Filosofie, franjes of fratsen
Publieke waarden, onderwijsbeleid, bestuur en recht
De koersbepalende taken van universiteiten en hogescholen zijn helder. Deugdelijk onderwijs verzorgen voor een relatief homogene groep; die tentamineren op kennis en vaardigheden; getuigschriften uitreiken bij voldoende resultaten. Onderzoek verrichten naar wetenschappelijke standaarden en dat beschikbaar maken voor de hele maatschappij.
Artikel 1.3 WHW geeft daaraan een juridische precisie:
– Een universiteit verzorgt wetenschappelijk onderwijs, leidt onderzoekers en technologisch ontwerpers op, verricht wetenschappelijk onderzoek en draagt kennis over ten behoeve van de maatschappij.
– Een hogeschool verzorgt hoger beroepsonderwijs, doet aan kennisoverdracht en ontwerp- en ontwikkelactiviteit of onderzoek (mits) gericht op de beroepspraktijk, en kan onderzoek verrichten dat verband houdt met zijn onderwijs.
– Elke instelling schenkt daarbij aandacht aan persoonlijke ontplooiing en bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef.
– Elke instelling richt zich in het kader van zijn onderwijstaak, voor Nederlandstalige studenten, mede op bevordering van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands (!)
Dit vergt geen diepe filosofie, franjes of fratsen. Wat is dan het probleem in bestuur en beleid? Betekenisvol voor die analyse is dat de WHW oorspronkelijk alleen borging van rechten en de bestuurlijke relaties overheid-instellingen regelde. Sinds 2000 is het accent gelegd op onderwijskundige details en onderwijsrendement, terwijl dat nu juist het domein van het geprangde docentencorps is. Intussen is onmiskenbaar dat ons onderwijs beter is dan onze bestuurlijke structuren.
HOAK- en WHW-nostalgie?
De desiderata in de HOAK-nota in 1985 waren instellingsautonomie en kwaliteit van onderwijs en onderzoek. De allesbepalende bakens van de WHW-makers, tot 1993, waren eveneens autonomie en kwaliteit, maar tevens juridische waarborgen voor toegankelijkheid, academische vrijheid èn vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. Nieuw in de rechtshistorie was de gelijktijdige deregulering en decentralisatie, maar in hun combinatie creëerden deze vijf bakens de stabiliteit voor grote vernieuwende kracht. Dat maakte de WHW ooit tot informeel Europees rolmodel.
Die gelukkige combinatie van desiderata gold maar even. Bij de inwerkingtreding van de WHW stond het ministerie alweer klaar om in te grijpen in het onderwijsaanbod met een adviescommissie (na korte periode zonder, heet deze nu CDHO), gevolgd door operaties zoals ‘Wissen en Witten’ en ‘Prestatie en Profilering’. Onderwijshoofdstuk 7 van de WHW bevatte niet alleen belangrijke borgingsbepalingen, maar ook de meeste uitzonderingen op de vrijheid van onderwijs en de instellingsautonomie. Dat is geen kost om lichtvaardig te veranderen, maar ambtenaren en politici dragen nu eenmaal het interventie-gen. Het accreditatiehoofdstuk 5A (sinds 2003) en onderwijshoofdstuk 7 bevatten nu veel beleidsinterventies en ook overigens kwam de wetgevingskwaliteit onder druk.
Kleren van de kalief
Beleids- en bestuursrechtelijke oordeelsvorming is een zwakke stee. Bijvoorbeeld is het invoeren van preventieve regelingen voor iets wat uiterst zelden voorkomt, alleen lokaal en onder specifieke omstandigheden, vaak geen bijdrage aan een stevig toekomstgericht bestel. Dat gebeurde bijvoorbeeld na de bekostigingsfraude in 2002, na de diplomakwestie in 2010 en gebeurt bij de voortdurende verandering van accreditatiemethode. Reactie op incidenten is begrijpelijk, maar dan moeten de onderliggende patronen goed zijn doorzien. Rapporten van knappe koppen die onderzoeken wat fout ging (waarin we lezen wat we al wisten) dempen slechts de put.
Detailbemoeienis, symbool- en incidentenpolitiek en dito regelgeving blijven populair. Bijvoorbeeld schuift het voorgenomen verbod op gezichtsbedekkende kleding in (o.a.) onderwijsgebouwen een onaangename uitvoeringslast op onderwijsinstellingen. Het treft echter alleen de klederdracht niqaab als symptoom. Een baardbelasting zoals de Britse koning Henry VIII (1535) of tsaar Peter de Grote (1689) invoerden zal effectiever zijn, maar die treft het gevaarlijke gedachtegoed dat onder de boerka schuilgaat ook niet.
Jungles van experimenten
De wijsheid van ‘bezint eer gij begint’ is ingeruild tegen experimenteerlust. Een beetje uitproberen, burgerlijke ongehoorzaamheid ook, kan geen kwaad. Echter: vanuit de beginselen van legaliteit en legitimiteit is gesubsidieerde legalisatie van onwettigheden via het uit 2010 stammende experimenteerartikel 1.7a WHW, ongewenst. Inmiddels gelden vijf experiment-amvb’s: over bindend studieadvies (bsa), promotiebursalen, excellentie, prestatiebekostiging, en de verzorging van Ad-programma’s door roc. De bsa-uitbreiding is bevroren, maar er zijn nog twee amvb’s in aantocht: over vraagfinanciering en over flexibel hoger onderwijs.
Opgeteld zijn er meer dwingendrechtelijke regels waarvan wordt afgeweken, dan er in de WHW staan. Deze speeltuin van ambtenaren en beleidmakers is voor anderen een spookhuis en wetenschappers, docenten en studenten zijn beter gediend met open rechtsgelijke regelgeving. Knelt die onterecht, dan wordt in een nette rechtsstaat de wet gewijzigd. Voor iedereen. Trouwens is de totale ruimte voor innovatie nu feitelijk kleiner dan in 1993.
