Fictie, fixi en regels
Vier ongemakkelijke vragen omlijsten bespiegelingen over arbeidsmarkten in relatie tot ho-beleid.
- Hoe lopen de verbanden tussen opleiding, arbeidsmarkt, inkomen en pensioen?
- Wat is het strategisch ontwerp van het arbeidsmarktbeleid van overheden?
- Wat zijn over een 40-jarige loopbaan echte en veronderstelde (bij-)effecten van arbeidsmarktbeleid?
- Wat zijn effecten van het (verborgen) arbeidsmarktbeleid van het onderwijsveld zelf?
Beperkt vooruitziend vermogen
In weerwil van wat onderwijsbeleidmakers, werkgevers en de leenstelselcoalitie willen doen geloven, is de arbeidsmarkt voor hoog opgeleiden niet zo florissant en het toekomstperspectief is dat evenmin. De toekomst duurt ook lang: afstudeerders in 2016 zullen pas in 2060-2065 iets van AOW ontvangen, als die dan nog bestaat. Pensioenopbouw in de 2e pijler is in afbouw; in de 3e pijler spaart minder dan de helft van de zelfstandigen voor een pensioen van minimaal 70% modaal. Dekkingsgraden van pensioenfondsen en -verzekeraars dalen snel door de hoge vlucht van het aantal zzp-ers, steeds minder premiebetalers en hoge publieke schulden en ultra-lage rentes.
Werkgevers bezien de Wet werk en zekerheid (WWZ) en oplopende pensioenbijdragen en nemen daarom nog minder personeel in vaste dienst aan, zeker nu veel goedkopere arbeid beschikbaar is. De WWZ heeft veel averechtse effecten. Hieruit blijkt dat het vooruitziend vermogen en de reactiesnelheid van politieke bestuurders ernstig tekortschieten en steeds veel lapwerk nodig wordt. Dit is niet het enige voorbeeld van wetgevingsbeleid dat veel disruptie en veel oplapwerk aan wet- en regelgeving en dus nog meer gevaarlijke rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid genereert; denk bijvoorbeeld aan de kwesties in de decentralisatie van de zorg en de deregulering in de financiële sector.
Iedereen moet in een arbeidzaam leven voldoende kunnen verdienen en sparen voor de dure oude dag, want voorzieningen die lange tijd gemeenschappelijk waren, zijn dat niet meer. Intussen rijzen collectieve èn private schulden de pan uit èn moet steeds meer privaat worden betaald aan zorg, wonen, kinderen en hun onderwijs. Zo staat het studieleenstelsel ook veel lapwerk te wachten: een ander voorbeeld dat het anticiperend vermogen van politiek-bestuurders ernstig tekortschiet.
Wep-pers in ongewis weer
Dit bevordert risico-aversie en spaargedrag. Veel werk is tijdelijk, flex of payrolled. Veel afgestudeerden hangen in verlengde stages of vrijwel onbetaalde werkervaringsplekken (wep-pers) en moeten dan stoer doen met seizoenarbeid in wisselend economisch klimaat. Na verlies van een vaste baan belandt 70% in flexibel werk en/of rijgt onderbetaalde pseudo-zzp-baantjes. Sinds 2000 is het aantal zzp-ers geëxplodeerd tot ca. 1,5 miljoen, met flex en tijdelijk erbij is dit ongeveer de 50% van de totale arbeidsmarkt.
De helft van de zzp-ers heeft een inkomen van minder dan €?25.500 (€?36.000 is modaal); ruim 10% onder dat van mensen in dienst. Velen staat het water aan de lippen, maar stoppen zonder baan is geen optie en de belofte dat ondernemerschap jong en hoogopgeleid Nederland een toekomst biedt, klopt evenmin. Start-ups blijken geen banenmotoren.
Intussen wankelt het sociale stelsel: werknemers die meer dan €?20.000 verdienen, dragen ww- en aow-premies af en betalen belasting. Zzp-ers met hetzelfde inkomen zijn onderverzekerd, scholen zich minder en kunnen vaak niet hun tarieven bepalen, maar hebben meer aftrekposten, eerder recht op toeslagen, recht op aow en hun kinderen krijgen onderwijs. Hun toenemende schuld en achterblijvende salaris, vermogen en belastingaanslag, ondermijnen economische ontwikkeling, wringen scheuren in het sociale stelsel en slaan een gat in de Rijksbegroting.
Geworteld misbruik?
Voorzieningenstelsels bij werkeloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid en pensioen zijn moeilijk financierbaar. Er lijkt ook niemand meer verantwoordelijk: overheid, werkgevers, noch werknemers. Zzp-ers en wep-pers missen de organisatiegraad en/of het geld ervoor. ‘Vrijheid’ en onmisbare doch concurrentievervalsende zelfstandigenaftrek bevalt zzp-ers goed, maar minstens 40% zou in loondienst gaan als dat kon. Hun overlevingstijd (de periode zonder opdracht te kunnen), is geen drie maanden.
