Na nepexperiment extra prestatiegeld
Experimenteren doe je om te kijken of iets werkt. Eerst in het klein, voor korte tijd. Bij positieve resultaten ligt dan een grotere schaal voor onbepaalde tijd in het verschiet. Zo ging het vreemd genoeg niet met de prestatieafspraken in het hoger onderwijs. Dit experiment is al voorafgaand aan de evaluatie tot succes verklaard. Reeds halverwege de rit is de wet geruisloos gewijzigd. Dat ondergraaft de geloofwaardigheid van dit systeem en de bekostiging als zodanig.
Twijfelachtige ontstaansgeschiedenis
De gedachte om prestatieafspraken in een experiment te gieten, had aanvankelijk niet de voorkeur van het kabinet. Het oorspronkelijke plan beschouwde de prestatiebekostiging als reguliere uitwerking van de wettelijke bekostiging. Daar kon de Raad van State zich echter niet in vinden (Advies W05.12.0134/I). Artikel 23 van de Grondwet vraagt namelijk om betrouwbare bekostiging door objectieve maatstaven. En daar schort het bij prestatieafspraken aan.
Niet alleen zijn de cijfers moeilijk te interpreteren, ook de omstandigheden blijken fors te kunnen wijzigen. De Reviewcommissie (RCHO) schrijft bijvoorbeeld eerlijk dat de impact van verhoogde kwaliteitseisen moeilijker bleek in te schatten dan gedacht.
In haar advies uit 2012 opende de Raad van State opmerkelijk genoeg zelf de nooduitgang van een experiment. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) kent die mogelijkheid sinds 2010. Het experimenteren op grond van een algemene maatregel van bestuur biedt ruimte om ideeën en regels sneller te kunnen testen, zonder meteen de wet te hoeven wijzigen.
Een belangrijke vraag bij de evaluatie is of het experiment omgezet moet worden in een definitieve wettelijke regeling. De wet verplicht de minister daarom hierover in het verslag van het experiment een standpunt in te nemen (1.7a, vijfde lid).
Nog afgezien van problemen met de invoering kleven er ook inhoudelijke bezwaren aan een experiment met bekostiging. De wettelijke experimenteermogelijkheid is bewust beperkt tot de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hoger onderwijs. Afwijking van bekostigingsvoorschriften kon een gevolg zijn van het experiment, maar geen doel op zich.
Daar wringt de schoen bij prestatiebekostiging. Het wijzigen van de bekostiging is hier juist wel het doel, in de verwachting dat de afhankelijkheid van prestaties betere resultaten oplevert. Het is echter geen kleinigheidje dat de bekostiging voor 7% onzeker wordt. En dat in een tijd waarin steeds meer competitie gevraagd om financiering te verkrijgen. De stabiele basisbekostiging is in het geding.
Gewijzigde spelregels
Zolang regels niet tijdens de wedstrijd veranderen, zijn wijzigingen in de wet op zich geen probleem. Zo zou het ook met het experiment prestatiebekostiging hebben moeten gaan. Eerst experimenteren, dan grondig evalueren. Hoe kunnen we evaluaties anders nog serieus nemen?
Toch wilde het kabinet de onzekere uitkomst van het experiment niet afwachten. Natuurlijk werden keurig allerlei evaluatierituelen uitgevoerd, maar in de schaduw van het leenstelsel werd meteen ook maar een wettelijke grondslag voor prestatiebekostiging geregeld. Klaar is Kees. De voorstanders van het leenstelsel hadden geen boodschap aan de kritiek van de Raad van State dat het creëren van een wettelijke grondslag vooruitlopend op de uitkomsten van een experiment prematuur is.
Met de inwerkingtreding van het leenstelsel heeft de wetgever ook de structurele wettelijke mogelijkheid gekregen om bekostiging te koppelen aan prestaties (2.6, vijfde lid). Als het kabinet verder wil met prestatiebekostiging kunnen kritische vragen dus snel afgewimpeld worden.
