Aan wie legt het mbo verantwoording af?
De regio is ‘in’. Toch wordt het begrip regio in het mbo-bestel niet helder over het voetlicht gebracht. Als naast initiële opleidingen ook nieuwe publieke waarden zoals een leven lang leren en regionale innovatie steeds belangrijker worden, moeten ook de kaders voor onderwijsinhoud en bestuurlijke verantwoording verschuiven, zowel bij publieke en private vormen van financiering. In deze achtste bijdrage aan de discussie over het mbo doen wij enkele suggesties om te komen tot gerichte regionale arrangementen.
Lees hier de vorige bijdragen aan het mbo-dossier.
Introductie
De besturing van het Nederlands middelbaar beroepsonderwijs heeft een hybride karakter, met overheidssturing en betrokkenheid vanuit de sociale partners. Overheidssturing vindt vooral op landelijk niveau plaats, terwijl de sociale partners inspraak hebben op landelijk en lokaal niveau. Productdefinities worden vooral op landelijk niveau vastgelegd in de kwalificatiestructuur, terwijl voor de uitvoering van goed beroepsonderwijs de samenwerking met het regionale bedrijfsleven onontbeerlijk is.
Bij de vormgeving van de WEB was het de bedoeling om per arbeidsmarktregio één regionaal opleidingscentrum te positioneren. Bij de milleniumwisseling werd de sturingsruimte voor de regio versterkt in het overheidsprogramma Koers BVE. Hierover werd in beginsel positief geadviseerd door de Onderwijsraad en de SER, mits voldoende aandacht zou bestaan voor de ‘checks and balances’ op nationaal niveau. De toegankelijkheid, kwaliteit en effectviteit van het stelsel moeten worden gewaarborgd.
En ook vandaag staat de regio weer centraal: bijvoorbeeld in de plannen voor een leven lang leren, het Techniek- en Zorgpact en in de verticale samenwerking in het Groene onderwijs. De laatste jaren ontwikkelen ook veel gemeenten en provincies een gezamenlijke agenda voor het beroepsonderwijs, denk aan de ambitie te komen tot een versterking van de professionele cultuur in het Amsterdamse mbo en de toekomstverkenningen in het N-Brabantse Kennispact 3.0 (Van der Meer en Nieuwenhuis, 2017).
De regio is juridisch echter geen helder onderscheidend bestuurlijk begrip. In de internationale literatuur is een ‘region’ een werelddeel (Amerika, Azie, Europa, the Pacific). In continentaal Europa gaat het om landsdelen, dan weer een deelstaat of een kring van gemeenten.
Hier in ons land wordt met een regio doorgaans een streek bedoeld, bijvoorbeeld Noord-Nederland, de zuidelijke Randstad of de Achterhoek. Een ogenschijnlijk nauw afgebakend begrip als Brainport Eindhoven (waarin enkele toptechnologische bedrijven én 21 deelnemende gemeenten bestuurlijk samenwerken) blijkt zich door de netwerken of ketens van bedrijven uit te strekken tot Oost-Azie, maar ook tot Leuven en Aken, als ook tot heel Zuid-Nederland.
Triple helix
De beleidsleutel om de verhouding tussen 400 gemeenten, 12 provincies, 35 arbeidsmarktregio’s en 68 mbo-instellingen te herdefiniëren, is gevonden in het begrip ‘triple helix’. Etkowits (2008) noemt drie kenmerken van een triple helix: 1) een infrastructuur van sterke kennisorganisaties, 2) een zeker urgentiebesef dat samenwerking noodzakelijk is om resultaten te boeken, en 3) een ontwikkelingsorganisatie die partijen bij elkaar brengt en fungeert als motor om innovatieve parktijken te initiëren. In Nederland komt de ‘triple helix’-benadering neer op samenwerking tussen overheid, ondernemingen en onderwijsinstellingen, vaak in aanvulling met kennisinstellingen en laboratoria van universiteiten. Trefwoorden zijn: vraagsturing, samenwerking en innovatie op regionaal niveau.
Binnen de triple helix-literatuur wordt de ‘regio’ als domein van analyse genomen, maar opvallend genoegd is er daarbinnen vrijwel geen aandacht voor de school als actor. Het menselijk kapitaal wordt eerder als een ‘asset’ gezien, een voorraadgrootheid, die wordt uitgedrukt in het aandeel van hoger- of lager opgeleide personen in een regio.
Het gevolg is dat te gemakkelijk wordt gedacht dat menselijk kapitaal aanwezig is, terwijl het om gerichte investeringen en organisatorische verbanden vraagt om jongeren op te leiden tot volwaardig burger en vakman. Ook zijn er binnen de ‘triple helix’ vaak contrasterende visies op hoe de economie werkt en wat de betekenis is van onderwijs daarbij. Denk aan de spanning tusen het principe van ‘werk boven alles’ (work first) en de voorwaarden om te komen tot ontwikkeling van menselijk kapitaal en werkgelegenheid (training first).
