Transnationaal onderwijs verdient betere regelgeving

Opinie | de redactie
27 juni 2017 | De Algemene Maatregel van Bestuur die internationale campussen van ho-instellingen mogelijk moet maken is overbodig en onnodig gecompliceerd. Dat stelt WHW-expert Peter Kwikkers in een analyse.

D66-woordvoerder Paul van Meenen kreeg vorige week antwoorden van minister Bussemaker op zijn vragen over de branch campus van de Rijksuniversiteit Groningen in Yantai, China. Die gelden ook voor vestigingen in Qatar, Indonesië, Venezuela, Turkije of andere minder stabiele of democratische landen. Ze gelden ook alvast als antwoorden op vragen over de AMvB Transnationaal onderwijs die wordt ondergebracht in het Uitvoeringsbesluit WHW en momenteel is onderworpen aan internetconsultatie. Tussen haakjes: dat consulteren is een fijne bliksemafleider om gratis advies te krijgen dat gemakkelijker kan worden genegeerd dan een artikel op ScienceGuide: inspraak zonder te hoeven terugpraten. Het is ook de vraag of Raad van State en Parlement ernaar kijken en bovendien zijn overheidsorganen notoir slecht in integere bronvermelding.

Van Meenen is ongerust over de academische vrijheid in China en maakt zich ernstig zorgen over de voorbereidingskosten van dit praeter-WHW initiatief van de RUG; de laatste universiteit die nog Rijks in de naam voert, maar niet de enige die Rijks is.

Hij vroeg de minister o.a. of zij de reis van universiteitsraadsleden om hen te bewegen om in te stemmen, een verantwoorde besteding van gemeenschapsgeld voor onderzoek en onderwijs acht. De RUG reserveerde tot september 2017 € 700.000 uit “private middelen” voor de voorbereidingen van ‘Yantai’, zoals voor reiskosten, juridische kosten en compensatie van de tijd die personeel in Groningen besteedt aan voorbereidingen. De totale investering van de RUG zal ongeveer 2 miljoen euro bedragen.

De minister antwoordde: “het wettelijk kader waarbinnen ik het verzorgen van opleidingen in het buitenland door Nederlandse instellingen mogelijk wil maken, als kent uitgangspunt dat er op geen enkele wijze bekostiging mag worden ingezet voor het verzorgen van opleidingen in het buitenland. (…) Dat geldt evenzeer voor investeringen in de voorbereidende fase. Instellingen zijn verplicht zich aan het Ministerie van OCW te verantwoorden over de publieke en private activiteiten en de bijbehorende geldstromen in (…) het bestuursverslag. (…) Een zorgvuldige scheiding van de publieke en private geldstroom is onderwerp van toezicht door de Inspectie”.

Goedkeuring voor Yantai kan nog niet worden gegeven, maar de minister antwoordde alvast: “Het is niet aan mij om aan instellingen op te leggen waaraan zij de private middelen wel of niet besteden, zolang zij transparant verslag leggen van de scheiding tussen de publieke en private geldstroom”. Zij hoeft dus niet te weten waaraan een universiteit of hogeschool die zogenaamde private middelen wel of niet besteedt, zolang die maar transparant verslag legt van de scheiding tussen de publieke en private geldstroom. Dat kan niet juist zijn als we de Kamerhandelingen, de nieuwe wetteksten en de consultatieversie van de AMvB lezen. En staats- en bestuursrechtelijk is het volkomen onjuist. Er knaagt hier iets fundamenteels en daarover ging nog geen enkel debat.

Dit wordt nog wat tussen de radicaal-liberale Duisenberg en het links-liberale D66 in of rond het nieuwe kabinet. Ik zou er een passage in het regeerakkoord aan wijden.

