder.

Een jaar geleden ontstond drukte over de legaliteit en legitimiteit van vervallen van studiepunten. Er verschenen stukken in universiteitsbladen, maar landelijke media namen die niet over. Er werden Kamervragen gesteld, maar Kamerleden slaagden er niet in om verhalen van instellingen en minister door te prikken. Latere ‘Maagdenhuisdiscussies’ gingen veeleer over de algemeenheden van het rendementsdenken en minder over concrete elementen daarvan. Het ontijdig vervallen van verkregen studiepunten als gevolg van het verloop van de geldigheidsduur van een gehaald tentamen is mogelijk het meest schrijnende voorbeeld van schadelijk rendementsfetisjisme. Hieraan kan èn moet snel een eind worden gemaakt. Aan het begin van een nieuw academisch jaar is het tijd voor de correcte finale uitleg van een cruciaal bijzinnetje in de wet. Hopelijk leidt dat tot verantwoordelijker gedrag van de betrokken organen.

De opvatting van de minister

In de antwoorden op een eerste serie Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2013-2014, nr. 1907) deed de minister een beroep op de redelijkheid van haar wetsuitleg. Maar redelijk voor wie? De antwoorden van de minister bleken al fout omdat zij die onderbouwde met verwijzing naar een pagina in de memorie van toelichting op de WHW die totaal niets met dit onderwerp van doen heeft (nl. TK 1988/89, 21073, nr. 3, blz. 73).

Dit was geen typefout, maar zette haar wel klem. Slechts op twee plaatsen in de wetsgeschiedenis is iets te vinden: met geheel andere strekking dan de minister dacht. Daarom vereisten haar antwoorden op de opvolgende vragenserie van Van Dijk (Aanhangsel Handelingen II 2014-2015, nr. 105) nauwkeurige reflectie. Weliswaar verwees de minister nu wel naar een van de twee juiste vindplaatsen in de wetsgeschiedenis, zij maar verzuimde om aan de hand van het concept-voorontwerp WHW, de academische traditie en wat meer relevante kennis en inzicht, de correcte uitleg te geven.

Minister Bussemaker denkt dat instellingen op grond van allerlei (onderwijskundige) redenen mogen bepalen dat een beperkte geldigheidsduur van een tentamen nodig is. Dat zou zijn omdat dit een instellingsbevoegdheid betreft èn omdat in de wetsgeschiedenis geen gevallen zouden zijn genoemd waarin het niet geoorloofd is om die geldigheidsduur te beperken. Twee fouten in één zin.

Haar derde fout maakt zij door te ontkennen dat instellingen het gebruik van hun beperkte bevoegdheid op oneigenlijke gronden baseren. Weliswaar evolueren  onderwijskundige inzichten in de loop der jaren en blijkt inderdaad dat artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW ook wordt gebruikt ‘om studiebevordering vorm te geven’, maar daarmee biedt de wet nog geen ruimte biedt voor zo’n ‘didactische toepassing’ (vgl. 1907, vr. 5).

De minister denkt, ook ten onrechte, dat de wet hier geen objectief criterium oplegt. Zij ontwijkt ook de vraag of de wet en de bijbehorende toelichting niet impliceren dat een en ander geen kwestie is van een mening, maar tot een objectief oordeel en een waarborg van recht dient te leiden. Daarvoor heeft zij de omslachtige bewering in petto dat de wet te goeder trouw moet worden uitgelegd, de maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen moeten worden betracht, en de wetgever daarbij voor drie waarborgen heeft gezorgd: regeling in de OER, instemmingsrecht medezeggenschap en verlengingsbevoegdheid van de examencommissie. Maar dit zijn slechts procedurele eisen; die borgen materieel niets terwijl de wet die inhoudelijk borging wel levert.

