Een Europese raamwet voor hoger onderwijs en wetenschap
Een Kerstvertelling
I. Wat een geluk
De vrijheid van onderwijs bestaat 100 jaar, althans volgens de instellingen op religieuze basis die in 1917, in ruil voor algemeen mannenkiesrecht, de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs verkregen, want eigenlijk is het 170 jaar: sinds de Grondwet van 1848. Het ministerie van Onderwijs bestaat 100 jaar, het EEG-verdrag is 60, de WHW wordt komend jaar 25.
Wat een geluk is het dan dat zo veel jonge mensen studeren! Want zij moeten (motto van kabinet Rutte II) bruggen bouwen. En dat kan tegenwoordig alleen in internationaal georiënteerde samenlevingen: Samen leren = Samen leven.
Die grote instroom en deze historische gebeurtenissen zijn geweldig, maar hoe ziet het onderwijs- en wetenschapsbestel er uit dat een vrije, open, internationale en democratische rechtsstaat waardig is en die bruggen kan bouwen én onderhouden? Deze hectische maar welvarende tijd, de Kerstman onderweg, is een goed moment om die vraag te beschouwen zonder meteen te hoeven verzanden in het excuus van slechte economische prognoses, spreadsheets of bekostigingsmethodiek.
Rechtvaardigheid en legitimiteit
Onderwijsbeleid, -bestuur en -recht kunnen niet zonder rechtvaardigheid, gerechtigheid, generositeit, integriteit, inspiratie, legaliteit en legitimiteit en zeker niet zonder een open maatschappij. Zo’n ho-bestel moet besloten liggen in wetgeving, maar regelgeven is ambacht én kunst; en maatvoering en behoorlijke toepassing een moeilijk vak. De pech is nu dat regelgevingsprocessen steeds vaker haastig, gefragmenteerd of half-geïnformeerd verlopen, als al niet een paar mensen in achterkamers snel wat haalbaarheidjes in een regeerakkoord hadden geflanst waardoor, alle goede Raad ten spijt, de uitkomst van een Kamerdebat al tevoren vaststond.
Het filter dat het proces van de juridische vertaling van politiek in beleid en van beleid in wet- en regelgeving van nature aanbrengt, functioneert – niet alleen in het onderwijs – suboptimaal. Dat maakt het moeilijk om ‘slecht recht’ uit de wet te weren, terwijl dat misschien wel de belangrijkste opdracht van de wetgever is. Het vertrouwen in regelgeving neemt daardoor af, want de rechtsstaat floreert juist vanwege de vaak verborgen ingebouwde evenwichten – trias politica; checks and balances – en intelligente samenwerkingsmechanismen zoals voor eerlijke informatievoorziening, vrije en onafhankelijke media, vrijheid van vergadering, meningsvorming, meningsuiting en keuzevrijheid. Anders gezegd: beleidsruimte, want zingeving is zo’n zinloze term.
Behalve in de “aanhoudende zorg van de regering” van artikel 23 Grondwet, wortelt de WHW in het beginsel van artikel 1 daarvan: de (rechts-)gelijkheid. In de idee van de rechtsfilosoof Ronald Dworkin: actieve borging van ‘equal concern and respect’. Voor een sociaal grondrecht zoals onderwijs zijn beginsel, plicht en recht alleen immers onvoldoende. Die moeten zijn vertaald in actieve rechtsregels omtrent toegankelijkheid en gelijke kansen, rekening houden met persoonlijke ongelijkheden, hardheidsgevallen en sociaaleconomische ongelijkheid. Dit draait om rechtvaardigheid en legitimiteit. Op die basis fundeerden de beleidsnota Hoger Onderwijs Voor Velen van minister Van Kemenade en de beleidsnota Hoger Onderwijs; Autonomie en Kwaliteit van minister Deetman de in 1993 inwerking getreden deregulerende en decentraliserende WHW. Daarna kwam de klad erin. Niet door de WHW – die werd om logische redenen een Europees voorbeeld – maar door een omslag van esprit de corps op het ministerie.
Uit evenwicht
Dat demissionair minister Bussemaker in haar openingsrede van academisch jaar 2017-2018 vond “dat men evenwicht moet vinden tussen prestaties en geluk“, klonk als berouw na de zonde van haar leenstelsel en rendementbeleid; dat laatste in navolging van haar voorgangers tot en met Ritzen. “Wat mij stoort, is dat iedereen alleen maar hogerop wil”, zei zij in twee verschillende interviews. Maar hoe kan een student, een wetenschapper, een bestuurder, een OCW-ambtenaar anders op die politiek reageren? Studenten en wetenschappers verdienen dat hen beleidsruimte en tijd worden gegund, maar de bestuurders lijken eerder te denken dat zij alles beter weten en dat de burgers van hen zijn.
Doordachte vertaling van beleid in regelgeving vereist kennis van het verleden en een organisatie met een geheugen en een geweten. Het vergt een forse dosis filosofie en vakethiek in elke ho-opleiding: een moreel kompas dat kan worden meegenomen naar latere werkgevers; vaak een overheid. Het vergt creatieve volharding om belangen te verenigen in plaats van belangenstrijd te voeren. Het vergt een rechtschapen, bescheiden, terughoudende en deskundige ambtelijke, bestuurlijke en politieke top: compassie en courage. Voor het onderhouden van een goede WHW bestaan heldere richtsnoeren en systeemeisen die tegelijk toetsstenen zijn voor richtige uitvoering. Zie het Toelichtend Commentaar van deze auteur, hoofdstuk 1, WHW Pocketeditie 2018, SDU-uitgevers.
“Studenten en wetenschappers verdienen dat hen beleidsruimte en tijd worden gegund, maar de bestuurders lijken eerder te denken dat zij alles beter weten en dat de burgers van hen zijn.”