De zelfstandige is vaak deeltijd-werkloze; de wep-per werkloos. Laatstgenoemden moeten voldoen aan dezelfde eisen en productienormen als vast personeel: met begeleid opdoen van ervaring heeft het niets te maken. Zij begeven zich bij gebrek aan alternatief in een soort slavernij. Schaamteloos was een dooddoener van een NIP-medewerkster in het TV-programma De Monitor: “De startfunctie is niet verdwenen, alleen de betaalde startfunctie”.
Zo lijkt sprake van geworteld misbruik van een flexi-arbeidsmarkt. Die zet Nederland wel hoog op de Global Competitive Index van het World Economic Forum, maar de maatschappelijke waarde van die klassering is dubieus en de economische waarde nog door niemand bewezen. Trouwens: is plaats 5 van Nederland op de GCI het succes van onze kennisinfrastructuur of van onze belastingcultuur?
Goed werkgeverschap in kennissector
Aan flexibilisering lijkt geen einde te komen: stapelaanstelling, combinatiecontract, een kleine vaste aanstelling aangevuld met tijdelijke contracten of contracten elders voor (min of meer) hetzelfde werk. Is dit goed werkgeverschap zoals het Burgerlijk wetboek bedoelt? Op grond van de WWZ mogen (jonge) wetenschappers vier jaar in dienst op tijdelijk contract, pas dan moet het vast dienstverband zijn. Dit kan inhouden dat zij voortijdig (moeten) verkassen naar een andere instelling, ook met onderzoekbeurs.
Dit zijn maatschappelijk onprettige vooruitzichten voor iedereen. In arren moede is een experiment promotie-onderwijs bedacht: de promovendus als niet-lesgevend student. Dat is een dubbel verlies, maar gelukkig dreigt een echec wegens gebrek aan animo. Het geld uit het studievoorschot bezorgt instellingen evenmin meer zekerheid en armslag en niet meer vaste aanstellingen zoals werd beweerd. Is de overheidsbekostiging toereikend voor goed werkgeverschap?
Sturen met fixus
Numerus fixus is het instrument van arbeidsmarktaanbodsturing in twee vormen:
- de arbeidsmarktfixus wordt ingesteld door de minister op grond van de verwachting over de werkgelegenheid in het domein van de opleiding.
- de capaciteits- of instellingsfixus mag door de instelling worden ingesteld bij gebrek aan capaciteit.
In 2015-2016 zijn er iets minder fixusopleidingen in het hbo, maar er wordt meer geselecteerd. Waren het er in 2012 ‘maar’ 67: in 2015 hebben 127 hbo-opleidingen een stop ingesteld (veel in de zorgsector; selectie voor lerarenopleidingen). Ook bij universiteiten zijn er dit jaar minder, van 63 naar 49, vooral omdat men kennelijk vindt dat er weer meer psychologen nodig zijn.
Selectie aan de poort is niet-fixus-opleidingen verboden. De fixus mag ook niet dienen om de onderwijskwaliteit te verhogen, maar de vrees dat die wordt misbruikt om de beste studenten uit te sorteren, komt niet uit de lucht vallen, al kon dit door de Inspectie niet worden bewezen. Zal het aantal opleidingen met een stop afnemen als er vanaf 2017 niet meer wordt geloot? De verplichte inhoudelijke selectieprocedure voor fixusopleidingen veroorzaakt weliswaar een onaantrekkelijke uitvoeringslast en waarschijnlijk zijn demografie en leenstelsel belangrijker redenen voor minder fixi, maar selectiemechanismen aan de poort krijgen steeds meer vorm. En niet alleen omdat er in het voortgezet onderwijs allerlei vreemde dingen gebeuren. Het (financiële) beleid van universiteiten en hogescholen rekent op stijgende instroom, maar de binnenlandse groei stagneert en zal niet kunnen worden gecompenseerd door buitenlandse groei.
De arbeidsmarktfixus is terecht bijna slapend omdat er op de mondiale c.q. Europese arbeidsmarkt eigenlijk geen situatie meer bestaat die een legitieme rechtsgrond ervoor biedt. De capaciteitsfixus echter was bedoeld voor situaties dat de instelling geen tijd of ruimte had voor (snelle) capaciteitsuitbreiding èn dit niet landelijk kon worden opgevangen. Daarbij bestond de wettelijke plicht om het jaar daarop de opleidingscapaciteit tot 125% te verhogen. Nu is kennelijk elke reden om toegankelijkheid en instroom te beperken voldoende en spelen er stiekem vaak andere redenen dan capaciteitsgebrek! En dit terwijl de numerus fixus is ooit ingevoerd als uitzondering èn ultimum remedium.