Desgevraagd stelde de minister (105, vr. 8): “het verhogen van studievoortgang kan wel degelijk als onderwijskundige reden worden gezien, indien een verhoging van studievoortgang een kwalitatieve verbetering van het onderwijsaanbod en de ondersteuning van studenten impliceert, zodat zij op een goede manier in staat worden gesteld een kwalitatief goede studie binnen de daarvoor bestemde tijd af te ronden.“

Zij stelt dan wel dat studievoortgang geen doel op zichzelf moet zijn en vervolgt met iets dat niet ter zake doet: “De maatregelen die instellingen treffen om studenten sneller te laten studeren moeten leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Die kwaliteitsbevorderende maatregelen liggen bijvoorbeeld op het gebied van de intensivering van het onderwijs of de verbetering van de docentkwaliteit. Ook kunnen het maatregelen zijn op het gebied van een intensievere studie- en studentbegeleiding en de monitoring van de studieresultaten.”

Met al deze teksten onderbouwt zij haar ruime interpretatie van de bevoegdheid om studiepunten te onteigenen niet. Saillant is dan ook haar antwoord op de directe vraag of met onderwijskundige redenen rendementsoverwegingen kùnnen zijn bedoeld (105, vr. 8): “Mij zijn geen voorbeelden in de wetsgeschiedenis bekend.” Inderdaad. Ik heb gezocht. Die voorbeelden zijn er niet en de minister had daaraan consequenties moeten verbinden!

De opvatting van de rechter

De minister geeft wel toe dat de geldigheidsbeperking aanvankelijk was bedoeld om ervoor te zorgen dat studenten afstuderen met kennis die bij de tijd is en niet is verouderd (TK 31 288, nr. 384). Maar dan stelt zij dat uit uitspraken van het College van beroep voor het hoger onderwijs (CBHO) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AB) blijkt dat instellingen de bepaling vaak ruim toepassen. Om dat laatste meteen uit de wereld te helpen: dat besturen de vervalbepaling ruim toepassen, zegt he-le-maal niets over de legaliteit en de legitimiteit daarvan.

De bronloze verwijzing naar de AB berust op ministeriele bluf en misleiding. Slechts één zaak lijkt relevant, maar daarin ging het om de toelaatbaarheid van een vervaltermijn van 10 jaar (AB, 7 april 2004, nr. 200300197/1). Een dergelijke vervaltermijn was in dat geval mede op inhoudelijke gronden verdedigbaar (het getentamineerde vak betrof grotendeels achterhaald recht en geen ‘tijdloze’ kennis). De beleidsruimte waarover het gaat, kwam in die zaak niet aan de orde.

De minister kan ook niet schuilen achter CBHO-uitspraken als dit College mis tast zoals in de zaken CBHO 2013/114 en 2014/011 (waarna het CBHO zich weer achter de minister verschool). Op de vraag of het vervallen van studiepunten met rendementsverbetering als doelstelling correct is, antwoordt de minister (105, vr. 3) dat de ontnemingsmogelijkheid ook in het kader van bredere onderwijskundige doelstellingen bestaat, anders dan alleen om te voorkomen dat studenten met verouderde kennis afstuderen. Minister en CBHO laten op die manier ontneming als maatregel om studiebevordering vorm te geven toe als die past in een pakket kwaliteitbevorderende maatregelen.

Het CBHO overwoog zelfs specifiek ‘dat argumenten als marginale studievoortgang en onvoldoende studieperspectief acceptabel zijn als geldigheidsbeperkende maatregel’. Dat het CBHO er bovendien bij komt dat het “slechts kan  beoordelen of de in de OER vastgelegde termijn in het concrete geval leidt tot een zodanige onredelijke uitkomst dat die in zoverre buiten toepassing moet blijven”, is niet alleen een raadselachtige beperking van de eigen rechtsmacht. De CBHO-uitspraken over ontneming zijn onjuist omdat steeds de toegestane uitzonderingsgrond ontbrak. Dit toont een ernstig gebrek aan juridisch inzicht (en dat de appellant onkundig procedeerde). En feitelijk laten deze uitspraken bindend studieadvies toe als dit al lang niet meer mag; een wrange vorm van wetsontduiking.

Geldend recht

De opvattingen van minister en CBHO zijn in strijd met het recht: wettekst, strekking èn rechtshistorie. Door hen aangevoerde ontnemingsgronden zijn daarin zelfs niet bij benadering te vinden. Nu stellen instellingen algemene limieten aan de geldigheidsduur en doen dat zonder enige relatie met de getentamineerde stof èn zonder noodzaak.