Dichtgeregeld, overbodig en onnodig ingewikkeld

Even terug in de historie. Minister Plasterk schreef in 2008 in de beleidsnota Het Grenzeloze Goed: ”Nederlandse instellingen opereren in een veranderend speelveld. De achtertuin van instellingen is niet langer Nederland, maar Europa en voor sommige is het de wereld. Eén van de effecten hiervan is dat een aantal instellingen in het buitenland onderwijs aanbiedt, of van plan is dit te gaan doen. Met de huidige wetgeving is het afgeven van Nederlandse graden in het buitenland niet mogelijk. Nederlandse instellingen mogen geen erkende Nederlandse graden en getuigschriften afgeven in het buitenland.”

Vervolgens ligt sinds ‘Versterking besturing’ (Stb. 2010, 119) het nieuwe WHW-artikel 1.19 in de ijskast te bibberen, naast een onverplichte AMvB die nooit ter hand is genomen. Dat invoering “moest wachten op de implementatie tot na de behandeling van een aantal wettelijke maatregelen dat gericht is op verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs was een raadselachtig en ongeldig excuus. Terwijl buitenlandse instellingen transnationaal gingen opereren, gaf OCW nul juridische prioriteit aan Nederlandse hoger onderwijs en onderzoek buiten de landsgrenzen. Kennelijk was het motto “Internationaliseren doe je maar thuis”.

Ook bijzonder was het misbegrip van de minister dat de Nederlandse wet zou verbieden om graden in het buitenland te verlenen. Dit mag al lang al, mits netjes en doelmatig, want er mogen natuurlijk geen publieke middelen weglekken naar onderwijs in het buitenland aan buitenlanders, voor het buitenland. Evenzeer was het nooit verboden om aan buitenlanders een graad te verlenen. Blijkbaar werd gedacht dat Bachelor en Master Nederlandse graden zijn als deze door Nederlandse instellingen worden verleend, maar dat is ook een misverstand.

Het nieuwe artikel 1.19b is dan ook overbodig. De toelichting van de regering dat dit noodzakelijk is ter voorkoming van onzekerheid (!) over de toepasselijke wettelijke bepalingen, is innerlijk tegenstrijdig en onjuist. Deze regelzucht is ook contrair aan de bedoelingen van het BaMa-stelsel in het kader van het Bologna-proces, en aan de regeling van het gradenstelsel in de wet.

Als minister Plasterk gelijk heeft, en ik niet, mag BaMa-graadverlening na de invoering van ‘Bevordering internationalisering’ nog steeds niet, want daar wordt alleen de PhD geregeld. Of a contrario redenerend via 1.19a: BaMa graadverlening in het buitenland mag nu wel, maar straks niet.

Aardig misbegrip is ook dat de Nederlandse wet zou kunnen verbieden dat een Nederlandse rechtspersoon in het buitenland opereert. Dat is in strijd met het Europees recht van vrij verkeer en met Europees mededingingsrecht. En miskent dat een locatiebeperking voor onderwijs en onderzoek in het digitale tijdperk een onhanteerbaar wetselement is.

En een AMvB

De wetswijziging ‘Bevordering internationalisering’ die op 6 juni 2017 door de Eerste Kamer is aanvaard, vervangt één kort wetsartikel met een discretionaire AMvB door een uitvoerig drietal plus een verplichte AMvB. En waar artikel 1.19 WHW eerst nog ruimte liet voor aanwending van Rijksbijdrage, wordt dit nu categorisch uitgesloten.

Voor het verzorgen van een opleiding in het buitenland is goedkeuring van de minister vereist (de wet gebruikt het begrip toestemming) die kan worden geweigerd of ingetrokken in het belang van de kwaliteit van het hoger onderwijs in Nederland en van de profilering van het Nederlandse hoger onderwijs in het buitenland”.

Uit artikel 1.19a WHW volgt ook dat instellingen alleen een opleiding in het buitenland mogen verzorgen, als die al in Nederland wordt verzorgd en onvoorwaardelijk is geaccrediteerd. Dat is ingewikkeld omdat in vele gevallen de opleiding door andere docenten en voor een heel andere studentenpopulatie met een heel ander type vooropleiding zal worden verzorgd. Hoe lang de opleiding als ‘dezelfde’ kan gelden en niet als ‘nieuw’, is niet met een eenvoudige formule op te lossen. Deze eis is juridisch onnodig, financieel ondoelmatig en beleidsmatig onzinnig; het moet apart kunnen.