HO-instellingen moeten nooit minder mensen willen opleiden. Bovendien zijn er ook teveel lager opgeleiden en mensen zonder startkwalificatie. Er is alleen een tekort aan betaald werk. Een numerus fixus moet daarom weer alleen in uiterste overmachtssituaties worden toegestaan en niet op grond van arbeidsmarktvoorspellingen of (al dan niet financiële) prikkels tot instroomselectie.
Arbeidsmarktmaakbaarheidsidioterie
Arbeidsmarktbeleid van de overheid blijkt slechts gering en tijdelijk succes te hebben. Zeker lijkt dat de productiviteitstijging en demografische trends indiceren dat er in de toekomst minder werk voor meer mensen is. Werk en inkomen moeten daarom veel beter worden verdeeld. Verhogingen van de pensioengerechtigde leeftijd en arbeid van goedkope flexibele aow-ers zijn leuk voor pensioenkassen en bedrijfscijfers, maar ook recept voor grotere werkloosheid onder jongeren.
- Het enige voorspelbare van arbeidsmarkten is hun onvoorspelbaarheid. Hoe werkgelegenheid zich – internationaal – ontwikkelt, is op langer termijn dan de nominale studieduur niet prognosticeerbaar. Opleidingen geven dus altijd een onjuist beeld van het arbeidsmarktperspectief van hun studenten. Veelal is dat te optimistisch, maar neem hen dat eens kwalijk. Alle adviezen aan vo-eindexamenkandidaten over arbeidsmarktperspectieven van de toekomst zijn, al of niet goedbedoeld, slagen in de lucht. Als de beroepsgerichtheid van de opleiding ruim is gedefinieerd, is arbeidsmarktfixus onnodig en capaciteitsfixus riskant. Hogescholen en universiteiten moeten juist hun toegankelijkheid borgen.
- Benepenheid en centrisme zijn de slechtste raadgevers: arbeidsmarktkansen vergroten en toegankelijkheid verruimen is niet hetzelfde als baangaranties geven.
Opleiden voor wendbaarheid
Natuurlijk moeten opleidingen hun curricula inrichten voor een lang verblijf van hun afstudeerders op de arbeidsmarkt. Iedereen moet de wendbaarheid meekrijgen om te kunnen switchen op de hoog-dynamische arbeidsmarkten in de wereld. Het is dwaas te denken dat werkeloosheid te wijten is aan universiteiten en hogescholen die teveel afgestudeerden van bepaalde soorten afleveren. En alleen economen uit de steentijd denken dat brede toegankelijkheid tot hoger onderwijs te hoge kosten met zich brengt. Die cruciale wendbaarheid wordt niet bereikt met schadelijke kortzichtigheid van bsa en verval van studiepunten, maar met brede én diepe curricula waarvoor ruim de tijd wordt geboden.
Instelling noch minister kunnen zinvol anticiperen op scenario’s voor de ontwikkeling van de globale arbeidsmarkt. De student moet aan het roer staan van zijn loopbaan. Daarom moeten, zoals vorige maand betoogd, ook de inrichtingsvrijheid en de bestuurlijke bevoegdheden van het opleidingsniveau worden verbeterd.
Het korte termijn arbeidsmarktcentrisme van de beleidmakers is dan ook een ernstige valkuil. Het is cruciaal dat het ontwikkelingsperspectief prevaleert, dat de student samen met zijn leermeesters ontwikkelt. Dat kan beginnen met studiekeuzechecks van artikel 7.31a e.v. WHW en studieloopbaanbegeleiding die niet worden misbruikt als crypto-selectie of mechanische focus op kwantitatief rendement.
Wie is verantwoordelijk?
De regering belegt die verantwoordelijkheid dus verkeerd:
- Inschatten van arbeidsmarktkansen en regulering van arbeidsaanbod is geen taak voor onderwijsinstelling of overheid.
- Scholen moeten met hun aanbod beter en sneller kunnen reageren op arbeidsmarkten die bestaan uit werkgevers, (toekomstige) werknemers en zelfstandigen en dat betekent herstel van programmeervrijheid en vergroting van de keuzeruimte voor studenten.
- Studenten moeten beter en neutraler worden geïnformeerd. Studiekeuzevoorlichting moet onafhankelijk en objectief zijn en niet afkomstig zijn van een monopolist of uit één bron.
- Opleidingen moeten disciplinair worden verbreed, vooral in de propedeuse, waardoor studenten een objectief met een grotere lenshoek krijgen: meer keuzeruimte.
- De keuzevrijheid van studenten, voor en tijdens, moet weer worden verruimd.
