Keuzemenu voor korten op kennis
Het is gebruikelijk dat ambtelijk Financiën in aanloop naar de verkiezingen een technische ombuigingslijst opstelt en deze vertrouwelijk deelt met fracties in de Tweede Kamer. Politieke partijen kunnen zo’n overzicht gebruiken als input voor het opstellen van hun verkiezingsprogramma’s. Nu die lijst was uitgelekt naar de Volkskrant, heeft Financiën besloten om de lijst dan maar zelf compleet te publiceren.
De ombuigingsopties zijn voor technische afstemming trouwens ook nog aan departementen als OCW voorgelegd. Dat wil zeggen dat vanuit de departementen is bekeken of de maatregelen mogelijk zijn, zonder een inhoudelijk oordeel te geven daarover. De opties in de ambtelijke ombuigingslijst zeggen daarom niets over de politieke wenselijkheid van de weergegeven maatregelen.
1% eraf bij alles
Op het gebied van hoger onderwijs hebben de ambtenaren van Financiën een hele waslijst aan maatregelen in gedachten die de partijen kunnen helpen bij het schrijven van de onderwijsparagraaf van de verkiezingsprogramma’s. Allereerst suggereert men een algemene reductie van de uitgaven over de hele linie, oftewel “een generieke korting van 1% op de bekostiging over de gehele breedte van het onderwijs, inclusief de eerste geldstroom wetenschappelijk onderzoek. Het kortingspercentage kan hoger of lager gekozen worden, en de korting kan beperkt worden tot sommige in plaats van alle onderwijssectoren.” Deze maatregel zou een besparing opleveren van €90 miljoen in 2017 en structureel €269 miljoen vanaf 2018.
De technologische vooruitgang maakt ook de weg vrij voor een bezuiniging op het onderwijsbudget. “Het afromen van de stijging van de productiviteit (voorzichtig geschat op 0,25% per jaar) in onderwijs en onderzoek die voortkomt uit het gebruik van nieuwe (toepassingen van) technologie en slimmer werken. Overweging bij deze maatregel kan zijn dat ICT steeds meer wordt benut in het onderwijs. Zonder deze productiviteitsstijging af te romen, zou de kwaliteit en kwantiteit van onderwijs en onderzoek automatisch stijgen zonder een expliciete politieke keuze daartoe.” Dit zou ook een structurele bezuiniging opleveren van €269 miljoen, want ook dit loopt op naar een 1% korting op de bekostiging.
Makkelijke knop
In de beleidsopties worden de studenten niet ontzien. Zo kunnen de collegegelden worden verhoogd en dat heeft een aantrekkelijk technisch aspect voor beleidsmakers: een knop waar makkelijk aan gedraaid kan worden, want er is geen nieuwe wetgeving voor nodig. “De maatregel vereist een AMvB en kan ingaan per studiejaar 2017/2018,”noteert men listig. “Overweging voor collegegeldverhoging is dat het hoger onderwijs vooral het eigenbelang van studenten dient (profijtbeginsel), dat een grotere eigen bijdrage leidt tot meer betrokkenheid van de student en zo tot een sterkere prikkel tot onderwijskwaliteit, terwijl de toegankelijkheid van het hoger onderwijs geborgd blijft via het studievoorschot.”
Zo’n verhoging van het collegegeld kan zorgen voor een ombuiging oplopend tot €1 miljard. “Deze maatregel betreft een geleidelijke verhoging van het wettelijk collegegeld met €200 per jaar voor de bachelor- en de masterfase (ca. 550.000 studenten) in 10 jaar tijd. Het collegegeld stijgt hierdoor stapsgewijs met € 2.000. De rijksbijdrage wordt navenant verlaagd. Verschillende gematigde varianten op deze maatregel zijn denkbaar.”
De collegegelden vrijgeven voor de masterfase is ook een beleidsoptie, hoewel bij deze maatregel gevreesd wordt voor de toegankelijkheid en uitwijkgedrag. “De hoogte van het collegegeld voor de master wordt – al dan niet met een plafond – vrijgegeven. Deze variant gaat uit van een geleidelijke invoering waarbij het collegegeld gedurende 7 jaar met €1.000 wordt verhoogd. De rijksbijdrage aan de instellingsbudgetten wordt navenant verlaagd. Een substantieel hoger collegegeld kan een negatieve invloed hebben op de beslissing om een master te gaan volgen, dit effect is mogelijk groter voor langjarige masteropleidingen. Ook zou een student ervoor kunnen kiezen om in het buitenland te gaan studeren waar het goedkoper is. De maatregel vereist een wetswijziging en kan ingaan per studiejaar 2018/2019.”
Boete herleeft, NWA in gevaar
De langstudeerboete die Rutte-I bijna had ingevoerd, herrijst ook als optie. “De verhoging van het collegegeld voor langstudeerders wordt in mindering gebracht op het instellingsbudget. Varianten zijn mogelijk. Bij een cohortsgewijze invoering is er pas vanaf studiejaar 2021/2022 een besparing omdat dan het eerste cohort studenten in de (1-jarige) master langstudeerder wordt. De gerealiseerde bedragen lopen dan geleidelijk op.” De besparing die hiermee behaald wordt is €180 miljoen structureel.