In de AMvB worden ‘in ieder geval’ voorschriften opgenomen in verband met de aanwending van de rijksbijdrage ten behoeve van de opleiding en worden de gronden voor weigering of intrekking van de toestemming nader geregeld. Tevens worden nadere voorschriften vastgesteld en nadere eisen gesteld aan de academische vrijheid aan de opleiding in het land of de landen waar de opleiding wordt verzorgd. Dat alles levert lastige kwesties op. Een paar voorbeelden:

  • Artikel 1.19, eerste lid, WHW, sluit al uit dat de instelling ten behoeve van opleidingen, voor zover die in het buitenland worden verzorgd, aanspraak op rijksbijdrage kan maken. In artikel 1.19a is nogmaals uitgesloten dat een opleiding in het buitenland wordt verzorgd als die in Nederland niet bestaat. De ‘opleiding’ in het buitenland kan dus geen opleiding zijn, want het is een onzelfstandig onderdeel van de opleiding in Nederland waarvan studenten meetellen voor bekostiging.
  • De minister legde uit dat artikel 1.19 de aanspraak op bekostiging betreft en 1.19, vierde lid, de wijze van besteding van de rijksbijdrage voor geaccrediteerde opleidingen in Nederland. Dit zou worden geregeld in de AMvB, beloofde zij, maar dat is niet zo en kan ook niet bij AMvB (en opleidingen worden niet bekostigd).
  • Bij of krachtens AMvB moeten nadere voorschriften vastgesteld met betrekking tot de wijze waarop de veiligheid en de overige wettelijke rechten van studenten en personeel worden gewaarborgd. Ook deze onmogelijke (dat blijkt ook in de consultatietekst) opdracht is het gevolg van de gehanteerde wetssystematiek waardoor bij AMvB de lacunes moeten worden gerepareerd die zijn ontstaan doordat de bekostigde instellingen voor buitenlandse activiteit eerst wettelijk zijn gelijkgeschakeld met de rechtspersonen voor hoger onderwijs. De minister koos in de nota van wijziging (TK 34 355 nr. 8) deze moeizame wetstechniek omdat er geen sprake is van bekostiging. Een verkeerde keus: we hebben het immers juist over bekostigde universiteiten en hogescholen en, zoals hierboven gezien, worden opleidingen en studenten niet bekostigd.
  • De academische vrijheid van artikel 1.6 WHW moet in de AMvB worden gespecificeerd voor buitenlandse activiteiten.  Wordt dat een andere – meer of minder omvattende – vrijheid dan in Nederland? Omdat eigenlijk niemand de werkelijke reikwijdte van de academische vrijheid kent, of kan kennen, niemand die test, niemand die bewust bewaakt, is deze wetsopdracht bizar. De consultatietekst van de amvb herhaalt daarom slechts artikel 1.6 WHW.De academische vrijheid wordt juist beperkt, bijvoorbeeld in dit geval van diplomatieke intimidatie. Men moet de buitenlandactiviteit staken als “het verzorgen van de opleiding in het buitenland schadelijk is voor de diplomatieke betrekkingen tussen Nederland en het land van vestiging of niet passen in de diplomatieke betrekkingen met het desbetreffende land”. De voorwaarde van D66 omtrent borging van academische vrijheid is dus mooi, maar alleen al hierom onvervulbaar. De Nederlandse minister van Buitenlandse zaken of de buitenlandse regering kan de vestiging zonder omhaal of verhaal opblazen. Dat is onverzekerbaar molest: het risico van het vak. En deze bepaling raakt snel ook een vestiging op Taiwan, Qatar, Iran of andere landen die door buren in de regio – of de VS – worden geboycot.
  • Er worden voorschriften vastgesteld met betrekking tot het indienen en behandelen van aanvragen om toestemming. Die procedurele kant van de zaak garandeert veel vergaderwerk en stukkenwisseling voor de bureaucratie aan beide zijden.
  • De instelling moet – “met instemming van de medezeggenschap (en van de raad van toezicht naar ik maar aanneem) – een aanvraag indienen op basis waarvan de minister een oordeel zal vellen”. Maar voor nevenvestigingen geldt dat al sinds invoering van WHW-artikel 7.17.
  • Ondertussen staan ambtenaren van het ministerie al lang in nauw contact met Groningen over het proces en de planning van de wet- en regelgeving. Ik heb er wel staatkundige bedenkingen bij.