Er is veel te zeggen over de doelstellingen en de kwaliteit van wet- en regelgeving, kleine anomalieën, lacunes en overdadigheid, over manieren om die te verbeteren en over de aspecten van academische vrijheid en toegankelijkheid. Dat is echter niet het plot van dit Kerstverhaal. Ik wil uitkomen bij een onmisbaar element voor de organisatie van het onderwijs- en wetenschapsbestel. Dat element kan dienen om scheefgezakte nationale onderwijsstelsels in evenwicht te houden of weer waterpas te krijgen. Om basale principes weer beter te borgen.
Contractbekostiging met kwaliteitsafspraken
Het lijkt onder andere door het macrodoelmatigheidsbeleid van de afgelopen decennia alsof kwaliteit (bewaakt door de NVAO) en arbeidsmarktperspectief (bewaakt door de CDHO) de erfvijanden zijn van academische keuzevrijheid. Dat is een ernstig risico voor innovaties en kleine verbeteringen, mede omdat voor de berg bewakings- en toezichtprocessen geen integraal wettelijk kader bestaat, en voor het experiment met prestatieafspraken onvoldoende (grondwettelijke) basis was. Dit leidde tot de nodige willekeur bij de beoordeling en afrekening.
Een kader van goede criteria en sanctieregeling voor kwaliteitsafspraken ontbreekt. De NVAO wil absoluut geen bekostigingsgevolgen verbinden aan accreditatie, want dat perverteert de methodiek die toch al teveel op controle en te weinig op verbetering is gericht. De minister overwoog in de Kamer aan dat zij – in tegenstelling tot de VVD – wel voelt voor (extra) belonen, maar minder voor een malus. Maar ook dat schept problemen.
Essentieel is dat elke bekostigde ho-instelling in Nederland een grondwettelijke en wettelijke aanspraak heeft op bekostiging ‘op gelijke voet’. Dat doorbreken minister en instellingsbestuurders met afspraakjes. Centraal in het regeerakkoord staan immers de kwaliteitsafspraken die elke universiteit en hogeschool moet maken met zichzelf en ‘de omgeving’ – met zelfgekozen criteria, maar binnen het HOOP. De kunst is dan hoe de instelling daarin zo veel mogelijk ruimte houdt, maar het probleem is aan wie verantwoording wordt afgelegd, wie de sanctie afrekent en hoe.
Kamerleden van de regeringspartijen beweren vooralsnog dat zij geen opvatting hebben over wat de kwaliteitsafspraken moeten inhouden. Ik geloof dit niet. Het ministerie schrijft al aan een dikke Strategische agenda, en de verdeling van “de opbrengst van het leenstelsel” wordt gekoppeld aan de kwaliteitsafspraak. Ook dat is een gebroken belofte, want die opbrengst zou alleen voor verbetering van onderwijsverbetering zijn; daarom kregen studenten zelfs (symbolisch) instemmingsrecht op de hoofdlijnen van de begroting.
De bestemming van die opbrengst van studieleningen loopt langs twee artikelleden die bij de Wet op het studievoorschot zijn ingevoegd in artikel 2.6 WHW. In de bijbehorende AMvB zijn daartoe de maatstaven onderwijsdifferentiatie, onderwijsintensiteit, docentkwaliteit en studiesucces opgenomen, maar die zijn nogal onbepaald. In die AMvB mogen er andere maatstaven worden bijverzonnen. Een concept-AMvB is in de eerste maanden van 2018 te verwachten, want die moet er zijn voordat men begint met het maken van kwaliteitsafspraken.
Zoals ik eerder heb uiteengezet, zitten er belangrijke principieel-juridische kanten aan de grondslag voor die AMvB, de toevoegingen van 2.6, vijfde en zesde lid, WHW. In de commotie rond het leenstelsel zijn die WHW-aspecten veronachtzaamd. Het is echter een zeer problematische wijziging van het bekostigingsmodel als de opbrengsten van studieleningen van studenten, die aan hen ten goede zouden komen, op deze wijze worden verdeeld over (niet alle) universiteiten en hogescholen. Dit is een rechtsongelijke algemene berekeningswijze van “een toegevoegd bedrag” “in verband met de door een instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek”. Het kan ook helemaal geen algemene berekeningswijze heten omdat elke instelling haar eigen kwaliteitsovereenkomst sluit. Bovendien ondermijnt dit niet alleen het systeem van lumpsum-bekostiging, maar ook het aloude beginsel van gelijkwaardige ontwikkelingsmogelijkheden. Immers heeft dáárom elke instelling een grondwettelijke én wettelijke aanspraak op bekostiging op gelijke voet: in artikel 2.6, eerste lid, heet dat sinds de WHW de “voor alle instellingen of groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven”. De criteria waarop die maatstaven betrekking moeten hebben, zijn al enkele malen gewijzigd, maar het wettelijke principe werd pas door de prestatieafspraken aangetast.
Het is rechtstreeks in strijd met het grondwettelijke beginsel van bekostiging op gelijke voet als minister en instelling een bilateraal bekostigingsarrangement treffen en die zelfs laten aftikken door een cryptobestuurscommissie. Dit afsprakenbeleid genereert rechtsonzekerheid: dit ‘toegevoegde bedrag’ plaatst een nieuw fluctuerend type geldstroom naast de reguliere lumpsumbekostiging, de tweede geldstroom via NWO en de losse doelsubsidies via de Wet overige OCW-subsidies. Ik noem deze vorm ‘contractbekostiging’. Maar dat ‘contract’ is verplicht en valt dus niet onder het beginsel van contractsvrijheid. En alleen een derde partij (de rijksoverheid) bepaalt of het contract is nagekomen. Of deze aanpak de kwaliteit van het hoger onderwijs of het wetenschappelijk onderzoek realiseert of in het vooruitzicht stelt, zoals het vijfde lid van artikel 2.6 vereist, moet ook worden betwijfeld. Kwaliteitsafspraken maken voorlopig de indruk van een luchtspiegeling.