Dat leidt tot overspannen verwachtingen, zeker omdat de organisatorische voorwaarden voor bestuurlijke samenwerking tussen regio’s sterk verschillen. Nu actuele, maar nieuw te ontwikkelen publieke waarden (leven lang leren en het ondersteunen van regionale innovatie) kunnen niet worden beschouwd als een eenvoudige uitbreiding van het assortiment van mbo-instellingen. Zij vragen om andere vormen van samenwerking, om andere user-producer relaties, en om forse verandering van de interne organisatie en capaciteit (HRM, planning, kwaliteitszorg).
Neem bijvoorbeeld de PPS-constructies die worden nagestreefd met innovatieregelingen, zoals het Regionaal Investeringsfonds. Deze veronderstellen een strategische verandering van een bureaucratische roosterorganisatie naar flexibele capaciteitsgebaseerde netwerkconstructies, samenwerkingsvormen tussen school en bedrijfsleven, waarin de klassieke kwaliteitszorginstrumenten niet automatisch passen (zie Roobeek, 2005, Nieuwenhuis, 2006).
De realisatie van nieuwe publieke waarden in het onderwijs vergt daarom een heroverweging van de besturing en interne capaciteit van onderwijsinstellingen. De werkprocessen en professionele bekwaamheden, die goed werken voor initieel onderwijs, zijn niet automatisch geschikt om een leven lang leren en regionale innovatie te realiseren. Nu worden die zaken er ‘gewoon’ bijgeschoven, zonder dat mbo-instellingen daarvoor echt ontwikkelingsruimte krijgen. De school als ‘strategische partner’ voor ‘de lerende regio’ vraagt om verandering van organisatieroutines en daarmee om een collectief leer- en organisatieproces in de school.
Het gevolg is dat op deze nieuwe dossiers niets of niet voldoende gebeurt. Ook ontbreekt het aan doorwerking naar het primaire onderwijsproces. Al zijn de recepten voor co-makership duidelijk: er is regie nodig op de samenwerking en regie op de uitvoering van het onderwijs (Smulders e.a. 2012). Daarbij zijn een adequaat visieontwikkeling, projectleiderschap, en het nakomen van afspraken noodzakelijke, maar nog geen voldoende voorwaarden.
Uiteindelijk gaat het om de vernieuwing van het onderwijs en het leerplan, een verantwoordelijkheid die bij de onderwijsteams is belegd. Ook van medewerkers vraagt dit een forse omslag in de ontwikkeling van hun pedagogisch en didactisch repertoire voor de vorming van een super-diverse leerlingenpopulatie.
Publieke waarde
Als de overheid regionale differentiatie en maatwerk belangrijk vindt, dan is het urgent om voor de verschillende waardevelden (initieel onderwijs, postinitieel onderwijs en innovatie) ook verschillende kwaliteitsregimes en financieringsregelingen te ontwerpen. Tot nu toe is dat slechts incidenteel en weinig samenhangend gebeurd. Het begrip regio is ambigu en wordt in beleidsdiscussies te gemakkelijk gehanteerd zonder dat de bestuurlijke implicaties ervan duidelijk zijn. Het gezegde ‘de betaler bepaalt’ (lees: het Ministerie) zien we hier bewaarheid worden. Dit impliceert dat het nodig is om een beter onderscheid aan te brengen tussen landelijke en regionale beleidsthema’s.
We noteren daarbij ook dat lang niet alle voorliggende vraagstukken een exclusief regionaal karakter hebben. Het pleidooi om beroepsonderwijs in de regio te organiseren is een uitgangspunt, maar geen doelstelling op zichzelf. In iedere regio moeten de scholen afspraken maken met lokale bedrijven en instellingen. Dat vraagt erom dat partijen elkaar kennen en met elkaar op strategisch niveau afspraken kunnen maken. Het betekent ook dat op deze wijze voeding kan worden gegeven aan nieuwe leerprogramma’s.
Maar dat is niet een exclusief regionale taak. Misschien komt wel 70% van de beroepen en functies overal voor, en dus is (blijft) enige landelijke coördinatie voor de hand liggend, ook om de kwaliteit, toegankelijkheid en effectiviteit van het stelsel te garanderen. De overheid moet ook het civiel effect van opleidingen bewaken, experimenten bevorderen en zorgen voor adequate verspreiding van de resultaten. Specifiek regionaal zijn de opdrachten om samen te werken met de gemeentes en met andere onderwijsinstellingen.
