Vervolg op Veerman?

Het rapport van de Evaluatiecommissie, onder leiding van Wim van de Donk, lijkt heldere antwoorden te formuleren op de vraag of het experiment met prestatiebekostiging heeft gewerkt. Toch is het de vraag of de analyse van het experiment de grondigheid heeft die het verdient om hard te maken dat prestatiebekostiging werkt. Daarnaast beroept de commissie zich meermaals op de uitspraken van de commissie Veerman, terwijl een grondige lezing van hun rapport de interpretatie van de Evaluatiecommissie van ‘Differentiëren in drievoud’ tegenspreekt.

Lees verder: de samenvatting van het rapport van de Evaluatiecommissie en de Reviewcommissie.

Wie betaalt bepaalt

De meest essentiële vraag die in 2012 werd opgeworpen in het kader van prestatiebekostiging was of de overheid eigenlijk wel het recht had om zo direct in te grijpen op het reilen en zeilen op individuele instellingen. Deze vraag, die uiteindelijk door toedoen van de Tweede Kamer bij de Raad van State terecht kwam, is op dit moment nog net zo relevant als vijf jaar geleden.

De Raad van State gaf destijds aan geen toereikende grondslag in de grondwet (Artikel 23, lid 5) te zien voor prestatiebekostiging. De Raad van State adviseerde het ministerie dan ook om voor een experiment te kiezen, een mogelijkheid die geboden wordt in de WHW. Dit bleek een welkome uitweg uit de impasse waarin staatssecretaris Halbe Zijlstra verkeerde met de afspraken en bij de formatie tussen VVD en PvdA bleef het experiment gehandhaafd.

Het kabinet Rutte II heeft, zoals afgesproken, de afspraken laten evalueren. Een nieuw kabinet staat nu dus voor de keuze om de wet aan te passen, met de resultaten van de Evaluatiecommissie en de Reviewcommissie in de hand. Hiervoor hoeft het kabinet in principe niet weer langs de Raad van State – Nederland kent geen gerechtelijke toetsing van nieuwe wetten zoals in de Verenigde Staten – maar het is de vraag of het slim is dit niet te doen.

De fundamentele vraag tot in hoeverre de overheid mag bekostigen op basis van prestaties ligt aan de basis van het op handen zijnde conflict tussen de bonden en koepels, en de overheid. De VSNU, VH, LSVb en ISO bleken eerder al niets te zien in nieuwe kwaliteitsafspraken, terwijl het ministerie zich door de uitkomsten van de Evaluatiecommissie en de Reviewcommissie juist gesteund kan voelen in zijn ambitie.

Hogescholen en universiteiten hebben herhaaldelijk aangegeven zichzelf prima in staat te achten te bepalen wat belangrijk en benodigd is voor een gezond hoger onderwijs. Met het advies van de Raad van State in de hand kunnen instellingen, naar het voorbeeld van de Hogeschool Leiden alsnog juridische stappen ondernemen tegen OCW. Het negatief uitvallen van de eerste juridische toetsing van de Raad van State legt bij een volgend proces wellicht meer gewicht in de schaal.

Toch klinkt uit meerdere hoeken vooral veel steun voor de positie van de overheid. ‘Wie betaalt bepaalt’ is de overtuiging ook bij de commissie, die constateert dat instellingen zich dienen te verantwoorden. Of,  zoals de commissie zegt: “De centrale overheid draagt immers een legitieme stelselverantwoordelijkheid waarmee invulling moet worden gegeven aan de verticale sturingslijn.”

Met de prestatieafspraken leek de politiek eindelijk een manier gevonden te hebben om instellingen eens te laten luisteren naar de overheid. “De prestatiebekostiging heeft – in lijn met het bedrijfsmatige perspectief van het New Public Management-gedachtengoed – de ‘principaal-agent’-verhouding tussen de minister van OCW en de instellingen versterkt,” zegt de Evaluatiecommissie daar over.

Vervolg op de commissie Veerman?

Op vele manieren benadrukt de Evaluatiecommissie in het rapport geïnspireerd te zijn door het rapport van Veerman dat nu al weer zeven jaar geleden uitkwam. De vraag is echter of wat de commissie van Van de Donk ziet als aanbevelingen van Veerman, eigenlijk wel aanbevelingen uit het rapport ‘Differentiëren in drievoud’ zijn.

Zo roept de uitspraak “De invoering van de prestatiebekostiging vloeit onder andere voort uit het advies van de commissie Veerman.” de vraag op of de commissie met voldoende aandacht het rapport van Veerman heeft gelezen. In het bijzonder omdat de commissie Veerman destijds een zeer concrete waarschuwing uitsprak: “De commissie is daarom van mening dat de overheid terughoudend moet zijn met directe vormen van prestatiebekostiging; deze kunnen ongewenst strategisch gedrag of zelfs weer een nieuw soort uniformiteit teweeg brengen.”

De commissie Veerman was dus voor profilering, maar duidelijk tegen directe prestatiebekostiging zoals de studierendementen of studenttevredenheid. Deze zouden volgens hen juist aansturen op het tegenovergestelde van profilering: uniformiteit. De commissie Veerman wilde dat de instellingen een eigen missie zouden ontwikkelen, in afstemming op hun omgeving, en juist op dit punt concludeert Van de Donk dus dat de doelstellingen op dit terrein niet zijn gehaald.

Er is dus wel een gesprek ontstaan, maar over de verkeerde onderwerpen: “Die versmalling draagt het risico in zich dat bredere aspecten van kwaliteitsverbetering in het gedrang zijn gekomen. De methodiek waarbinnen de Reviewcommissie haar werk heeft moeten doen liet de Reviewcommissie evenwel betrekkelijk weinig ruimte.”