Nationaal arbeidsmarktfetisjisme en kwaliteitsafspraken
De ex-ante macrodoelmatigheidstoets voor nieuwe opleidingen bestaat sinds 1994 en is sinds 2014 stijf gekoppeld aan arbeidsmarktperspectief. In de toekomst worden ook bestaande opleidingen getoetst en gaat de minister ingrijpen bij opleidingen die zogenaamd niet arbeidsmarktgericht zijn. Maar anders dan als financiële doelmatigheid in landelijk perspectief zoals de WHW oorspronkelijk bedoelde, is dat niet te operationaliseren, zelfs niet bij tandartsen en piloten.
“We moeten studiepaden overlaten aan het inzicht en de vrijheid van instellingen en opleidingen en vooral studenten. Die zijn veel slimmer en ook nog eens zelf verantwoordelijk.”
Arbeidsmarktperspectief is alleen leuk voor kristallenbollencommissies die aan deze bureaucratische innovatierem hun bestaan ontlenen. De behoefte op arbeidsmarkt wordt ook steeds onvoorspelbaarder. Dit type beleid leidt alleen tot willekeur en over tien jaar tot grote spijt en hoge kosten. Regeringsbeleid op onderwijs is altijd in hoge mate afhankelijk van de economie, dus varkenscyclisch. 40 jaar geleden moest je geen chemie gaan studeren. 25 jaar geleden moest iedereen de dienstensector in, 20 jaar geleden de dotcom-industrie en nu de maakindustrie. Ondertussen zijn er ‘onverwachte’ tekorten aan verpleging en goede leraren. De arbeidsmarkt bestaat helemaal niet. We moeten studiepaden overlaten aan het inzicht en de vrijheid van instellingen en opleidingen en vooral studenten. Die zijn veel slimmer en ook nog eens zelf verantwoordelijk.
Vertrouwen in … wat en op wie
Liberaal-conservatief-religieus kabinet Rutte III koos een gevaarlijk motto, want “Vertrouwen in de Toekomst” hebben mensen meestal wel. Het vertrouwen in politici en bestuurders is echter wankel. Het wordt voortdurend op de proef gesteld, maar lang niet altijd hersteld. Mensen willen juist kunnen vertrouwen op eerlijkheid, rechtvaardigheid, goede regelgeving en voorspelbare uitvoering.
Het Nederlandse ho-stelsel is zwakker dan we denken in termen van financiering, werkstress, toegankelijkheid en doorstroming. Er is veel onsamenhangende incidentwetgeving, denk aan de ministeriele aanwijzing, de nieuwe commissie verantwoordelijkheidsbesef van artikel 6.11 WHW, zogenaamde versterking van de examencommissie, ombouw van de opleidingscommissie tot hybride medezeggenschapsraad, experimentartikel 1.7a, en andere misfits zoals instemmingsrecht met alleen maar de hoofdlijnen van de begroting en de ondoelmatige, illegale en illegitieme onteigening van studiepunten die veel geld en menselijk kapitaal vernietigt.
Wetten zijn er voor mensen!
Ook de WHW is er voor mensen: studenten, docenten, wetenschappers. Pas daarna voor de universiteiten, de hogescholen en de samenleving als geheel. De spanning zit hierin dat de wet enerzijds allerlei belangen, rechten en plichten behoort te borgen, en anderzijds moet bevorderen, stimuleren en faciliteren. Ten derde moet de wet beschermen tegen oppressie. Vroeger was dat tegen adel en clerus, maar ook nu neigen machten naar verstopping op de verkeerde plaats. Het regelstelsel voor hoger onderwijs en wetenschap moet dringend worden herijkt op de oorspronkelijke uitgangspunten, kernwaarden en kerndoelen. Het moet worden ontdaan van destabiliserende franjes en nanobeleid. Het bestel moet worden ingericht als zelfsturend netwerkplatform; niet verzuild, verkokerd of versplinterd, maar ‘smart’ en interdisciplinair gestratificeerd. Alleen dan kan het de motor zijn van een ondernemend, vitaal en maatschappelijk verantwoord ecosysteem, al is er dan nog altijd het jaarlijkse debat of we wel voldoende publiek geld in hoger onderwijs en wetenschap investeren.
“Ondanks lokale kwaliteitsafspraken – of juist daardoor – blijven centralisme, relatieve bezuiniging, meer willekeur en minder rechtszekerheid de trend. “
Dit kabinet, rustend op een kleine wankele meerderheid, kan zo’n herijkingsoperatie niet realiseren, al was de nood nog zo hoog. Daarnaast zou de minister zwaar moeten investeren in betere vertaling van politiek in beleid, en intelligente vertaling van beleid in betere regelgeving en uitvoering. Daarnaast zijn ho-beleid en -bestuur sluipenderwijs zo centralistisch geworden dat we weer terug zijn in het pre-HOAK-tijdperk De HOAK-nota dateert van 16 oktober 1985 (Tweede Kamer, 1985-1986, 19 253, nr. 2) en is totstandgekomen onder leiding van minister Wim Deetman (CDA) en zijn destijdse Directeur-Generaal Hoger onderwijs en Wetenschap, Roel in’t Veld. De bespiegeling was dat hogescholen gelijkwaardig aan universiteiten moesten worden, dus groter en multidisciplinair, maar nog steeds beroepsgeoriënteerd. Universiteiten en hogescholen zouden meer autonomie, eigen meesterschap en programmeervrijheid, krijgen. In ruil daarvoor zouden zij een efficiencyslag moeten maken, zich meer moeten richten op kennisoverdracht buiten de ivoren toren en – vooral – hun rendement, en hun kwaliteit en kwaliteitscontrole beter op orde moeten krijgen. De WHW verwerkte onder andere deze beleidslijnen in een veel slankere wet en verbeterde de dialoog met de overheid en de rechtsbescherming van instellingen en studenten. . Ondanks lokale kwaliteitsafspraken – of juist daardoor – blijven centralisme, relatieve bezuiniging, meer willekeur en minder rechtszekerheid de trend. Die trend moet worden omgebogen om instellingen en studenten de kans te geven om de komende decennia voldoende weerbaar te zijn. De noodzakelijke randvoorwaarden hiervoor zullen ook de komende jaren ontbreken, maar er is een mogelijkheid die Verlichting biedt.