- Overheid of instelling mag nooit de verantwoordelijkheid voor het studiepad aan zich trekken.
Zelfs de Engelse premier Cameron maakt plannen om de toegankelijkheid te verbreden met als doel om de sociale mobiliteit eens wat op te vijzelen, helaas via stimulering van de oprichting van nieuwe winstgerichte, private universiteiten. Nederland hoeft dit niet op die manier te volgen, want wij weten dat het ondoelmatig is als er alleen nieuwe opleidingen mogen worden ingericht nadat de ambtelijke Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs en de minister vinden dat de aanvrager de arbeidsmarkt daarvoor aangetoond. De Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs 2014 bepaalt dat de minister slechts instemt met een voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding als is aangetoond dat
- die nieuwe opleiding noodzakelijk is;
- èn er een arbeidsmarkt- en/of wetenschappelijke behoefte aan die opleiding bestaat;
- èn er ‘in het landelijk bestaande onderwijsaanbod ruimte is voor de opleiding’.
Gun programmeervrijheid
Dit beslismodel is gefundeerd op emotioneel conservatisme, belemmert innovatie en maakt instellingen tot mammoettankers. Dezelfde soort belemmering geldt als een wo-opleiding hbo wil worden, of een hbo-opleiding wo. Er is geen enkele reden om de in de oorspronkelijke WHW opgenomen programmeervrijheid niet te gunnen. Bovendien: de macrodoelmatigheid die de CDHO moet bewaken is altijd alleen bedoeld geweest voor de landelijke efficiëntie in zuiver financiële zin: ter bewaking van de uitgaven uit de schatkist.Met de invoering van de lump-sum is dat doel al volledig bereikt en zijn verboden vanwege macro-ondoelmatigheid volkomen overbodig!
Met het huidig beleid komen er geen “arbeidsmarkt voor velen” tot stand, geen leven lang leren, geen Human Capital Agenda’s (vgl. TK 33 009, nr. 13). Zelfs vanuit aanbod gestuurde flex-opleidingen of het experiment vraagfinanciering maken niet “klaar voor de toekomst”. Scholen en universiteiten moeten daarentegen in stelling worden gebracht; studenten moeten een stevig instrument van vrije opleidingen (artikel 7.3d WHW) in handen krijgen.
Een recent voorbeeld biedt de gamesector. Deze werd gezien als innovatieve parel binnen de topsector creatieve industrie. Overheden stonden in de rij om te subsidiëren en opleidingen schoten als paddenstoelen uit de grond. Er zijn nu 66 gameopleidingen met 1.600 afstudeerders per jaar, bij een kleine 100 vacatures. De game-industrie heeft jarenlang omzet- en groeicijfers overdreven, want de relatief geringe totaalomzet groeide nauwelijks, terwijl een groot aantal bedrijfjes failliet ging of stopte. De sector blies een arbeidsmarktzeepbel die de overheid juist had moeten doorprikken.
Dark matter
Dé arbeidsmarkt bestaat niet, zo is de conclusie hieruit. Proactief, voorspellend, onderwijs-arbeidsmarktbeleid is tot mislukken gedoemd. Er zijn steeds meer categorieën werknemers, steeds meer soorten contracten, steeds meer diversiteit in beroepen, steeds meer beloningssystemen, steeds meer regionale en internationale nuances en steeds meer nationale en internationale distorsies van heftig dynamische arbeidsmarkten. Arbeidsmarktinformatiebeleid en capaciteitsbeleid via numerus fixus en macrodoelmatigheid van overheid en instellingen leiden tot overschotten in een aantal sectoren en tekorten in andere. Een verbeterd Studiekeuze123 zal evenmin één twee drie helpen.
Er is langs deze weg geen antwoord op de vier ongemakkelijke vragen in de inleiding. Arbeidsmarktanalyse is beslist nuttig voor scholieren, studenten en hun ouders, maar geeft geen koers aan onderwijsbeleidmakers. Zij die met onderwijs arbeidsmarktbeleid voeren of baankansen prognosticeren, zijn een gevaar voor de economie. En zij zijn een risico voor welzijn en welvaart van burgers, want van toekomstige arbeidsmarkten weten we nog minder dan van donkere materie. Goed arbeidsmarktbeleid heeft niets met het onderwijs te maken en goed onderwijsbeleid niets met voorspellingen over arbeidsmarkten in de toekomst.
Onafhankelijk adviseur Peter Kwikkers overdenkt vanuit bestuurs- en beleidsjuridisch perspectief elke maand een onderwerp dat het hoger onderwijs en wetenschapsbestel raakt. Dit is deel 3. Hier vindt u deel 1 en deel 2. Reacties – niet anoniem of onder pseudoniem – kunt u sturen aan scienceguide@triasnet.nl