De minister zegt zich te baseren op de wettekst die voor haar leidend is (o.a. 105, vr. 4, 8 en 11), maar een minister kan zich nooit letterknechterig verschuilen achter wetteksten. Zij moet de strekking van de bepaling, de bedoeling van de wetgever, de wetsgeschiedenis en de redelijkheid dienen. Verder blijkt de wettekst voor de minister helemaal niet leidend: zij interpreteert de tekst en doet dat veel te ruim. Daarom moeten instellingsbesturen, raden, CBHO, minister opnieuw in de rechtsgeschiedenis en redelijke wetsuitleg duiken en wel langs de volgende redenering:

Artikel 7.13, tweede lid onder k, regelt dat de onderwijs- en examenregeling (OER) waar nodig, de geldigheidsduur van met goed gevolg afgelegde tentamens kan bepalen, behoudens de bevoegdheid van de examencommissie die geldigheidsduur te verlengen. Onbeperkte geldigheid is dus de regel; beperking is gelimiteerde uitzondering.

De toelichting van de regering op haar conceptontwerp WHW (Staatsuitgeverij, 1988, p. 22/23) vermeldt de enige uitzondering: “Onderdeel e  maakt beperking van de geldigheidsduur van tentamens mogelijk. Daartoe kan in uitzonderingsgevallen aanleiding zijn op gebieden waarop kennis snel veroudert”. Punt. (Onderdeel e is later verletterd tot eerst f, toen g en – uiteindelijk – k.) De minister denkt overigens dat deze uiting geen deel uitmaakt van de parlementaire geschiedenis omdat het concept-wetsvoorstel bedoeld zou zijn geweest voor consultatie van organisaties van belanghebbenden (105, vr. 5). Dacht zij dat zij zelf bepalen wat tot de selecte groep rechtsbronnen hoort? De naam zegt het al: concept-wetsvoorstel en toelichting horen tot de wetsgeschiedenis in enge zin. [i] Tegenwoordig horen ook internetconsultaties over concept-wetsvoorstellen daartoe.

De memorie van toelichting zoals ingediend (TK 21 073 nr. 3 p. 128-129 over toen onderdeel f) heeft dezelfde strekking: “Onderdeel f maakt beperking van de geldigheidsduur van tentamens (dus niet van examens) mogelijk. Daartoe kan in uitzonderingsgevallen aanleiding zijn.” Het voorbeeld “snelle veroudering” is ditmaal niet vermeld. Impliciet beweert de minister dat dit (dus) niet meer aan de orde is, maar dat is onjuist omdat dan het schrappen van die zinsnede zou zijn beargumenteerd. De minister wil dat een onderdeel van de wetsgeschiedenis wordt genegeerd, maar dat is onmogelijk èn een obstructie van de rechtsvinding.

Aldus blijft de enige genoemde uitzondering ‘snel verouderde kennis’. Niet slechts tijdsverloop, want dan zouden ook examens moeten vervallen zoals rijexamens dat kennen; niet onderwijskundige argumenten; niet verandering in het onderwijsprogramma.

Deze korte maar niet mis te verstane limitatieve èn restrictieve authentieke uitleg van de onveranderd geldende wettekst, komt voort uit het feit dat dit in de praktijk te evident en onbestreden was om er meer woorden aan te wijden en er geen oogmerk was om iets toe of af te doen aan de toelichting voorontwerp of aan de praktijk. Het betrof een loepzuivere codificatie van een lang bestaande en nooit betwiste of betwijfelde praktijk (althans tot voor kort de prestatieakkoorden en bijbehorend rendementsdenken opdoemden).

Correcte voorbeelden zijn dus snel uitgeput. Met name practica, in het bijzonder in medische opleidingen, en extreem lang tijdsverloop zoals in de termijn van 10 jaar voor positiefrechtelijke vakken die in 2003 bij de Afdeling Bestuursrechtspraak aan de orde was, kunnen onder de uitzondering van 7.13, tweede lid, onder k, vallen. Van later datum is hierover niets meer in de parlementaire geschiedenis te vinden.