Bovenstaande inleidende opmerkingen – het is maar een deel van de overwegingen – brachten mij dit tot twee voorstellen in de WHW-pocket 2018, waarvan ik er één in dit artikel uit de doeken doe.
II. Europese Raamwet voor Hoger Onderwijs en Wetenschap
Onze wet- en regelgeving mist een solide internationale dimensie en er is geen uitgekiend internationaal beleid voor hoger onderwijs en wetenschap. Er is een even groot gemis aan internationaal – Europees – beleid als aan Europese borging van beginselen en (minimum-)standaarden. Het nieuwe kabinet moet dit ernstige gebrek ook worden aangerekend. In het regeerakkoord staat alleen dat Nederland het goed doet in rankings (waarop nogal wat is af te dingen), dat een aanpak nodig is die het meer studenten mogelijk maakt om in het buitenland te studeren en meer buitenlandse trekt, en twee evident door de Christen Unie geformuleerde paragrafen met een ethisch-conservatieve ‘ambitie’ van internationale aansluiting van medisch onderzoek. Niets over internationale netwerken, Europese accreditatiemethodiek, of andere versterking van institutionele en intergouvernementele samenwerking, en geen anticipatie op een nieuwe EU agenda voor hoger onderwijs en wetenschap.
De (verbeterde) meeneembare studiefinanciering is een van de schaarse positieve internationaal georiënteerde uitzonderingen in onze eigen regelgeving. Daarentegen zijn recent zes juridisch grotendeels overbodige bepalingen over joint degrees aan de WHW toegevoegd die accreditatie-technisch en programmatisch nogal onhandig kunnen zijn. Er zijn onnodige belemmeringen in de WHW aangebracht inzake (inter-)nationale namen, graden en titels. En er treedt binnenkort een onhanteerbaar drietal artikelen in werking over transnationaal onderwijs, tegelijk met een AMvB; zie het tweeluik over transnationaal onderwijs op 27 juni en 3 juli 2017. Al dreigt het China-experiment van de RUG uiteindelijk dood te lopen, in dat tweeluik wordt duidelijk dat de wettelijke opzet al een feitelijk verbod inhoudt. Bovendien bestaat eigen vermogen waarmee transnationaal onderwijs moet worden opgezet eigenlijk helemaal niet. Overigens: of deze regeling een toets aan het EU-Verdrag doorstaat indien binnen de EU wordt geopereerd, is zeer vraag. In de EU heerst immers vrij verkeer; inclusief vrijheid van vestiging.
De bloedeloosheid op het terrein van O&W blijkt opnieuw uit de Brief van de minister van Buitenlandse Zaken, De Staat van de Europese Unie 2018 (TK 34 841 nr. 1, p. 25/26: “Hoewel bijlage I van het werkprogramma voor 2018 geen andere voorstellen bevat op dit terrein dan de nieuwe generatie EU-programma’s in 2018, zal OCW nauw betrokken zijn bij voorstellen die relevant zijn voor OCW-beleid, maar waarvan de voortrekkersrol bij andere departementen ligt”. Dus: op zijn best reageert het kabinet; en dan defensief en afhoudend. Dat is geen Popperiaanse ‘open society’, maar its enemy. Alsof SP, Forum en PVV het regeerakkoord schreven.
Er zijn allerlei nationale issues die kunnen verbeteren met een meer internationale blikverruiming. Ik loop er een paar langs.
Onoplosbare tegenstellingen
De Nederlandse regering wil veel regelen via verplichte afspraken, maar er bestaan onoplosbare tegenstellingen tussen goede wetgeving en lokaal afspraakjesbeleid:
- de kwaliteitsafspraken moeten weliswaar met de eigen organisatie en met de regionale omgeving worden gemaakt (en zijn dus eigenlijk de instellingsplannen van artikel 2.2 WHW op een bedje van afspraken), maar worden tegelijk centraal gestuurd.
- centralistisch arbeidsmarkt- en doelmatigheidsbeleid en een groot HOOP.
- strijd met de (Grond-)wet en het WHW-systeem; meer willekeur en minder rechtszekerheid.
- nauwelijks meer financiële ruimte, alleen – hopelijk – met het geld van lenende studenten.
- verschuiving naar een veel groter aandeel van private financiering van onderwijs en onderzoek.
Deze spanningen leiden tot beperkingen van de programmeervrijheid van instellingen en tot inperking van de keuzevrijheid van studenten en vermindert onvermijdelijk de toegankelijkheid. Dat is slecht voor hun vertrouwen en is – als het al werkt – niet toekomstbestendig.
Voor instellingen moet het accent liggen op hun creatie van een Europees opleidingenaanbod. Voor studenten is essentieel het creëren van een persoonlijke – Europese – arbeidsmarkt. Dit lukt een natiestaat nooit, een kleine al helemaal niet.