Bij een eventueel vervolg raadt de Evaluatiecommissie, net als de Reviewcommissie, aan om doelstellingen van studiesucces, profilering en valorisatie dan ook samen te beoordelen en te belonen. “Het voordeel hiervan is dat instellingen zich meer van elkaar kunnen onderscheiden, omdat ze eigen doelen en ambities – met bijbehorende indicatoren – kunnen kiezen.”

Kritische prestatie indicatoren

De belangrijkste vraag die de Evaluatiecommissie moest beantwoorden is of de prestatieafspraken gewerkt hebben, en het is maar zeer de vraag of hier een bevredigend antwoord op gekomen is. Het grootste deel van de prestatiebekostiging – 5% van de totale 7% van de lumpsum bekostiging – zou worden toegewezen op basis van de kwaliteit en excellentie, studiesucces en instellingsspecifieke maatregelen. De andere 2% op basis van profilering en valorisatie. Toch is de commissie zelf kritisch over het bepalen van de relatie tussen het beleid en de effecten, zoals blijkt uit de volgende alinea:

“Wat het precieze effect en het causale verband van de prestatiebekostiging is geweest voor de onderwijskwaliteit, profilering en valorisatie laat zich […] nauwelijks precies duiden. Tegelijkertijd concludeert de Evaluatiecommissie – met de Reviewcommissie – dat  er een correlatie lijkt te bestaan tussen de bekostigingssystematiek en het behalen van de prestatieafspraken.”

Alles goed en wel, maar zoals velen in de afgelopen jaren al terecht opmerkten is een correlatie niet hetzelfde als causaliteit. Toch oordeelt de Evaluatiecommissie, dat “De financiële prikkel van de prestatiebekostiging heeft bijgedragen aan de effectiviteit, zeker voor onderwijskwaliteit en studiesucces.”

Tegelijkertijd geeft de commissie toe dat harde afspraken op kentallen een perverse prikkel op hebben geleverd: “Een aantal hogeronderwijsinstellingen heeft gaandeweg het experiment gewezen op het risico dat kwantitatieve indicatoren een doel op zich zouden worden en het uiteindelijke doel, de kwaliteit van onderwijs en onderzoek, uit het oog zou worden verloren.” Daar moet in het vervolg voor gewaakt worden.

Er moeten “Generieke kwaliteitsafspraken komen in overleg tussen de minister van OCW en de instellingen tot stand, gelden voor alle hogescholen en universiteiten en bevatten een kleine set verplichte indicatoren.” als het aan Van de Donk ligt. En dat is een forse en opmerkelijke verschuiving richting het kwalitatieve als we het vergelijken met de prestatieafspraken.

Deze strategieverandering is opmerkelijker omdat niet helder wordt waarom van een kwalitatieve benadering dan wel succes van wordt verwacht. Waar de commissie juist minder positief oordeelt, namelijk over de afspraken over profilering en valorisatie (de 2%) is precies deze kwalitatieve benadering gebruikt. Toch concludeert de Evaluatiecommissie: “De Reviewcommissie heeft geconstateerd dat de onderlinge taakverdeling tussen onderwijsinstellingen nog niet voldoet aan de visie van de commissie Veerman.”

De uiteindelijke redenering die dit gat moet vullen is dat profilering en valorisatie niet genoeg bij het geheel betrokken zijn. “De Evaluatiecommissie ziet juist een belangrijke samenhang en een elkaar verstekende wisselwerking tussen onderwijskwaliteit, profilering en valorisatie en wat hieruit voortvloeit.” Wanneer alle drie de takken tegelijk in bredere termen getoetst worden zal dit in de ogen van de commissie blijkbaar wel succes brengen.

De verantwoordingsvraag

Al met al lijkt er dus een beweging te komen in de richting van de commissie Veerman, ware het niet dat deze in de eerste plaats geen uitgesproken pleitbezorger was voor een centraal gremium dat zou toezien op deze profilering. De commissie lijkt met de aanbeveling zowel horizontaal als verticaal verantwoording af te leggen de bonden en de koepels nog wel een handreiking te doen. Ze mogen een vertegenwoordiger afvaardigen in de nieuw op te richten KIHOS.

Al met al lijkt er dus een beweging te komen in de richting van de commissie Veerman, ware het niet dat deze in de eerste plaats geen uitgesproken pleitbezorger was voor een centraal gremium dat zou toezien op deze profilering. De commissie lijkt met de aanbeveling zowel horizontaal als verticaal verantwoording af te leggen de bonden en de koepels nog wel een handreiking te doen. Ze mogen een vertegenwoordiger afvaardigen in de nieuw op te richten commissie Kwaliteit en Innovatie Hogeronderwijsstelsel (KIHOS).

Het is onwaarschijnlijk dat de lokale medezeggenschap daadwerkelijk opgewassen zal zijn tegen ‘verticale sturing’. In het rapport wordt zelfs met weinig woorden gesuggereerd dat de invloed op het niveau van de medezeggenschap te wensen over laat: “De inrichting van de horizontale governance binnen de instelling vergt nog aandacht.”

Bovendien gaat de commissie nog verder dan dat. Alhoewel demissionair minister Bussemaker meermaals heeft benadrukt dat het studievoorschot uitgegeven zou worden aan onderwijs, breekt de Evaluatiecommissie deze uitspraak open door te stellen dat: “Indachtig de samenhang en de elkaar versterkende wisselwerking tussen onderwijs en onderzoek is het noodzakelijk de bestaande inrichting van de huidige geldstromen meer in samenhang te brengen.” Het geld glipt dus tussen de vingers van de studentenbonden en onderwijskoepels door.