Nodeloze regels van OCW?

OCW legt in het betreffende wetsvoorstel op tafel dat men hiermee wil “misleidend gebruik wil tegengaan van ‘keurmerken’, zoals de naam universiteit en hogeschool en onbevoegde graadverlening, door instellingen voor hoger onderwijs en het onbevoegd voeren van titels. Het voeren van deze namen (of vertalingen daarvan) is voorbehouden aan de bij de wet erkende Nederlandse universiteiten en hogescholen en aan nevenvestigingen van een universiteit of hogeschool die in de Europees Economische Ruimte (EER) is gevestigd. Ook mogen nevenvestigingen van instellingen buiten de EER deze namen voeren als zij volgens de Minister van Onderwijs tot de wereldtop behoren. In alle andere gevallen kan het voeren van namen beboet worden.”

Die boetes kunnen tot zeer hoge bedragen oplopen. Zowel dat laatste punt, als de keurmerkbescherming acht de Raad van State slecht onderbouwd en beargumenteerd. Daarbij bouwt men opvallend voort op de analyse die mr. Peter Kwikkers, al eerder op ScienceGuide hiervan publiceerde.

Kwikkers schreef onder meer, dat “de benamingen universiteit en hogeschool helemaal geen ‘keurmerk’ zijn en vanouds niet ter bescherming van de consument dienen. Het zijn – anders dan accreditatie of titels zoals doctor en meester – nooit keurmerken geweest. Het zou dwaas zijn om er nu opeens een keurmerk van te maken.”

Geen zicht op omvang of zwaarte

Daarbij rees bovendien de vraag naar de zin van zulke regels, want “hoe vaak komt zwendel met naamgeving voor? Beter gezegd: wat is het preventief nut van een naamsverbod? Ons zwaar afgegrendelde bestel, is al onaantrekkelijk voor zwendelaars. Nepdiploma’s komen voor, maar het zijn individuen die daarmee – vaak zelfgefabriceerd – zwaaien. Voor hen geldt, naast artikel 435 WvSr, de civielrechtelijke aansprakelijkheid en bijbehorende maatschappelijke consequenties. Die ondervonden gevallen hoogleraren en bewindspersonen in verwante diplomazaken.”

“De minister beweert in haar ontwerp-toelichting wel dat de inspectie regelmatig stuit op nieuwe gevallen van misleidend gebruik van deze ‘keurmerken’ door aanbieders van hoger onderwijs en onvoldoende middelen heeft om dit aan te pakken, maar biedt geen enkel zicht op de omvang en zwaarte van dat beweerde misbruik. Van problemen die de inspectie niet kon oplossen ontbreekt ook elk spoor. Het wetsvoorstel voorkomt niets, want verbod en sanctie zijn alleen repressief instrument.”

CROHO levert al

De Raad van State blijkt de denklijn van kwikkers goed te kunnen volgen. “Op dit moment wordt de bescherming van studenten tegen het onbevoegd afgeven van graden beheerst door de vraag of het onderwijs erkend is, dat wil zeggen opleidt tot een universitaire of hbo-titel. Of dat het geval is kan iedereen nagaan in het openbare Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs (CROHO).”

“In aanvulling hierop bepaalt het wetsvoorstel dat het verlenen van de graden Bachelor, Master, Associate Degree en Doctor voorbehouden is aan instellingen die daartoe bevoegd zijn op grond van de wet of op grond van een buitenlandse accreditatie. De Afdeling advisering vraagt zich af wat de bescherming van de naam ‘universiteit’ of ‘hogeschool’ toevoegt aan dit stelsel.”

In hoeverre hier dan ook een reëel instrumentarium geboden wordt, roept ook bij de Raad van State veel vragen op. “Bovendien is het niet zo dat universiteiten of hogescholen alleen erkende opleidingen verzorgen. Een student die zekerheid wil hebben over de aard van de opleiding, zal daarom altijd moeten nagaan of de opleiding opleidt tot een erkende graad. Het is daarom de vraag of de bescherming die het wetsvoorstel op het punt van de naam beoogt te bieden wel zo reëel is en goede voorlichting over het CROHO niet effectiever is.”

Afsluiting voor toetreders

Kwikkers wijst nog een ander punt hierbij. “De overheid heeft met een naamsverbod beslist goede intenties, maar de bescherming door de Grondwet mag niet aan buitenbestels onderwijs worden onthouden. Die afsluiting voor nieuwe toetreders is ook niet echt iets voor regeringspartij VVD die anders altijd hamert op open markten en level playing fields. Een naamsverbod impliceert niets minder dan een paradigmawijziging in het constitutioneel onderwijsrecht. Het geven van onderwijs is niet meer vrij.”

Dat de koepels voor een dergelijke ingreep zijn, verbaasde Kwikkers niet echt. Vilein schreef hij: “VSNU, VH en NRTO zijn voorstander, want dat maakt nieuwe toetreding praktisch ondoenlijk. Maar wetgeving kan niet zijn bedoeld als kartelbescherming van bekostigde instellingen en NRTO-leden die actief zijn als rechtspersoon voor hoger onderwijs. Ook gezien het Europese mededingingsrecht is de reële mogelijkheid om een (nieuwe) onderwijsinstelling op te bouwen cruciaal. Een universiteit of hogeschool die tot dat semi-open erkende bestel wil toetreden, moet dus altijd eerst als zodanig buitenbestels (kunnen) zijn. Zij hoeft niet meteen een Stanford of zelfs maar een Universiteit van Tilburg te zijn.”

Met een dergelijke wetgeving “wordt niets beschermd; alleen vrijheid ontnomen,” concludeert Kwikkers. “Bescherming van de betitelingen “universiteit” en “hogeschool” is wezensvreemd, juridisch overbodig, praktisch onhanteerbaar en ineffectief. De voordelen zijn onbekend en als die er wel zijn, wegen die nooit op tegen de – niet slechts theoretische – aantasting van de grondwettelijke vrijheid van onderwijsgevers en onderwijsvragers.”

Hoge boetebedreiging?

Overigens stelt het kabinet voor ruimte te scheppen voor zeer zware boetes bij overtreding van een ‘naamsverbod’ in het hoger onderwijs. De Raad van State noemt deze zelfs “niet proportioneel.” Zo zou er een bestuurlijke boete van € 810.000 worden ingevoerd voor het geval dat ‘” de namen universiteit en hogeschool misleidend gebruikt worden of sprake is van onbevoegde graadverlening. Nu geldt nog een boete van € 405,” noteert de Raad van State.

Een dergelijke verhoging lijkt echter op geen inhoudelijke verandering over verergering van de situatie te zijn gebaseerd. Dat brengt de ‘Afdeling advisering’ van de Raad tot de opmerking, “dat als behoefte bestaat aan zulke hoge boetes, het uit een oogpunt van rechtsbescherming overweging verdient de zaak via het strafrecht af te doen.”

“Verder wijst de Afdeling advisering erop dat in 1983 een boetemaximum van € 810.000 is ingevoerd als een bijzonder hoge boetebedreiging op zijn plaats is. Omdat de aard van de overtreding met dit wetsvoorstel niet wordt veranderd, vindt de Afdeling advisering de voorgestelde verhoging niet proportioneel.”