Rankingbeleid en statistiek
OCW experimenteert steeds meer met data-gedreven beleid: met economische en onderwijskundige statistiekjes die vaak afkomstig zijn uit heel anders ingerichte buitenlandse stelsels. Op die manier bepaalt het verleden van elders het beleid in Nederland. Ook worden universiteiten vrijgelaten en zelfs gestimuleerd om beleid te voeren dat in hoge mate berust op de wens op te stijgen op internationale rankings. Echter: onder hun putdeksel zitten een bepaald mengsel kwalitatieve en kwantitatieve methoden en meerdere criteria: zoals Nobelprijzen, A-publicaties, citaties, reputatiesurveys onder geselecteerde peers en/of werkgevers, budget, aantallen afgestudeerden en soms ook studentopinies waarin de Christelijk Hogeschool Ede altijd zo mooi scoort. Leuke weetjes, maar het blijft statistiek en opinie Ter illustratie: Times Higher Education gebruikt dertien performance indicators in vijf categorieën en maakt daarvan alleen al acht wereldwijde en regionale en acht subject-specific ranglijsten. QS-world university ranking doet het met een simpeler vooral op reputatie gerichte blend van zes gewogen criteria. Levert onze Studiekeuze123 een nationale studentenenquête; de ARWU-500 (van de Shanghai Jiao Tong University) maakt ook subject rankings en een survey van academic excellence. ARWU is research en research-staf gericht en gebruikt zes indicatoren. U-Multirank – speciaal voor studenten, maar geen ranking – loopt tegen grenzen op en lijkt de beloften niet waar te (kunnen) maken. .
Oxbridge wordt in Engeland het bevorderen en in stand houden van ‘social apartheid’ verweten. Sommige Angelsaksische topinstellingen blijken grote spelers in offshore belastingontduiking met veel investering in vervuilende industrieën. Een lang artikel op Politico vertelt dat rankings de sociale ongelijkheid ook op de ‘public flagship colleges’ bevorderen en bijdragen aan de afhankelijkheid van private fondsen, snel stijgend collegegeld en een bepaald soort selectiviteit. Dat ondermijnt het vertrouwen van de doorsnee Amerikaan in hun American Dream. In Nederland signaleert het SCP ook toenemende onderwijsongelijkheid tussen rijk en arm. De topinstellingen op de rankings zijn juist vanwege de gehanteerde criteria ruim overgewaardeerd. Besturen en wetgeven aan de hand van statistiek is niet rechtsstatelijk, niet democratisch, van lage kwaliteit, en zelfs manipuleerbaar. Het leidt tot oneerlijke concurrentie èn is een ethisch probleem. De criteriamix achter rankings levert een slechte beleidsmix voor Nederland.
Instellingen voor hoger onderwijs en wetenschap mogen best meer zichtbaar engagement, moraal en maatschappelijk verantwoordelijkheidsbesef vertonen. Eigenlijk verdienen hogescholen en universiteiten alleen erkenning en bekostiging als ze een bestuurlijk, moreel en ethisch rolmodel zijn. Maar dan wel dan op grond van inhoudelijke beoordeling en niet door de cryptobestuurscommissie Maatschappelijk Verantwoordelijkheidsbesef ex artikel 6.11 WHW ter handhaving van. Het is tijd voor een ranking van en een keurmerk voor maatschappelijk bewuste universiteiten en hogescholen.
Leven lang leren en de LLL-Bank
Leven lang leren is van levensbelang voor alle Europese burgers. In een aantal landen bestaat een Open Universiteit, maar als je daar niet terecht kunt of wilt, wordt het lastig. In Nederland zijn maatwerk, tweede kans en instroom in hogere jaren beperkt door systeemveranderingen na de bekostigingsfraude, instellingsbeleid en examencommissies. We tellen zeker 63 paritaire O&O-fondsen. Dat werkt niet. Over dit onderwerp staan wat verspreide opmerkingen in het regeerakkoord over afspraken met sociale partners en onderwijsinstellingen over hun bijdrage aan een leven lang leren en wat fiscaliteit, maar verder alleen mooie woorden. “Het kabinet investeert in het vergroten van kansen”, maar volgt bijtend verwijtend: “We bieden kansen, die mensen dan zelf moeten pakken” (p. 54/55). Maar meestal geldt dat mensen kansen moeten krijgen; die moeten hen dus ook worden gegeven. Het regeerakkoord belooft afspraken, maar de betrokken ministeries moeten beter faciliteren. Het beste is als werkgever en werknemer voor elk gewerkt kwartaal 1 studiepunt in een onafhankelijke LLL-Bank zouden storten; als trekkingsrecht bij een geaccrediteerde opleiding. Europese wetgeving kan dit, andere standaarden voor, en werknemersrechten op, leven lang leren, borgen zonder onderlinge concurrentienadelen en grensproblematiek.
Onderzoek, accreditatie en personeel
De begrotingsruimte moet stabieler. De bekostigingssystematiek moet eerlijker en goedkoper. Valse prikkels moeten eruit: minder aantal-, meer taakgericht, hogere vaste voet, geen afspraakjes met financiële sancties, geen onnavolgbaar en mislukt topsectorbeleid of bureaucratische financieringswedstrijden met Matteüseffect. NWO is nog steeds niet in de WHW verwerkt. Er is en er komt geen integraal wettelijk kader voor onderzoek … en dus geen coherent en transparant – laat staan internationaal – onderzoekbeleid. Vele organen houdt zich bezig met de regie, bekostiging, advisering en uitvoering daarvan.
Ook de accreditatiemethode kan veel beter. Accreditatie op Maat is een ambtelijke exercitie die Wetshoofdstuk 5A herschrijft, maar feitelijk alleen codificeert. Het had moeten worden omgewerkt naar instellingsaccreditatie met visitaties op opleidingsniveau, zelfs moduleniveau, waar ik al sinds 2005 voor pleit en Vlaanderen nu doet. Er is wél een herschreven Hoofdstuk 4 nodig, want het personeel beleid alleen aan de werkgevers overlaten blijkt ruim onvoldoende.