De enige uitzonderingsgrond voor het afnemen van gehaalde studiepunten is dus zodanig verouderde kennis dat het op die basis niet verantwoord is om een levenslang geldig getuigschrift af te geven. Met een pennenstreek kan de minister de authentieke uitleg niet wijzigen of aanvullen (vgl. o.a. 105, vr. 16). Het gaat dus niet over de ene opvatting (van de minister) tegenover een andere (de mijne), maar over juridisch normale en correcte wetsuitleg die – ook essentieel – een recht wel zou kunnen uitbreiden, maar nooit beperken.

Tussen haakjes. Dat met het vervallen van geldigheid van een tentamen ook de verleende studiepunten vervallen, is geen automatisme. De WHW geeft een uitdrukkelijke grondslag voor de koppeling van studiepunten aan gehaalde tentamens, maar niet voor het rechtsgevolg dat met het vervallen van de geldigheidsduur van een tentamen ook verleende studiepunten vervallen. Verval voldoet dus ook zo gezien niet aan het legaliteitsvereiste. Er zijn veel meer juridische, beleidsmatige en morele argumenten.

‘Waar nodig’

De minister denkt dat de zinsnede “waar nodig” in de wet betekent dat “indien een instelling gebruik maakt van de bevoegdheid om de geldigheidduur van tentamens te beperken, zij de geldigheidsduur en de daarmee verband houdende procedures, rechten en plichten in de OER tot uitdrukking moet brengen” (Kamervragen 105, vr. 2 en 6). Onzinnig: het formele vereiste van regeling in de OER staat volkomen los van materiele eisen waaraan de rechtsontneming moet voldoen.

Het wettelijk vereiste “waar nodig” kan alleen worden gelezen als “waar noodzakelijk”. Juridisch gezien moeten er immers doorslaggevende en kenbare redenen zijn om een verkregen recht te ontnemen. De zinsnede betekent voorts dat de noodzaak van beperking van geldigheidsduur niet ter willekeurige beoordeling is, maar dat het bestuur de noodzaak van de ontnemingsregeling afdoende motiveert. Er moet een uitzonderlijke en doorslaggevende reden bestaan om een ontneming van een recht (een gehaald tentamen; een verkregen studiepunt) op die grond te rechtvaardigen. Bedoelde noodzaak is dus geen kwestie van een opvatting, maar moet rusten op een geobjectiveerd oordeel binnen de grenzen van tekst, strekking en – volledige ! – parlementaire geschiedenis: de verouderde kennis die was getentamineerd.

En nog dit. Als de minister gelijk zou hebben, had de wet aldus geluid: “waar (door orgaan z) nodig wordt geacht”. Dan zou het instellingsbestuur iets meer mogen vinden (maar ook niet alles). De minister kent ook op dit punt haar wet niet.

Onderwijskundige rechtsgronden?

Anders dan wordt gedacht, bevatten tekst noch wetsgeschiedenis enige grondslag voor ontneming van studiepunten wegens onderwijskundige reden. En welk onderwijskundig doel wordt überhaupt gediend met het ontnemen van een verkregen recht dat voortvloeit uit een gehaald tentamen? In welk universum, zou de fractievoorzitter van Groen Links zeggen, heeft de minister dit geleerd?

Artikel 7.13, tweede lid, onder k, strekt juist niet tot een onderwijskundig doel, maar logischerwijs alleen tot borging van de grondwettelijke deugdelijkheid (kwaliteit). Dit houdt verband met het wettelijk civiel effect. De parlementaire geschiedenis biedt nergens enig aanknopingspunt dat de wetgever enige onderwijskundige rechtsgrond heeft beoogd. Het argument van de minister dat onderwijskundige inzichten veranderen is dus irrelevant; er kunnen geen rechtsgronden voor de rechtsontneming worden bijgeplakt: niet op grond van een onderwijskundig of didactisch inzicht en al helemaal niet “op grond van ontwikkelingen”. Dit kan alleen door de wetgever via een uitdrukkelijke wijziging van de wet. Wettenmakers – en rechters – horen dit te weten.

Besturen kunnen dus geen beroep doen op een onderwijskundige reden. Niet alleen omdat die uitzonderingsgrond nergens in de rechtsgeschiedenis is te vinden, maar ook omdat er veel aanwijzingen voor het tegendeel zijn. De modulaire onderwijsstructuur van de WHW met studiepunten, was juist bedoeld om curricula op elkaar af te kunnen stemmen, mobiliteit te vervorderen, zelfs om onderwijsrendementen te verbeteren, en om studenten met minder omwegen en vertraging de eindstreep te laten halen: het dossierdiploma.