De minister kan naast de objectieve basisbekostiging ook aanvullende prestatiebekostiging verstrekken in verband met de door een instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit. In de toelichting bij het wetsvoorstel is ook aangegeven dat de vrijvallende middelen uit het leenstelsel ingezet kunnen worden als aanvullende bekostiging op grond van prestatieafspraken.
Prestatiegeld is extra geld
Het experiment met prestatiebekostiging is ongeveer klaar. Veel instellingen zijn er ook klaar mee. Daarmee is een vervolg natuurlijk niet uitgesloten. De behandeling van het leenstelsel heeft dan in ieder geval meer duidelijkheid geboden over de aard en de omvang van de bekostiging.
De Raad van State benadrukte dat alle instellingen die voldoen aan de basiskwaliteit recht hebben op toereikende bekostiging die niet afhankelijk is van aanvullende prestaties. Door het amendement-Bisschop is dit ook in de wet vastgelegd (Kamerstukken II, 34 035, nr. 49). Prestatiebekostiging kan niet in mindering komen op de basisbekostiging, zoals in het experiment is gebeurd, maar moet echt een toevoeging zijn aan de basisbekostiging.
Er moet dus eerst een degelijke berekening van de basisbekostiging komen: wat hebben instellingen minimaal nodig om hun taak, het bieden van basiskwaliteit, te kunnen vervullen? Het is moeilijk vol te houden dat het door de prestatiebekostiging gesloken budget nog steeds een adequate basisbekostiging is. Het huidige budget voor prestatie en profilering zal ook onder de basisbekostiging geschaard moeten worden. Mocht een regeerakkoord toch weer prestatiegeld wil inzetten, dan kan dat alleen als extraatje bovenop deze middelen.
Wieden in wildgroei
Als het aan de commissie-Van de Donk ligt komt er een zogenoemde KIHOS (Kwaliteit en innovatie hogeronderwijsstelsel). De afkorting staat weliswaar niet voor een nieuwe HOS-operatie in het onderwijs (Herziening onderwijssalarissen), maar daarmee is een ongemakkelijk gevoel niet verdwenen. Naar het zich laat aanzien wordt het opnieuw een externe commissie die gaat beoordelen of de verhalen van instellingen voldoende variëteit en kwaliteit bieden.
Lees verder: de samenvatting van het rapport ‘Van afvinken, naar aanvonken‘.
Anders dan doelmatigheid lijkt de indicator variëteit vooral geschikt voor een bloemist. En als het gaat om kwaliteit: Waarom hadden we ook alweer instanties als de inspectie en de accreditatieorganisatie (NVAO)? Laten we echt nog zoveel risico’s open als we er gewoon voor zorgen dat instellingen zich aan de wet houden? Is het steeds verder optuigen van intern toezicht en medezeggenschap kennelijk geen noodzaak, maar vooral politieke hobby geweest?
De commissie-Van de Donk doet de terechte constatering dat er al genoeg mooie initiatieven zijn in onderwijs en onderzoek. Het komt er volgens haar nu op aan de initiatieven te bundelen. Dat is een mooie doelstelling, maar het is niet genoeg. We moeten niet alleen een nietje slaan door de bundel bestaande commissies en plannen. Het woud kan en moet uitgedund worden. Het wetenschappelijk instituut van de SGP heeft hier al een mooie aanzet voor gegeven.
Naast het accreditatieorgaan en de inspectie is een commissie doelmatigheid en een reviewcommissie bijvoorbeeld echt teveel van het goede. En profileringsbekostiging, topsectoren, wetenschapsagenda en vernieuwingsimpuls werken ook niet lekker naast elkaar. Het wieden in dit woud betekent minder papierwinkel en meer financiële en bestuurlijke ruimte. Of er nu wel of geen scheut prestatiegeld bij komt, het basisgeld moeten we in ieder geval beter benutten.