Onderwijs en examens in het Nederlands
Het bekostigingsmodel stimuleert om meer studenten uit het buitenland te werven – op de 715.000 nu 112.000, waarvan 40% na 7 jaar nog in Nederland werkt; de tendens is stijgend. Prachtig, maar dat model maakt de druk om naar het Engels te schakelen bijna onweerstaanbaar. Twee WHW-artikelen over taal en artikel 2:6 Awb over het Nederlands als verplichte bestuurstaal, worden al jaren flagrant overtreden. De vereiste noodzaak en de verplichte gedragscode ontbreken meestal. Dit kost onzichtbaar onmetelijk veel onderwijskwaliteit, alleen al vanwege een 25-75% mindere woordenschat van student en docent..
De regering beloofde de wet te handhaven maar stelt als nieuw onhanteerbaar criterium: “toegevoegde waarde”. De minister verdunde dit in de Kamer al tot “echt nuttig en nodig”, en vindt “veel internationale studenten en een internationale arbeidsmarkt” al goede redenen. Dit handhavingsbeleid is onserieus en kortzichtig. De grote talen in de EU zijn straks Duits, Frans en Spaans. En Chinees is minstens zo belangrijk. Het is om vele redenen dwaas om de moedertaal aan universiteiten af te laten schaffen, zeker nu er zo veel buitenlandse studenten in Nederland blijven werken. Ten slotte is het absoluut onmogelijk om te voldoen aan de bekostigingsvoorwaarde van artikel 1.3, vijfde lid, als – vrijwel – de gehele opleiding in het Engels wordt gegeven. (Zijn buitenlandse studenten die redelijk Nederlands spreken trouwens ook Nederlandstalig?) Goede internationalisering (at home) vereist geen onderwijs in het Engels. Mijn stelling is dat dit beter gaat in het Nederlands. Reeds om deze reden moet de bekostiging worden teruggevorderd; al bepleit ik een eleganter handhavingsbeleid.
“Door te sturen op rankings bepaalt het verleden van elders het beleid in Nederland.”
Toegankelijkheid
WHW-toegankelijkheid betreft niet alleen borging vóór, maar ook in en na de poort. De financiële kant, dat betreft de WSF en het onderwerp eigen bijdragen, valt volgens een recent VSNU-factsheet relatief mee, maar die opinie is gebaseerd op cijfers uit 2013: voor het leenstelsel. Nederland is duur, zeker als je de Angelsaksen buiten beschouwing laat. De regering wil minder en “adequaat onderbouwde” studentenstops, maar gaat arbeidsmarktperspectiefbeleid voeren: ten koste van beroepen die nu even tekorten hebben èn ten koste van de keuzevrijheid van studenten.
Beleidmakers menen dat vo-cijferlijsten te weinig voorspellende waarde hebben. Daar wordt weer op gestudeerd want selectie moet ”transparanter en eerlijker”. Maar al die selectie aan de poort is überhaupt systeemvreemd. Uit verschillend onderzoek blijkt dat cijferlijsten veel meer voorspellende waarde hebben dan al die selectie-instrumenten. Gewogen loten is daarom de beste en goedkoopste verdeling van schaarste. Maar er is een toelatingsindustrie gebouwd; met proeftentamens, externe bureaus voor pre-selectie, een heel studiekeuzeadviestraject, trainingen voor aspiranten in het voeren van selectiegesprekken en motivatiebriefschrijven. Dat geld is beter besteed aan het salaris-, opleidings- en werkniveau van leraren en aan structuren waardoor leraren meer tijd in of aan de klas besteden, want alle verbetering van po, vo, mbo is goed voor ho-toegankelijkheid.
Jarenlang verslechterde de toegankelijkheid in stapjes: poort-selectie, bsa-beleid, excessief ondoelmatig of illegaal verval van studiepunten, bemoeilijking horizontale doorstroom. “Doorstroommaster is vertrekpunt, maar selectie blijft”, zo spreekt het regeerakkoord zichzelf tegen. De regering doet de gelofte van betere toegankelijkheid, maar zet geen wetgeving of beleid op stapel. Met afspraken alleen gaat dit niet lukken.
Mede vanwege het verdwijnen van de beurs besluit nu 1 op de 5 jongeren uit gezinnen met laag inkomen om niet te studeren; vergelijkbaar met kinderen met functiebeperking en zij die als eerste uit hun familie zouden studeren. De halvering van collegegeld in het eerste jaar is zo’n 5 procent van de verwachte gemiddelde studieschuld. En omdat de rente op studieleningen meer stijgt dan nodig voor de dekking daarvan, is de lenende student slechter af: wie het meest moet lenen het allerslechtst.
“De basisbeurs komt niet terug. Hogere studieschulden, vele studiehorden, te hoge woonlasten, en de arbeidsmarkt blijft moeilijk voor starters, eeuwige trainees en stagiairs: voornamelijk flexbaantjes. Voor hún vertrouwen is dat funest.”
Voor jongeren en studenten zit er helemaal niets in het regeerakkoord. Er is geen maatregel waardoor zij er financieel op vooruit gaan. Integendeel: goedkope zorgpolissen verdwijnen, BTW-verhoging op studieboeken, openbaar vervoer en levensmiddelen. Er wordt niets gedaan aan het tekort aan betaalbare huisvesting. De basisbeurs komt niet terug. Hogere studieschulden, vele studiehorden, te hoge woonlasten, en de arbeidsmarkt blijft moeilijk voor starters, eeuwige trainees en stagiairs: voornamelijk flexbaantjes. Voor hún vertrouwen is dat funest. Het is een geluk is dat zij studeren leuk vinden, maar ook deze regering blameert zich volkomen als het om jongere generaties gaat. De politieke en maatschappelijke schade daarvan begint al zichtbaar te worden, wordt nu nog gemaskeerd door een sterke economie, maar gaan wij pas later echt merken. Toegankelijkheid kan en moet beter worden gewaarborgd. Dat kan verdragsrechtelijk: via een EU-Verordening of Richtlijn.