Is er wel ruimte voor toestemming?

Na daartoe strekkende amendementen zijn de weigeringsgronden voor toestemming voor een buitenlandse nevenvestiging in de wet gespecificeerd “om zekerheid te krijgen over de contouren van de nadere voorschriften”. Opname in de formele wet is terecht, maar waarom de rechtsonzekerheid en willekeur van nadere uitwerking en toelichting bij of krachtens AMvB?

De WHW zelf bevat maar liefst dertien weigeringsgronden die tevens beogen om de profilering van het Nederlands hoger onderwijs in het buitenland (waarom moet dat?) en de kwaliteit ervan in Nederland te waarborgen (dat bestond al!). Zo moet de instelling in de aanvraag beschrijven hoe zij ervoor zorgt dat het werk in het buitenland niet ten koste gaat van het onderwijs in Nederland. Er dienen een business plan en exit-strategie te zijn en die vallen formeel onder de goedkeuring van de minister.

De aanvraag wordt getoetst aan alle regelgeving, dus dit gaat nog even door, maar wordt niet beter. Die regelgeving is gecompliceerd, verwarrend, gedeeltelijk onnodig, soms ronduit overbodig. AMvB’s maken zaken doorgaans extra ingewikkeld en dat blijkt uit de consultatieversie. Daarin tel ik al 39 nadere weigerings- en intrekkingsgronden, maar die zijn deels identiek of overlappend, èn met een open einde, want er kunnen een ministeriele regeling en beleidsregels worden aangehangen. Alsof dit niet voldoende waarborg biedt, kan de minister aan de toestemming aanvullende voorwaarden en/of nadere voorschriften verbinden.

In de wet en consultatietekst van de AMvB is even uitgebreid als vaag omschreven welke bevoegdheid precies aan de minister is toegekend; er is veel ruimte voor beleidswillekeur of diplomatieke druk. Dit is internationaliseren met toegeknepen billen en 13+39 = minimaal 52 voeten op de rem. Wet en amvb regelen en beperken te veel.

Wie meer over deze drie nieuwe wetsartikelen – en de AMvB als deze af is – wil weten zij verwezen naar het online Toelichtend Commentaar op de WHW; de Kamerstukken 31 821 en 34 355 en bijbehorende Handelingen bewijzen vooral de grenzeloze complexiteit. Het bovenstaande is gericht op de uitkomst dat voor het verzorgen van een opleiding in het buitenland een bijna prohibitieve lijst criteria gelden en daaraan geen stuiver Rijksbijdrage wordt besteed.

Maar hoezo dit bestedingsverbod? Het wordt toch allemaal uit ‘eigen vermogen’ betaald, dus waar bemoeit de minister zich mee? Er spoort dus iets niet in het onderscheid eigen vermogen – publiek geld, want er hangen geen lintjes aan euromunten.

Nu de WHW het onderwijs van een bekostigde instelling in het buitenland net zo regelt als de niet bekostigde rechtspersonen voor hoger onderwijs in Nederland, zie artikel 1.19, zouden wet en minister zich moeten beperken tot de deugdelijkheidseisen zoals die voor laatstgenoemde categorie instellingen gelden. Maar Kamer en minister doen het tegendeel. We moeten concluderen dat dit ‘eigen geld’ helemaal niet eigen is, maar wel onnodige heisa veroorzaakt. Daarover leest u volgende week in het vervolg van dit artikel.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK