Wij zijn zeker niet van het rendementsdenken
Wat hebben de prestatieafspraken het hoger onderwijs opgeleverd? Wat kan geleerd worden voor de nog te maken kwaliteitsafspraken en waarom moeten hogescholen niet al te bezorgd zijn als zij slechts een beperkt deel van de prestatieafspraken niet hebben gehaald. Voorzitter van de Review Commissie, Frans van Vught reflecteert op vijf jaar prestatieafspraken
Hoe fraai is het
Van Vught benadrukt allereerst wat er zo goed was aan deze prestatieafspraken. “Ik kan niet genoeg benadrukken hoe fraai het is dat er een enorme kwaliteitsslag is gemaakt. Dat blijft de belangrijkste boodschap. De onderwijskwaliteit is door de prestatieafspraken gestegen, ook als prioriteit bij de instellingen, dat is fantastisch voor de studenten. Het is een instrument met maar een beperkt financieel bereik en toch heeft het een groot effect.”
Van Vught benadrukt dat de prestatieafspraken niet alleen maar over rendement gingen. “Het ging om a) profilering en om b) kwaliteit én studiesucces. Het ging dus niet alleen maar om studiesucces en zeker niet alleen om rendement. Rendement is maar één van de drie indicatoren bij studiesucces en studiesucces is maar één van de drie onderdelen van het onderwerp ‘kwaliteit en studiesucces’. Kwaliteit is bij dat onderwerp veel belangrijker, twee derde van de indicatoren had daar betrekking op.”
Verengd tot rendement
De oud-voorzitter en rector van de Universiteit Twente vond dan ook dat dit in het proces wel eens te veel benadrukt werd. “Ik heb mij er niet aan gestoord, ik vond de focus op rendement wel jammer en kort door de bocht. Wij hebben gedurende al die jaren juist geprobeerd om het tegenovergestelde te tonen. Dat het ook anders kan en dat er aandacht is voor kwaliteit, profilering en de context van een instelling. Daarbij ging het dus helemaal niet om rendementsdenken. Naar mening van de Review Commissie werd de discussie ten onrechte soms verengd tot rendement.”
Ook kreeg de Review Commissie kritiek, met name van de zes hbo-instellingen die een deel van de prestatieafspraken niet haalden. “De uitspraak dat deze zes instellingen de prestatieafspraken niet hebben gehaald is niet helemaal correct. Dat praten ze zichzelf aan, ze leggen te veel nadruk op dat ene aspect. Ze hebben alleen op één van de drie indicatoren ten aanzien van studiesucces geen positief advies. Op de andere onderdelen (met indicatoren zoals studententevredenheid, contacturen en docentenkwaliteit) en ook profilering hebben ze hun doelen wel gehaald. De discussie lijkt zich nu heel erg op rendementen te gaan richten.”
Heel snel gegroeid
Ook heeft de voorzitter van de Review Commissie wel een analyse waarom deze zes instellingen het niet op alle punten gehaald hebben. “Sommige hogescholen zijn heel snel gegroeid in studentenaantallen. Andere hebben te maken gekregen met een crisis en dat laat zijn sporen na in een hogeschool. Daar hebben wij naar gekeken en dat verdisconteerd in onze afweging. Een belangrijke oorzaak van het tegenvallende rendement is de samenstelling en ontwikkeling van de studentenpopulatie in het hbo. Dan met name in een paar randstadhogescholen waar die studentenpopulatie sterk wordt bepaald door een grote instroom vanuit het mbo en van niet-westerse allochtone studenten.”
“Deze studenten zijn minder geëquipeerd, ze zijn minder gewend aan het studeren aan een hogeschool of universiteit en daardoor behoren ze tot een risicogroep. Het aantal studenten dat behoort tot deze groep is bij een aantal hogescholen ook toegenomen. Daarnaast is het aantal vwo’ers in het hbo juist weer gedaald, terwijl in het rapport Veerman werd gepleit voor het verhogen van het aandeel vwo’ers in het hbo.”