Harvard-hoogleraar Mark Moore (2003) stelt voor publieke organisaties vooral te beoordelen op de effectiviteit en doelmatigheid waarmee zij publieke middelen (eventueel gecombineerd met private investeringen) omzetten in publieke waarden. Een belangrijke variabele daarbij is de mate waarin deze publieke organisaties in staat zijn om regionale partners daadwerkelijk te betrekken in het realiseren van hun doelstellingen. In de benadering van de ‘public value scorecard’ van Moore zijn de resultaten van de organisatie een belangrijk criterium voor de kwaliteit van de dienstverlening.
Hoewel dit lastig te meten is, is hier veel te winnen. Mbo-instellingen zouden hun regionale activiteiten en leeropbrengsten in samenhang kunnen ordenen en in het kader van hun horizontale verantwoording kunnen publiceren, bijvoorbeeld:
– De kwaliteit van de beroepspraktijkvorming;
– De verhouding beroeps opleidende leerweg versus beroepsbegeleidende leerweg;
– De betrokkenheid van regionale partners in een Regionaal Investeringsfonds;
– Het functioneren van de practoraten in de school (bijvoorbeeld automotive of horeca, maar ook thema’s als burgerschap of activerende didactiek);
– De professionele uitwisseling tussen school en werkveld.
De vernieuwing van werkprocessen tussen lokale samenwerkingspartners kan dan worden geïnterpreteerd niet alleen in termen van diplomarendement, maar ook in de mate van van verbetering van de maatschappelijke uitkomsten van het onderwijs.
Het publieke waarde-model en de bijhorende scorecard van deze arrangementen zijn hier instrumenteel en voorbeeldmatig gebruikt. Van belang is dat mbo-instellingen op bestuurlijk en professioneel niveau in staat zijn om maatwerk en flexibiliteit te leveren: interne capacity building is randvoorwaarde (in het hoger onderwijs heet dat faculty development).
Nieuwe taakverdelingen
In toenemende mate nemen andere bestuurlijke actoren, zoals gemeenten en provincies maar ook bedrijven, een deel van de regierol van de ontwikkeling van het beroepsonderwijs op zich, die tot nu toe bij landelijke overheid en sociale partners ligt. Dat leidt tot andere taakverdelingen en tot andere verantwoordingsmechanismen, waarin nieuwe routines een plaats moeten krijgen, die voor een deel een open einde hebben.
Deze conclusie heeft twee dimensies:
- De verantwoording is subsidiegedreven. Als de nationale overheid investeert dan moet men daar ook verantwoording over afleggen; het nationale parlement verwacht dat ook.
- Als de regionale overheid subsidieert moet de verantwoording ook regionaal geschieden.
Tot nu toe wordt niet goed duidelijk wat de samenhang is van 1 en 2.
De realiteit is dat de school zich verantwoordt ten opzichte van zijn belangrijkste geldschieter, het ministerie van OCW. Naarmate er meer regionale geldstromen komen van publieke opdrachtgevers (provincie en gemeenten) en private investeerders (bedrijven) is er met deze organisaties ook een beredeneerde uitwisseling nodig van de besteding van de middelen, de bereikte leerwinsten en de verder noodzakelijke investeringen om de school te ontwikkelen tot een leidend kennisknooppunt in de regio.
Marc van der Meer is bijzonder hoogleraar Onderwijsarbeidsmarkt bij ReflecT/Tilburg Law School. De volgende bijdrage zal op dinsdag 28 maart gepubliceerd worden.
Loek Nieuwenhuis is lector Beroepspedagogiek bij de HAN en bijzonder hoogleraar ‘Leven lang leren op de werkplek’ aan de OU
Referenties
Etzkovitz, H. (2008). The Triple Helix: university-industry-government. Innovation in Action. London: Routledge.
Meer, M. van der, en L.Nieuwenhuis (2017), Beroepsonderwijs in de regio: ecosystemen, lerend vermogen en publieke waarde, position paper voor OCW/NRO.
Moore, M.H. (2003). The public value score card: a rejoinder and an alternative to “strategic performance measurement and management in non-profit organisations” by Robert Kaplan. Hauses center for nonprofit organisations, working paper no. 18. Cambridge: Kennedy school of management; Harvard University.
Nieuwenhuis, L.F.M. (2006). Vernieuwend vakmanschap. Een drieluik over beroepsonderwijs en innovatie. Oratie. Enschede: Universiteit Twente.
Roobeek, A. (2005). Netwerklandschap. Een routeplanner voor transformaties naar netwerkorganisaties. Den Haag: Academic Service.
Smulders, H., A. Hoeve & M. van der Meer (2012). Krachten bundelen: co-makership voor vakmanschap. Utrecht: Ecbo.
