Hoe komen onderzoek en onderwijs weer tot elkaar?

De sterke groei in studentenaantallen en de daaruit voortvloeiende capaciteitsproblematiek waren voor Kamerleden Duisenberg en Rog reden tot het indienen van een motie. In de uitvoering van deze motie voerde het ministerie een grote analyse van het bekostigingsstelsel uit die vorige week werd gepubliceerd.

Uit deze langverwachte analyse blijkt dat, zoals reeds bekend, het aantal studenten op hogescholen en universiteiten sinds 2000 sterk toe is genomen, en dat tegelijkertijd de bijdrage per student de facto is gedaald. De onderzoekscomponent groeide in dezelfde tijd slechts met drie procent, wat met name op de universiteiten heeft geleid tot een stevige verschuiving in de verhouding van de rijksbijdragen (eerste geldstroom) die instellingen toebedeeld krijgen voor onderwijs en onderzoek.

Waar rond het jaar 2000 nog 65% van de rijksbijdrage die instellingen ontvingen bedoeld was voor onderzoek, is dat tegenwoordig nog maar 50% (1,8 miljard voor onderwijs, 1,9 miljard voor onderzoek). Buiten de rijksbijdrage zijn de onderzoeksmiddelen uiteraard aanzienlijk gegroeid, maar deze groei heeft geen gelijke tred gehouden en verschilt per sector met als gevolg dat “de verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek en de balans tussen onderwijs- en onderzoekstaken van wetenschappelijk personeel onder druk staan.”

Oorzaken verschuiving

Deze verschuiving in de verhouding, en ook de praktische uitwerking op instellingsniveau, worden volgens de analyse van het ministerie veroorzaakt door twee ontwikkelingen: groeiende studentenaantallen en de groeiende matchingsdruk. “Instellingen met én een negatieve ontwikkeling van het onderzoekdeel, én een forse stijging van studentenaantallen ondervinden relatief gezien het meeste financiële nadeel.”, aldus de minister.

Afhankelijk van de specifieke uitgangspositie leiden deze (en meer) ontwikkelingen al lange tijd tot discussie binnen de sector. Bij sommigen is het beeld ontstaan dat het opleiden van studenten ten koste gaat van wetenschappelijk onderzoek. Kort geleden verwoordde voorzitter van NWO Stan Gielen het nog als volgt op een werkconferentie van NWO: “Colleges van Besturen hebben flink moeten investeren in deze studenten. Dat is ten koste gegaan van het onderzoek.”

Toch legt ook het competitieve onderzoek zelf een stevig beslag op de rijksbijdrage die universiteiten krijgen. Dit omdat de matching van onderzoeksbeurzen (de al dan niet verplichte cofinanciering van onderzoek uit de tweede geldstroom) een flinke kostenpost is geworden op de instellingsbegrotingen. In het rapport ‘Chinese Borden’ van het Rathenau werd deze vorig jaar nog geschat op een bedrag van 1.580 miljoen euro per jaar.

Praktische uitwerking

Om te begrijpen wat de verschillende verhoudingen in de bekostiging van het onderzoek zijn heeft het ministerie de onderzoeksinzet (in fte.) uitgezet per wetenschapsgebied. Daaruit blijkt dat De onderzoeksinzet vanuit de eerste geldstroom in de alfa- en bètawetenschappen de afgelopen tien jaar gedaald (-4% en -6% resp.) terwijl het in de gammawetenschappen en geneeskunde sterk is gestegen (23% en 40%).

De onderzoeksinzet vanuit de tweede en derde geldstroom is over de gehele linie toegenomen maar toch is deze de hoek van de bèta’s maar met 6% gegroeid. Het ministerie erkent dan ook de problematiek en ziet: “[…] een risico voor de goede balans tussen onderwijs- en onderzoekstaken van wetenschappelijk personeel en daarmee ook voor het kunnen aantrekken en behouden van wetenschappelijk talent.”

In de analyse vastgesteld dat met name in de HOOP-gebieden ‘Natuur’, ‘Landbouw’ en ‘Techniek’ de student/staf ratio sterk omhoog is gegaan in tien jaar tijd. Dat er secundaire uitwerkingen kunnen zijn van de bekostiging- en beloningsstructuur binnen de instelling wordt ook gezien: “De cultuur binnen universiteiten die met name gericht is op onderzoek en publicaties, kan deze ontwikkeling versterken.”, aldus het ministerie.

Schuiven met de bordjes

Een van de, in eerste instantie contra-intuïtieve, voorstellen van OCW is om het aandeel onderzoek in de rijksbekostiging te verlagen ten voordele van het onderwijs. Meer precies stelt het ministerie het zo: “De scheefgroei tussen het onderwijsdeel en onderzoeksdeel als gevolg van de studentengroei, kan worden verminderd door de vaste voet [cursief redactie] in het onderzoek te herijken voor studentengroei.” Dit zou volgens de uitwerking in de bijlage een eenmalige correctie zijn.

Op deze manier ziet het ministerie kans om opleidingen die de afgelopen tijd erg gegroeid zijn via het onderzoeksdeel de mogelijkheid te bieden meer formatie vrij te maken. Toch is het de vraag of dit op alle instellingen een oplossing biedt, aangezien de interne allocatie van middelen vaak via meerder routes loopt. Ook kondigt het ministerie al aan dat een budgetneutrale variant tot herverdelingseffecten bij de instellingen zou leiden.

De andere optie die genoemd wordt is om de matchingsdruk te verlagen bij de instellingen. Dit werd al eerder gedaan met de zogenaamde SEO-regeling (Stimulering Europees Onderzoek) die vanaf 2015 50 miljoen aan structurele verlichting biedt. In de variant met extra middelen kan dit principe worden uitgebreid tot max 125 miljoen, wat een lastenverlichting betekent op de eerste geldstroom.

De kostenneutrale variant zal instellingen en onderzoekers wellicht minder aanspreken, aangezien dit inhoudt dat het aantal gehonoreerde beurzen omlaag gaat. NWO en andere beurzen krijgen dan een kleinere rol in het onderzoek omdat ze minder aanvragen kunnen honoreren. Ook vergt het verandering van gedrag bij universiteiten.

Ten slotte stelt het ministerie een scenario voor om “[…] een onderzoek te laten doen naar de kostendragers van onderzoek.” Om zodoende “de bekostiging van het onderzoek in de eerste geldstroom meer gekoppeld [te laten] worden aan de oorzaken van kosten van onderzoek.” Dit scenario vergt verdere uitwerking aldus het ministerie.

Oplossing in zicht?

De minister laat het maken van een keuze uit de scenario’s nu over aan het nieuwe kabinet. Duidelijk is al dat de budgetneutrale opties onherroepelijk tot herverdelingsvraagstukken zullen leiden, binnen en tussen instellingen. De algemene conclusie van de analyse lijkt te vinden in de zin: “Ontwikkelingen als grote fluctuaties in studentenaantallen, toenemende matchingsdruk door succesvol gebruik van tweede/derde geldstroom […] kunnen echter zorgen voor ongewenste effecten die vragen om bijsturing.”

Wel zal er nog lang gediscussieerd worden over het gebruikte uitgangspunt bij de scenario’s: “Een effectief bekostigingsmodel moet enerzijds stabiliteit creëren en anderzijds prikkels bevatten om prestaties te belonen.” Aangezien volgens velen de bekostiging voornamelijk als doel heeft de instellingen hun activiteiten uit te laten voeren.