Bormans pakt probleem aan
De voorzitter van de Review Commissie vindt dat er meer aandacht moet komen voor doorstroom mbo-hbo in het onderwijs en wijst naar de Hogeschool Rotterdam. “De aansluiting mbo-hbo is toch iets waar nog nadrukkelijker aandacht voor moet komen. Die Rotterdam Academy van de Hogeschool Rotterdam is een mooi initiatief. Wat Bormans probeert is het probleem ook echt aanpakken.”
Maar dat laat volgens Frans van Vught onverlet dat de Review Commissie wel moet constateren dat niet alle hogescholen de afspraken gehaald hebben. “Wij hadden de vrijheid niet om het anders te doen, wij hebben het niet over een inspanningsverplichting maar over een prestatieafspraak die is vastgelegd. We kunnen een hogeschool uitgebreid prijzen en loven voor de inzet en de aanpak. Dat laat onverlet dat wanneer je te maken hebt met uitkomsten waarin één op de twee studenten niet de eindstreep haalt en één op de drie in het eerste jaar uitvalt, we toch nog niet goed bezig zijn.”
Makkelijker om mee te krijgen
Dat alle universiteiten wel de prestatieafspraken hebben gehaald komt volgens Van Vught door een paar punten.“Er zijn duidelijke verschillen bijvoorbeeld in de samenstelling van de studentenpopulatie. Bij de universiteiten is die veel homogener. De studentenpopulatie bestaat nagenoeg alleen maar uit vwo-instroom. Ook universiteiten hebben te maken met niet-westerse allochtonen student instroom, maar die is wel kleiner en kennelijk is het daar makkelijker om die studenten mee te krijgen.”
Een ander punt is ook dat er op universiteiten al lang aan excellentie wordt gewerkt. “Dat heeft zijn vruchten afgeworpen. Men is bezig geweest met een sterke intensivering van het onderwijs, juist ook met excellentieprogramma’s. Dat heeft er mede toe geleid dat het bachelor-rendement flink is gestegen; in het hbo is dat laatste niet het geval.”
Hoe nu verder na deze prestatieafspraken en of er ook afgerekend moet worden met de instellingen die op onderdelen de afspraken niet haalden laat de Review Commissie aan de minister. “De Review Commissie heeft haar werk gedaan, wij hebben onze oordelen gegeven, dat kan de minister nu allemaal bezien. De beslissing over de financiële consequenties is puur aan de minister. De spelregels zijn bekend over het percentage dat via prestatiebekostiging wordt verdeeld. Dat ligt vast in een Algemene maatregel van bestuur.”
Financiële consequenties cruciaal
Wel heeft Van Vught een persoonlijke mening over hoe prestatieafspraken kunnen werken, ook gezien de ervaringen in het buitenland. “In een ander verband heb ik in andere landen ook te maken gehad met vergelijkbare instrumenten. Het belangrijkste verschil tussen de verschillende toepassingen zit vooral in het wel of niet aanwezig zijn van financiële consequenties. Zonder financiële consequenties zijn de successen veel geringer.”
Waar het duidelijk wel heeft gewerkt is in Ierland. Daar zie je duidelijke positieve consequenties. In Australië is men jaren geleden met prestatieafspraken begonnen en daar is uiteindelijk onder politieke druk de financiële consequentie ingetrokken. Dat zijn papieren tijgers geworden. Het wordt serieuzer genomen naarmate de financiële consequenties duidelijker zijn.”
Van dit proces van prestatieafspraken valt wel een aantal zaken te leren. “Wij kunnen een aantal dingen leren. Er is een positieve werking met name ten aanzien van kwaliteit. Wij hebben een beleidsinstrument in handen dat goede effecten heeft voor het stelsel. Daarbij speelt de financiële consequentie mee, dat laat ook internationaal onderzoek zien.”