Bij een zo duidelijke wettekst en wetsgeschiedenis, kunnen (veranderende) beleidsopvattingen dit zo belangrijke recht van studenten niet aantasten. Niet zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag, dus niet zonder wetswijziging: dat zou ook in strijd zijn met alle normen van redelijke wetstoepassing. Deze bepaling dient immers alleen ter bescherming van de student en strekt zeker niet tot behartiging van bepaalde belangen van het instellingsbestuur.

De minister beaamt dat artikel 7.13, tweede lid, onder k, dient ter bescherming van de student (105, vr 10). Dat was het enige goede nieuws, want ze vervolgt juridisch clownesk door daaraan een breder (?) oogmerk te geven: “de OER moet de student helderheid verschaffen over de inhoud en de inrichting van de opleiding en het onderwijs het aantal en de volgtijdelijkheid van tentamens, of tentamens beperkt geldig zijn, de rechten en verplichtingen van de student etc. Dit alles dient de rechtszekerheid van de student.” Onnavolgbaar en onbetrouwbaar, want eigenlijk schrijft de minister: ‘uw rechtszekerheid is dat uw recht, uw zekerheid, kan worden afgenomen.’ 

Rendementsmotief ontoelaatbaar

Over toelaatbaarheid van “onderwijskundige redenen” voor beperking van geldigheidsduur of vervallen van studiepunten, is in de wetsgeschiedenis geen woord terug te vinden. Laat staan dat een rechtsgrond kan bestaan in rendementspolitiek, studiestimulans of financiële overwegingen. Rendementsoverwegingen (incl. verkapte financiële redenen) kunnen niet onder onderwijskundige redenen kunnen worden geschaard en kunnen evenmin een zelfstandige ontnemingsgrond zijn. De rechtsgeschiedenis biedt daarvoor geen aanknopingspunt en verval van studiepunten is evenmin te rijmen met rendementsverbetering zoals (bijvoorbeeld) de prestatieovereenkomsten beogen.

De minister stelde in haar brief van 12 maart 2014 (TK 31 288, nr. 384) en haar eerdere antwoorden (1907) wel dat ontneming van studiepunten geen verband houdt met de door instellingen ervaren druk om hun prestatieafspraken te realiseren (105, vr. 2), maar de feiten en context weerspreken dit. Beperkingen van geldigheidsduur hebben onverbloemde of verkapte financiële redenen, al dan niet vanwege de beloofde rendementsdoelen in de prestatieafspraken met de minister. Inmiddels heeft zij – zonder daaraan gevolgen te verbinden – wel impliciet verklaard dat rendementsoverwegingen niet onder onderwijskundige gronden vallen en dus in ieder geval niet toegelaten zijn (105, vr. 8). Dit moet het CBHO nog nagaan, want eerdere uitspraken staan haaks op de opvatting van de minister. 

Kwaliteitsverbetering is niet kwaliteitsborging

Voor betere onderwijskwaliteit hoeft de geldigheidsduur niet te worden beperkt; voor die kwaliteit is dat irrelevant. Dat een tentamen vervalt als de getentamineerde kennis zodanig sterk is verouderd dat op die basis geen kwalitatief geborgd getuigschrift meer kan worden uitgereikt is niet vreemd, maar daarbij moet ook worden bedacht dat massa’s juristen tientallen jaren hun werk konden doen ondanks dat rond hun afstuderen een geheel nieuw Burgerlijk wetboek of Algemene wet bestuursrecht werd ingevoerd waarover zij nooit tentamen aflegden. 

Tijdsverloop na het halen van een tentamen zegt dus niets, ook niet als het onderwijsprogramma tussentijds is veranderd. Hiervoor is de vervalbevoegdheid juist niet bedoeld. Gehaalde studiepunten zijn juist ook gegarandeerd als het onderwijsprogramma wordt veranderd. Onderwijsmakers en medezeggenschapsraden zijn hierin vaak gemakzuchtig of onkundig. Kwaliteitbevordering, die het CBHO als rechtsgrond aanvaardt, is principieel iets anders dan kwaliteitsborging die Grondwet en artikel 7.13, tweede lid, onder k, WHW bedoelen. Waar zit de kwaliteitsborging als géén sprake is van te sterk verouderde kennis en punten toch vervallen? 