Rechtsbescherming
Betere borging en onafhankelijker én deskundiger inrichting van de rechtsbescherming van studenten is noodzakelijk, want langzaamaan zijn de CBE en het CBHO vergeten dat zij niet voor bestuurders zijn bedacht, maar voor de zwakke(re) partij: de studenten. De Europese Unie kan studenten die betere borging bieden; iets dat met name het Europese Hof van Justitie al jaren doet. Een trits prachtige arresten op het terrein van studentenmobiliteit, studiefinanciering en studentenrechten, hadden het concept van Europees burgerschap al in belangrijke mate ingevuld voordat het Europese burgerschap ingang vond. Zie Peter Kwikkers en Anne van Wageningen. Financiële grenzen aan de vierde dimensie van de Europese hogeronderwijsruimte. Een nieuwe balans in de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU. In: Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid (TORB), 2009-2010 nr. 5, p. 425 – 442. Alsmede: A Space for the European Higher Education Area. Guidance from the EU Court of Justice to Member States, Higher Education Policy, 2012 25, p. 39-63. De Europese richtlijnen rond beroepsvereisten bereiken echter de grens van het haalbare. De vier vrijheden van de Europese Unie, de open grenzen en de enkelvoudige economie vereisen een volgende stap om beter tot hun recht te komen en de burgers in de EU beter te dienen.
Of de Europese Verdragen hiertoe een kleine wijziging vragen, is te bezien, maar de vorming van een Europees HO&W-bestel moet snel ter hand worden genomen; graag zonder het keurslijf van het Bolognese bama-stelsel. Voor Europese financiering van universiteiten en hogescholen en Europese studiefinanciering is geen noodzaak; er kan kalm worden gebouwd aan een stelsel van onderzoeksamenwerking en -financiering en Erasmus+.
Vooral moet worden voorkomen dat de toch al vergaande sturingsgrip van overheden verder toeneemt en dat is een duidelijk andere insteek dan de in 2017 “Vernieuwde EU-agenda” van de Europese Commissie. Europese Commissie, Een nieuwe EU-agenda voor het hoger onderwijs, 30 mei 2017, COM (2017) 247 final.
Centrale sturing moet geen nationaal beleid zijn en al helemaal geen Europees beleid, want dat is gedoemd om te mislukken. We behoeven een vrijheden-borgende Europawijde raamwet voor hoger onderwijs en wetenschap met de belangrijkste leerstukken en onderwerpen waarover een communis opinio bestaat: ter bescherming van de onafhankelijkheid van de Europese universiteiten en de rechten van studenten en staf.
Europa 2055
De Europese Commissie wil via onderwijs en cultuur een antwoord bieden op uitdagingen zoals vergrijzing, digitalisering, toekomstige vaardigheidsbehoeften en mediageletterdheid. Dat wil ze bereiken met zachte maatregelen, want de Commissie erkent de verantwoordelijkheid voor onderwijs van de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau.
“Eurofoben hebben echter niets te vrezen: ons eigen internationaal – Europees – plan ontbreekt.”
De Europese Commissie heeft haar visie voor een Europese Onderwijsruimte aan de Europese Raad van Ministers voorgesteld De Europese identiteit versterken via onderwijs en cultuur. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch Comité en het Comité van de Regio's, Straatsburg, 14.11.2017 COM(2017) 673 final. Bijdrage van de Europese Commissie aan de bijeenkomst van de leiders in Göteborg op 17 november 2017. , maar links en rechts in ons Parlement staan bij voorbaat al op de rem. Wilhelmus en Nachtwacht op school en de Nederlandse, maar geen Europese vlag in de Tweede Kamer. Eurofoben hebben echter niets te vrezen: ons eigen internationaal – Europees – plan ontbreekt want de gevestigde partijen zijn als de dood voor de opkomende pseudo-intellectuele anti-Europese leeghoofdigheid.
Kernpunten voor de Europese onderwijsruimte anno 2025 zijn volgens de Commissie:
- Mobiliteit voor iedereen door verruiming van Erasmus+ en het Europees Solidariteitskorps en een Europese studentenkaart om informatie over persoonlijke academische achtergrond op een gebruiksvriendelijke manier op te slaan.
- Wederzijdse erkenning van diploma’s via een nieuw Sorbonne-proces dat voortbouwt op het Bologna-proces en het pad effent voor wederzijdse erkenning van diploma’s hoger onderwijs en einddiploma’s.
- Meer samenwerking bij ontwikkeling van leerplannen door aanbevelingen te doen zodat het onderwijs in alle kennis, vaardigheden en competenties voorziet die essentieel worden geacht;
- Beter talenonderwijs door de benchmark dat alle Europese jongeren na het hoger middelbaar onderwijs goede kennis hebben van twee – ja 2 – andere talen dan hun moedertaal/moedertalen.
- Leven lang leren stimuleren door naar convergentie te streven en het percentage mensen die hun leven lang leren uiterlijk 2025 tot 25 % te verhogen.
- Integratie van innovatie en digitalisering in het onderwijs door innovatieve en digitale opleidingen te bevorderen en een nieuw Actieplan voor digitaal onderwijs.
- Steun voor leerkrachten door meer leerkrachten in Erasmus+ en het eTwinning-netwerk te betrekken en beleidsadvies over professionele ontwikkeling van leerkrachten en schoolleiders.
- Creatie van een netwerk van Europese universiteiten zodat Europese universiteiten van wereldniveau naadloos grensoverschrijdend kunnen samenwerken.
- Steun voor oprichting van een School voor Europese en transnationale governance;
- Investeringen in onderwijs door met het Europees Semester structurele hervorming en verbetering van het onderwijsbeleid te ondersteunen, EU-financierings- en EU-investeringsinstrumenten ter financiering van het onderwijs te gebruiken, en een benchmark voor de lidstaten vast te stellen van 5% van het bbp voor investering in onderwijs.