Daar moet de politiek zich over uitspreken
Het percentage van 7% prestatiebekostiging dat in Nederland is gehanteerd, noemt Van Vught een ondergrens. “Het is een politiek standpunt hoe hoog je het percentage maakt. Ik denk wel dat dit percentage van 7% eerder een minimum is dan het maximum, maar 20% is bijvoorbeeld heel veel. Ik denk dat het ergens in die range zou kunnen zitten. Je moet je realiseren dat een instelling relatief beperkte financiële speelruimte heeft. Veel zit vast in personeelslasten en in vastgoed. Als daarvan 7% in de waagschaal ligt dan is dat toch substantieel. Tien tot vijftien procent zijn ook nog wel percentages waar je aan zou kunnen denken. Maar daar moet de politiek zich over uitspreken.”
Veel gehoorde kritiek op de prestatieafspraken was dat ze te uniform waren. Daar kan Van Vught in meegaan en dat zou ook in de toekomst anders moeten. “Het van bovenaf uniform vastleggen van indicatoren en variabelen is denk ik te sterk geweest. Nu is het wel zo geweest dat instellingen zelf de indicatoren hebben afgesproken, ze zijn niet opgelegd door toenmalig staatssecretaris Zijlstra, men heeft dit samen in overleg gedaan. Maar achteraf gezien zou je moeten nadenken of er toch niet veel meer flexibiliteit en ruimte voor eigen invulling zou kunnen zijn.”
“Dat zou passen in het algemene beleid dat er achterligt: namelijk instellingen in staat stellen om zich te profileren. Om je eigen profiel te kiezen, dan wil je ook zelf de indicatoren daarbij zoeken. Daar staat tegenover dat er een interessant spanningsveld is. Wat willen wij als algemene indicatoren voor het stelsel als zodanig afspreken en wat hoort bij de individuele profilering van de instelling?”
Mijn diepe overtuiging
Daarom sluiten deze prestatieafspraken ook zo goed aan bij het rapport Veerman dat meer profilering beoogde. “Dat dit aansluit bij Veerman is mijn diepe overtuiging. Wij gaan ook nog een laatste stelselrapportage opstellen, dan gaan wij nog eens nadrukkelijk terugkijken naar wat in het kader van Veerman is afgesproken en wat nu in die vijf jaar van prestatieafspraken wel of niet is gerealiseerd. Ik denk dat er heel veel is gelukt. Zeker in de sfeer van profilering en kwaliteitsverbetering.
De Vereniging Hogescholen en de VSNU willen niet verder met nieuwe kwaliteitsafspraken met het ministerie, Van Vught is het op dat punt niet eens met de koepels. “Ik denk dat wij hier nog wel een discussie over zullen hebben. Ik zou het jammer vinden als de verworvenheden van de prestatieafspraken zouden worden genegeerd. Als de kwaliteitsafspraken er komen dan hoop ik dat zij een aantal kenmerken van de huidige prestatieafspraken hebben, zoals de financiële consequentie, daar moeten we het over eens kunnen worden. Daarnaast moet er een bepaalde mate van vergelijkbaarheid en een grote keuzeruimte voor instellingsprofielen zijn.”
Positief over dit instrument
Volgens van Vught strookt die opvatting van de koepels ook niet met de gesprekken die de commissie gevoerd heeft met de instellingen. “Wij hebben met nagenoeg alle 54 instellingen gesproken. In al die gesprekken is positief gereageerd op de wijze waarop het instrument is gehanteerd. Niet is iedereen ervan overtuigd dat dit de beste uitwerking van het instrument is. Veel instellingen hebben ook tegen ons gezegd dat zo’n externe druk van zo’n instrument helpt om aan de gekozen doelen vast te houden en daar gericht op te sturen.”
Tot slot wijst Frans Van Vught erop dat met het oog op het studievoorschot de studenten nu wel hun basisbeurs kwijt zijn maar wel betere kwaliteit hebben gekregen: het gaat er nu om dat dit herhaald wordt met de kwaliteitsafspraken. “Voor de studenten voor wie de zaken nu heel anders liggen ten aanzien van het studiefinanciering is dit wel een signaal. Studenten krijgen nu betere kwaliteit en dat vergroot de kansen op de arbeidsmarkt voor de afgestudeerden. Dat is een enorme winst. Wij moeten ons minder blindstaren op die rendementen. Wij zijn zeker niet van het rendementsdenken.”
Frans van Heest