Snijden in het wetenschappelijk onderzoek met structureel €100 miljoen is mogelijk, in het bijzonder bij nationale en internationale onderzoeksinstituten. “Een taakstellende korting kan worden gelegd via de zogenaamde eerste geldstroom voor wetenschappelijk onderzoek; via een taakstellende korting op de zogenaamde tweede geldstroom voor wetenschappelijk onderzoek en/of via een taakstellende korting op de middelen voor nationale en internationale onderzoeksorganisaties (bv. de Koninklijke Bibliotheek, CERN (Europese Raad voor Kernonderzoek) en/of ESA European Space Agency).”
Bij deze optie wordt wel genoteerd dat hiermee de Wetenschapsvisie en Wetenschapsagenda in het geding komen. “Daarnaast heeft het kabinet recentelijk de Wetenschapsvisie uitgebracht en is de Nationale Wetenschapsagenda tot stand gebracht. Op basis van het IBO is in de Wetenschapvisie geconstateerd: ‘Het recent afgeronde interdepartementaal beleidsonderzoek wetenschappelijk onderzoek (IBO) concludeert dat de Nederlandse wetenschap met een gemiddeld niveau van publieke middelen topprestaties bereikt.’ Minder geld voor wetenschappelijk onderzoek kan de uitvoering van de Nationale Wetenschapsagenda onder druk zetten.”
Studievoorschot soberder
De grootste opbrengst lijkt te vinden bij de studiefinanciering. Hoewel er nog wel wat haren in de soep zitten om op korte termijn ombuigingen te realiseren, zijn vooral structureel veel opbrengsten mogelijk. Financiën waarschuwt dat het “juridisch moeilijk is om studiefinanciering maatregelen zonder overgangsrecht (cohortgarantie) door te voeren. Daarom is aangenomen, dat de maatregelen ingaan voor nieuwe studenten. De opbrengsten studiefinanciering maatregelen lopen geleidelijk op. De studievoorschotmaatregelen kunnen op zijn vroegst vanaf het studiejaar 2018/2019 worden ingevoerd, omdat deze maatregelen een wetswijziging en aanpassing van de uitvoeringsprocessen vereisen.”
De eerste maatregel die genoemd wordt is het versoberen van de leenvoorwaarden van het studievoorschot. “Met invoering van het studievoorschot is de rente op studieschulden verhoogd naar de gemiddelde 5-jaarsrente die de staat op de kapitaalmarkt betaalt, in de jaren 2013-2015 gemiddeld circa 0,4%. Door dit te veranderen naar een 7-jaarsrente wordt het leentarief voor de student gelijk aan het inleentarief van de Agent. Voor de student betekent dit een verhoging van het terugbetaalbedrag met circa 8% per maand.” Dit levert oplopend tot 2060 een structurele besparing op van €250 miljoen.
Of nog erger
Men kan de leenvoorwaarden nog steviger aanpakken en dan nemen de opbrengsten navenant toe, rekenen de ambtenaren voor. “Een verdere verhoging, naar bijvoorbeeld de 10- of 15-jaarsrente is ook mogelijk. De besparing voor de staat en het terugbetaalbedrag voor de student nemen dan toe.”
De aanvullende beurs kan in dit verband ook eventueel worden afgeschaft, maar dit kan wel gevolgen hebben voor de toegankelijkheid zo waarschuwt ambtelijk Financiën. “Overweging bij deze maatregel is dat studeren in het hoger onderwijs een lonende investering is (profijtbeginsel). Toegankelijkheid van het hoger onderwijs wordt in algemene zin geborgd omdat alle studenten kunnen lenen maximaal te lenen bedrag is € 1025 per maand. Om de financiële toegankelijkheid van het stelsel voor kwetsbare groepen te borgen kunnen aanvullende maatregelen worden genomen (onderzoek van onder meer het CHEPS). Door omzetting van de aanvullende beurs in een studievoorschot zal de onderwijsdeelname van bepaalde groepen naar verwachting afnemen. Deze maatregel vereist een wetswijziging en een aanpassing van de uitvoeringsprocessen bij DUO.”
OV-kaart opzeggen?
Wat ook grote bedragen zou opleveren is het afschaffen van de OV-studentenkaart. “Het kan zijn dat de OV-studentenkaart (OVSK) ook niet-studie gerelateerde reizen financiert en dat de OVSK niet direct samenhangt met de kwaliteit van het onderwijs. Het afschaffen van de OVSK heeft financiële gevolgen voor de studenten en voor de toegang tot het onderwijs. De maatregel vereist een wetswijziging en opzegging van het contract met de vervoerbedrijven met een opzegtermijn van twee kalenderjaren.” Deze besparing kan structureel €835 miljoen opleveren.