Geen ideologie maar idealen
De bestelfilosofie moet zijn dat onderwijsinstellingen idealen (helpen) verwezenlijken. Geen ideologie, want dat leidt tot kretologie van belanghebbers die de zorgzame Staat alleen voor henzelf wil laten zorgen. Grote woorden en feitenvrije plannetjes belemmeren de analyse van kwesties waarvoor (g)een oplossing wordt geboden. Goed wetgeven is vaak niet regelen. Bijvoorbeeld is aangetoond dat het voorgenomen onhandige vergunningstelsel voor de benaming ‘universiteit’ of ‘hogeschool’, de geldende goede regelgeving ondermijnt.
Nieuwe regelgeving moet leien tot minder onappetijtelijke bureaucratie van randbeleidmakers. De industrie van studie(keuze)belemmering en selectie anders dan door tentamens, is contraproductief, terwijl de wens tot meer koppen voor de klas en in het lab serieus is. Regelgevers hoeven de toekomst niet te voorspellen, maar moeten waarachtig zijn in hun analyses welke kruiseffecten hun nieuwe regels kunnen hebben. De behandeling van het leenstelsel in de Kamer onthulde bijvoorbeeld redeneerschema’s van puur geloof en leidde Nederland naar een stelsel, dat een grote hoeveelheid ingewikkeld lapwerk zal opleveren voordat het sneeft. De bezem moet door de verwarring en onzekerheid die – ook met regelgeving – wordt geschapen.
Minder rendement- en excellentiedenken is o.a. vereist omdat excellente studenten dat niet nodig hebben en anderen snel door de mand vallen als not that high potential. Onderwijs hoeft niet eens excellent te zijn, want – zouden we weten wat dit is – dat kweekt niet meer excellente afgestudeerden – zouden we daarvan meer nodig hebben. Studenten – zwakkere broeders èn supertalenten – behoeven eerlijke kansen en motiverende leermeesters; excellente wetenschap vereist – naast intelligente organisatie en adequate financiering – primair een personeelsbeleid dat goede onderzoekers aantrekt en verbindt. Te zwak is de onderkenning dat onderwijs niet alleen werkgevers op de arbeidsmarkt van vandaag dient en dat wetenschap niet wordt gefinancierd ten behoeve van instanties die deugddoend onderzoek kopen en/of onwelgevallige uitkomsten weren.
Het onwettig vervallen van studiepunten is een voorbeeld dat tegelijkertijd een verbazingwekkend gebrek aan kennis illustreert. Dit begon met verkeerde wetsuitleg van bestuurders en bewust zwijgen van ‘Den Haag’. Totdat Kamerleden en een ho-expert werd gevraagd wat ze ervan vonden. Die perspublicatie werd gevolgd door series Kamervragen, onjuiste antwoorden van de minister, een foute uitspraak van een rechtscollege. Een ScienceGuide-artikel werd gevolgd door een vorige maand met grote meerderheid aangenomen Kamermotie. Gerechtigheid. Maar. Omdat de wet niet wordt gehandhaafd moet er een wetswijziging worden ingediend die … de geldende wetsregel herstelt maar het risico kent dat straks toch minder recht resteert. Een bedenkelijke en merkwaardige bedoening.
Goede tekenaars naar de tafel
Een fijnzinniger bestel van communicerende bestuursorganen, controlerende medezeggenschap en savoir faire zou goed doen. Deliberatieve democratisering betekent dat bestuurden in het openbaar met bestuurders meedenken en daarna wordt besloten in interacties van besturen en gekozen organen. Geen radendemocratie, internetconsultaties of hoorzittingen waar je nooit meer wat van hoort. En referenda verbeteren evenmin het democratisch gehalte.
Er zit veel intelligentie en denkvermogen in en rond het ministerie van OCW die gemakkelijk kunnen worden benut. Niet voor politieke quick fixes and quick wins, maar strategisch gericht op winst voor iedereen. Recht dat is gezeten op politieke of bestuurlijke stokpaardjes is wanstaltig. De fijnzinnigheid van wettenmakers en bestuurders is nu onvoldoende gevaloriseerd. Een reden om te beginnen met het intrekken van het teleurstellende wetsvoorstel ‘Versterking Bestuurskracht’ en om een paar ervaren (wets-)ontwerpers naar de tekentafel te sturen.
Herstel de stelregels van de WHW-makers in ere. Een onderwijswet knelt niet, borgt rechten, biedt rechtsgelijke ontwikkelingsruimte, beperkt zich tot de essentialia, en weerstaat de verleiding de toekomst te voorspellen. Regelgeving is niet primair om beleidswensen te vervullen of (vermeende) problemen op te lossen, maar om de oorzaken van problemen weg te laten nemen. In ministerie en instellingen moesten de regelmakers eens koersen op de hierboven genoemde vijf bakens en hun bestuurstoeters en beleidsbellen saneren. Rechtsregels hebben immers bovenal de rechtvaardigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid te dienen. En de rechtsstatelijke vrijheid. Dit alles indiceert in ieder geval verandering van het bestuursrechtelijk model.
Zelfstandig adviseur Peter Kwikkers schrijft in 2016, in plaats van zijn gekende ‘long reads’, elke maand een short read op ScienceGuide over een achtergrond die voor hoger onderwijs en wetenschap van belang is. Stof tot overdenken, belicht vanuit bestuurs- en beleidsjuridisch perspectief. Reacties – niet anoniem of onder pseudoniem – kunt u hem sturen op scienceguide@triasnet.nl.