Examencommissie en examinator

Of de student aan de vereiste kwaliteitsnormen voldoet, beoordeelt de examinator; niet de willekeurige bestuurder die een OER vaststelt, of de medezeggenschapsraad die daarmee instemt. Bestuurders en medezeggenschapsraden komen geen examenbevoegdheid toe! De aan een tentamen verbonden studiepunten worden sinds een wetswijziging van Versterking besturing (Stb. 2010, 119) individueel verleend door de bevoegde examinator op grond van een zogenaamde originaire bevoegdheid (artikel 7.12c, eerste lid). Het is te mystiek als een ander bestuursorgaan (dat de OER vaststelt) die studiepunten weer zou kunnen ontnemen. Daarom kan de examencommissie het instellingsbestuur overrulen inzake de geldigheidsduur van tentamens.

Of puntenontneming via de generieke regeling of een afzonderlijke beschikking gebeurt, is trouwens onduidelijk. Het is systematisch logisch als de onafhankelijke examencommissie, onder wiens gezag de examinator opereert, op inhoudelijke gronden de ontnemingsbesluiten zou nemen. Waartegen dan beroep op een echte rechter openstaat.

De examencommissie kan in ieder geval de geldigheidsduur van het gehaalde tentamen verlengen. Deze wettelijke bevoegdheid kan haar niet worden ontnomen. Uit de (strekking van de) wettekst, toelichting en wetssystematiek ten aanzien van de examencommissie, is voorts af te leiden dat de examencommissie bevoegd is om zowel in algemene zin, als in bepaalde soorten gevallen, als in individuele gevallen bevoegd is om de gestelde geldigheidsduur te verlengen. Ook kan in voorkomende gevallen (vanwege de te betrachten zorgvuldigheid, redelijkheid en billijkheid) de juridische verplichting bestaan om de door het bestuur gestelde geldigheidsduur te verlengen.

Wetssystematiek en dossierverklaring

Ook artikel 7.11, vijfde lid, is belangrijk. Onbestreden is dat de daarin bedoelde tentamenverklaring onbeperkt geldt. Dit systematisch argument wijst eenduidig op onbeperkte geldigheid van een verkregen studiepunt. Immers zou anders een student voor of na het vervallen van studiepunten het recht op deze verklaring verliezen of daaraan geen recht meer kunnen ontlenen en dat is geen handhaafbare stelling gezien tekst, strekking en wetsgeschiedenis. Het geschiedt niet altijd zorgvuldig, maar de examencommissie is verplicht om een 7.11-verklaring naar redelijkheid mee te wegen in beslissingen over vrijstelling.

De wet biedt geen grondslag om de datering van de verklaring tegen te werpen. Alleen als doorslaggevende lacunes in het eigen diplomaprogramma ontstaan, mag een op de verklaring gebaseerd vrijstellingsverzoek (deels) worden afgewezen. Tussen haakjes: natuurlijk mag voor vrijstelling geen 1-op-1 dekking worden geëist, want de ratio van deze 7.11-dossierverklaring is ouderwets (goed) rendementsdenken.

De minister gelooft echter dat deze wetsbepalingen verschillende oogmerken hebben (105, vr. 7). Artikel 7.13, tweede lid, aanhef onder k van de WHW strekt er volgens haar toe te regelen dat beperking van geldigheidsduur van tentamens alsmede de daarmee verband houdende procedures, rechten en plichten, blijkt uit de OER. Artikel 7.11, vijfde lid, van de WHW zou in het leven zijn geroepen om te regelen dat degene die een opleiding verlaat, anders dan door het afronden daarvan, aan de examencommissie een verklaring kan vragen waaruit blijkt welke tentamens hij met succes heeft afgerond. 

Weer doorvorst de minister haar eigen wet niet. Deze artikelen gaan over hetzelfde recht, hetzelfde type rechtsbescherming van de student en allebei de iure en de facto over waarde en geldigheid van tentamens (Europese) studiepunten.  Wie trapt hier dan in?

Instemming medezeggenschap legaliseert niet

Wat de attitude van medezeggenschapsraden betreft, vermoed ik dat het belang van dit onderwerp onder studenten nog wordt onderschat of dat zij die dit overkomt eerder als stumpers worden beschouwd. Ik ken echter geen belangrijker recht van de student, dan dat zijn/haar gehaalde tentamens in studiepunten zijn vertaald en opgeteld een getuigschrift oplevert. 

De minister stelt meermaals dat de medezeggenschapsraad via het instemmingsrecht controle kan houden op de wijze waarop het instellingsbestuur aan de ontnemingsbevoegdheid uitvoering geeft. Die procedurele borging blijkt materieel onvoldoende; om de rechten van studenten te borgen moet de raad de wet eerst wel kennen. Maar ook als hij zat te slapen of zich liet aftroeven: zijn instemming kan en mag nooit een onwettige regeling of onwettig ontnemingsbesluit legitimeren of legaliseren. Instemming heft de onrechtmatigheid niet op; die doet er evenveel toe als toestemming van uw buurman voor het leegroven van uw huis.

Onteigening zonder rechtsgrond

Bestuurders, medezeggenschapsraden en minister vergisten zich deerlijk. Dat zij een ruime bevoegdheid zien om gehaalde studiepunten te ontnemen, is uit rendementsoverwegingen onverstandig en uit juridisch oogpunt onwettig en/of onrechtmatig. Een minister kan een knalharde authentieke uitleg niet met een briefje wijzigen. Toch stelt zij dat bij de toepassing van deze wettelijk toegekende bevoegdheid de vereiste zorgvuldigheid wordt betracht. Daarnaast denkt zij dat de Inspectie en de rechter toezien op de rechtmatigheid van de bevoegdheidsuitoefening (105, vr. 14).

Terwijl rechtseenheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtsstatelijkheid juist ratio van desbetreffende bepaling zijn, beantwoordde de minister niet de vraag hoe zij voorkomt dat haar opvatting rechtsongelijkheid en willekeur in de hand werkt. Dat instellingen, minister en een bijzonder hoogleraar stellen dat een zo evident recht maar via de internationale rechter moet worden gehaald, mag – zeker nu het CBHO faalt – rechtsstatelijke schande heten.

Tot tweemaal toe leidde de minister de Kamer en  studenten om de tuin. Haar antwoorden bevatten op essentiële punten juridische fouten en drogredeneringen: gesofisticeerd, maar beschamend. Als de minister zuiver zou handelen, kan zij een eenduidige authentieke uitleg van de voor de rechtspositie van studenten uiterst belangrijke term “waar nodig” en de reikwijdte van de uitzonderingen op de onbeperkte geldigheidsduur, niet ter zijde schuiven.

Er kunnen in een normaal rechtssysteem geen gronden voor het vervallen van een recht worden bijgeplakt. Dat kan alleen expliciet en door de wetgever. Een goed minister voorkomt dat burgers hun recht steeds voor de rechter moeten bevechten. Dit is wel een patroon, maar is uit het oogpunt van duidelijkheid, rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, rechtsstatelijkheid en proceseconomie onaanvaardbaar.

Wat nu?

Instellingen bedrijven rendementsbeleid en dat bekoort de regering. De medezeggenschap zit te slapen, maar mag ook als die wakker is geen rechtsgronden toevoegen. Zijn instemming is geen argument. De zaken bij het CBHO werden slecht gevoerd, maar dit College moet wel recht spreken. De minister ontbrak de moed om de instellingen terecht te wijzen. Woordvoerders in de Kamer bleven muurbloempjes. Minder rechtsstatelijk en studentonvriendelijk kan bijna niet. 

Wat rest is het bij zinnen brengen van de wetgever, of het uitlokken van weloverwogen rechterlijk uitspraken, of het aanspreken van medezeggenschapsorganen om wat over de WHW leren en te doen wat moet, of de examencommissie te vragen hun morele (en wettelijke) plicht doen.

Ook is denkbaar, maar een onmenselijke opgave, om door te procederen bij de internationale rechter omdat er geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen foute uitspraken van het CBHO. Is het wederrechtelijk ontnemen van gehaalde studiepunten vatbaar voor een klacht in bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens? Dan is allereerst de vraag of een gehaald studiepunt een burgerlijk recht is? 