Maar de OV-studentenkaart deels ten goede komt aan het ministerie van IenM zal deze maatregel op de korte termijn weinig invloed hebben op de Rijksbegroting. “Het contract wordt dan opgezegd vóór behandeling van het wetsvoorstel in de Staten-Generaal. De netto-besparing voor het Rijk is aanzienlijk kleiner dan de bruto-besparing omdat het ministerie van IenM de NS moet compenseren voor het netto-effect als gevolg van het afschaffen/versoberen van de OVSK.”
“De opbrengst van deze maatregel vloeit daarom in eerste instantie alleen voort uit de besparing op de bijdrage voor de OVSK aan de regionale vervoerders en pas op langere termijn uit de besparing op de bijdrage aan alle vervoerders. Een deel van de besparing kan worden ingezet in de kwaliteit van het hoger onderwijs, zoals bij de invoering van het studievoorschot voor een besparing van 200 mln. vanaf 2025 al is afgesproken (Taskforce Beter Benutten).” Met het oog op deze eventuele bezuiniging is het niet onverstandig dat regionale vervoerder onlangs VH-voorzitter Thom de Graaf heeft aangesteld als voorzitter van de Raad van Commissarissen.
Lijkt slim, is het niet
Andere wel vaker genoemde opties voor bezuinigingen op de OV-kaart zijn de invoering van een trajectkaart of mobiliteitskaart per student. Maar beide maatregelen lijken slimmer dan ze zijn, vanwege allerlei onpraktische elementen daarvan en hoge uitvoeringskosten. “De OVSK kan ook worden versoberd, bijvoorbeeld door deze te vervangen voor een trajectkaart. Op dit moment bestaat circa 1/3e van de reiskilometers die studenten met hun ov-kaart afleggen uit niet-studiegerelateerde reizen en voor 10% uit indirect studiegerelateerde reizen. Voordeel van een trajectkaart is dat de overheid niet-studiegerelateerde reizen niet of minder subsidieert. Complicerende factor van een trajectkaart is dat een student voor zijn studie naar meerdere locaties dient te reizen.”
“Een tweede variant is het omzetten van de OVSK in een mobiliteitskaart met een bepaald reistegoed. Studenten die veel reizen betalen zelf bij. Hiervoor zijn technische aanpassingen bij vervoerders, RSR en DUO nodig. Deze maatregel leidt tot incidentele invoeringskosten en structurele uitvoeringskosten.”
Een derde variant is omzetting van de OVSK in een kortingskaart. “De besparing van deze variant is afhankelijk van het onderhandelingsresultaat met de vervoerbedrijven en het kortingspercentage binnen en buiten de spits. De eigen bijdrage van de studenten is afhankelijk van hun reisgedrag. De hierboven geschetste versoberingen vergen aanpassing van het huidige contract met vervoersbedrijven. Daarnaast brengt een versobering van de OVSK technische aanpassingen met zich mee. De kosten hiervan zijn ook niet opgenomen in de huidige berekening.”
NS blijft cashen
En steeds bij alle denkbare bezuinigingen op de OV-kaart zal men de NS en lokale vervoerders dienen te vergoeden voor de geleden schade. “Bij alle varianten is de netto-besparing kleiner dan de bruto-besparing omdat in de concessie tussen IenM en de NS is vastgelegd dat de NS wordt gecompenseerd voor het netto-effect als gevolg van afschaffen/versoberen OVSK.”
“Ook kunnen er bij vervoerbedrijven met publieke aandeelhouders (lokale overheden en het ministerie van Financiën) besparingsverliezen aangaande dividenduitkeringen optreden. De besparing die in deze ombuigingslijst is opgenomen gaat uit van de structurele besparing van 50%, in eerdere jaren alleen door een besparing op de bijdrage aan de regionale vervoerders en vanaf 2025 ook door een besparing op de bijdrage aan de NS omdat dan de huidige concessieperiode is afgelopen en dit de NS een redelijke termijn geeft om materieel en personeel op de nieuwe situatie aan te passen. Deze maatregel vergt wijziging van wet- en regelgeving.”
De laatste maatregel die bij DUO verlichting in de administratieve last zou geven, maar politiek zeer gevoelig ligt, is de afschaffing van de maatregel ten aanzien van weigerachtige ouders. “Studenten die geen contact meer hebben met hun ouders, en dit bij DUO aannemelijk kunnen maken, kunnen DUO verzoeken het inkomen van de ouders buiten beschouwing te laten. Door de regeling af te schaffen, komen de voor belanghebbenden – evenals voor DUO – ingewikkelde procedures te vervallen. Dit betekent dat DUO de relatie tussen de studerende en één of beide ouders niet meer hoeft te beoordelen en zich dus niet langer hoeft te mengen in de relatie tussen ouder en kind. Zo wordt ook voorkomen dat de ouder zich kan onttrekken aan de ouderlijke plichten (freerider-gedrag en misbruik van de regeling).” De bezuiniging die hiermee gemoeid is, bedraagt €32 miljoen.