- Behoud van cultureel erfgoed en de bevordering van een Europese identiteit en cultuur middel ontwikkeling van een Europese Agenda voor Cultuur en een Aanbeveling van de Raad inzake gemeenschappelijke waarden, inclusief onderwijs, en de Europese dimensie van lesgeven.
Deze actiepunten sluiten goed aan op de nationale issues die ik schetste. Maar blijft het hannesen in de marge als niet ook een andere stap wordt gezet, want door bekrompen en verkrampt vasthouden aan subsidiariteit Het subsidiariteitsbeginsel, toegepast op de EU, moet garanderen dat besluiten op een zo laag mogelijk niveau en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Een besluit mag alleen op Europees niveau genomen worden, als dat niet goed op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau kan. Dit betekent dat de EU alleen optreedt wanneer dat doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau. Daarnaast geldt dat het optreden van de EU niet verder mag gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Europese Verdragen te bereiken (het evenredigheids- en het noodzakelijkheidsbeginsel). Het subsidiariteitsbeginsel biedt ook een handvat om de invloed van de Europese Commissie en andere EU-instellingen af te bakenen op terreinen waar de bevoegdheden van de Unie en de Lid-Staten elkaar raken of overlappen. en het tot stilstand gekomen Bolognaproces, ontbreekt de onmisbare hoeksteen om Europa tot democratische wereldspeler te maken. Dat gebrek is een groot risico en verzwakt Nederland dat zonder EU-bescherming zijn onderwijs wel in het Engels moét gaan verzorgen. Nu het Verenigd Koninkrijk niet meer dwarsligt en Macron, Merkel en Rutte dit laten liggen, doe ik het voorstel en desnoods kom ik dat in Brussel helpen maken.
Europese Verordening voor hoger onderwijs en wetenschap
Er moet zo snel mogelijk een Europese Raamwet voor hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek worden ontwikkeld, want er is behoefte aan een sterkere Europese dimensie en aan vereenvoudiging van Europese samenwerking. Niet alleen een European Higher Education Area van de Europese Commissie en 48 losse landjes (u telt goed: bijna de helft van buiten de EU), zoals die is ontstaan in het Bologna-proces. Dat proces heeft goede diensten bewezen maar zit inmiddels zonder brandstof en zonder chauffeur. De interne markt en het Europese burgerschap vereisen ook in het onderwijs- en wetenschapsbestel, dat afstand wordt genomen van het in beton gegoten subsidiariteitsbeginsel en wordt ingezet op meer structuren voor gezamenlijkheid. De interne ‘single market’ is ook een enkelvoudige economie en impliceert het tweevoudig burgerschap.
Belangrijk argument is dat universiteiten die hun studenten in toenemende mate uit het buitenland halen, en/of hun onderwijs uitsluitend in het Engels geven, eigenlijk geen binnenlandse maar Europese instellingen zijn. Dan is de vraag in hoeverre het nog legitiem is dat deze instellingen – alleen – uit Nederlandse belastingmiddelen worden bekostigd. De kans dat de burgers dit tot politiek punt maken is groot en als dat voortijdig gebeurt slaat de slinger van de klok ons pal in het gezicht.
Of deze Europese Raamwet de vorm krijgt van een Verordening, een Richtlijn, een Aanbeveling of een Advies, zal afhangen van de politieke ruimte die wordt verworven. Belangrijk is dat steeds wordt gestreefd naar de zwaarste vorm die haalbaar is: eerst zien wat bij Verordening en bij Richtlijn kan.
In mijn beeld voor de Europese Raamverordening is primair van belang om de toegankelijkheid, de instellingsautonomie, de programmeervrijheid en de academische vrijheid ook op het niveau van faculteit en opleiding te versterken en te waarborgen, onder andere inzake eindtermen en diplomering. Voorts om de nodige symboolbepalingen en streefgetallen neer te zetten: bijvoorbeeld het vrij verkeer van arbeid en kennis en een streefbekostiging per capita en naargelang koopkracht. Dat is hard nodig omdat die niet alleen in Nederland onder druk staan, maar ook in landen als Polen en Hongarije en elders wel eens worden vergeten. Met een Europese Raamverordening komen die beginselen direct onder de effectief beschermende vleugels van het Europese Hof van Justitie. Sommigen zullen dat zien als pure horror; voor verstandige mensen zal dit klinken als een Lofdicht aan de Vreugde.
Het regeerakkoord is van een coalitie met vier partijen en één zetel meerderheid. Dat moest wel leiden tot teksten zonder koers die nauwelijks inzicht geven in wat wetsvoorstellen en beleid gaan inhouden. Wat de inhoud van wetsvoorstellen wordt, is vooral onduidelijk (hopelijk niet in de vorm van een nationale Algemene Wet Onderwijs). De toekomst wordt daardoor erg afhankelijk van toeval, omstandigheden en persoonlijke inzichten. Maar zoals gezegd: ho-beleid en -bestuur zijn nu al zo centralistisch dat we terug zijn in het pre-HOAK-tijdperk, en mede door de centraal geleide lokale kwaliteitsafspraken blijven centralisme, relatieve bezuiniging en minder rechtszekerheid de trend. Een Europese raamwet zoals ik die voor ogen heb, kan die trend in evenwicht brengen en vertrouwen herstellen. Losse natiestaten kunnen de welvarende democratische rechtsstaat in deze geglobaliseerde maar niet erg democratische en veilige wereld niet redden. Samenwerkende Lid-Staten in Europa kunnen dat tenminste proberen.
Wat een geluk dat zo veel jonge mensen studeren en promoveren. Laten we goed voor hen zorgen!
Ik wens u een goede Kerst, veel wijsheid en Bon Courage in 2018!
Dit Kerstartikel bevat enkele passages die voortkomen uit, voor een klein deel voorkomen in, het Toelichtend Commentaar in de WHW Pocketeditie 2018.
Literatuurverwijzingen
Dworkin, R.,Taking rights seriously
Harvard University Press, 1977