Mijns inziens is dat het geval. Erkenning van European Credits door andere binnen- en buitenlandse instellingen is mogelijk en alom gewenst. Studiepunten zijn gekoppeld – nu overal de examens zijn gehaald als alle tentamenhorden zijn genomen – aan het recht op een getuigschrift en een graad waaraan de wet civiel effect verbindt. Omdat voorts studiepunten door de wet (systeem) zijn toegekend op basis van beslissingen van de examinator op grond van artikel 7.12c, is onweerlegbaar dat examinatoren – ook van private instellingen – met openbaar gezag zijn bekleed.  Een studiepunt is een recht en geen lening. Ontneming ervan kan alleen op basis van een formele wet waarin de onteigeningsgronden helder en limitatief zijn opgesomd.

Daarbij komt dat het college van beroep voor de examens niet tot de rechterlijke macht hoort en niet voldoet aan de standaarden die het EVRM en het Hof in Straatsburg daaraan stelt. Na bezwaar (administratief beroep) bij de Cobex, is er slechts een marginaal toetsend CBHO. Er staat geen hoger beroep en cassatie open. Die rechtsgang is niet met voldoende waarborgen omkleed. Voor een klacht in Straatsburg hoeft alleen een vragenlijst te worden ingevuld, maar de totale procedure duurt veel te lang. Dit element in de rechtsbescherming van de student blijkt niet te deugen.

Pesterij en slecht bestuur

Artikel 7.13, tweede lid, onder k, dient geen onderwijskundig doelen maar alleen de borging van de grondwettelijke deugdelijkheid (kwaliteit) in verband met het wettelijk gegarandeerde civiel effect. Ook de rechtsgeschiedenis biedt geen aanknopingspunt voor onderwijskundige gronden. Voor rendementsoverwegingen al helemaal niet. De kwaliteitsbevordering waarvan het CBHO repte, is ook een misser, want van volkomen andere orde dan de grondwettelijke kwaliteitsborging en de rechtsbescherming van artikel 7.13, tweede lid, onder k, WHW.

Ontijdig vervallen van punten is slecht voor rendement, slecht voor maatschappelijke integriteit, en slecht voor het moraal van studenten en geen bijdrage aan de onderwijskwaliteit. Het is gewoon pesterij en slecht bestuur en mogelijk geldklopperij. Het meest fundamentele recht van de student is de borging dat hun studiepunten tellen en dat die niet om willekeurige of buitenwettelijke redenen kunnen worden gestolen. Het afpakken ervan om andere reden dan eertijds toegelicht is onrechtmatig en in strijd met een door arbeid verworven kernrecht uit de WHW.

Nu lijkt alsof het leenstelsel ook geldt voor gehaalde studiepunten. De minister beseft wel dat ze het belangrijkste zekerheidsrecht van studenten verkwanselt, maar durft op dit punt de confrontatie met de instellingen niet aan. Ondertussen is de verwerpelijkheid van vervallen van studiepunten door de invoering van het leenstelsel verder vergroot. Zoiets gaan doen in de laatste studiefase waardoor de student niet, later, of met hogere studieschuld afstudeert, weegt veel zwaarder dan elk ’instellingsbelang’ bij ontneming wegens didactische drogreden of financiële overweging.

De opgerekte bevoegdheid tot ontneming van studiepunten is moreel schandelijk en beleidsmatig onbenullig. Het is immers een vorm van rendementsverlaging zonder kwaliteitsverbetering. Het schept wantrouwen, want als getoetste kennis al na zes of zeven jaar is achterhaald, moet men twijfelen aan de kwaliteit van de opleiding. Bovenal is deze onteigening illegitiem en illegaal. 

mr. P.C. Kwikkers, oprichter van TriasNet Consultants en adviseur hoger onderwijs en wetenschap; beleid, bestuur en recht, was o.a. projectleider van de oorspronkelijke Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Hij publiceert regelmatig over het hoger onderwijs- en wetenschapsbestel en redigeert het Toelichtend commentaar op de WHW (dat ook de redeneerlijn van dit artikel volgt).