Vertrouwen en doelmatigheid gaan lastig samen

Een juridische interpretatie van het regeerakkoord.

Verslag | door Sicco de Knecht
5 december 2017 | In het regeerakkoord kondigt de regering Rutte III een beperkt aantal maatregelen aan voor het hoger onderwijs. Bij een bijeenkomst van onderwijsjuristen zetten verschillende aanwezigen vraagtekens bij de juridische inbedding en haalbaarheid van het akkoord. Vooral de spanning tussen vertrouwen enerzijds en toezicht en doelmatigheid anderzijds wordt als paradoxaal ervaren.

Vertrouwen in de Toekomst, zo heet het regeerakkoord van de derde lichting ministers van Rutte. En op het eerste gezicht lijken de gemaakte afspraken binnen de coalitie inderdaad het vertrouwen uit te spreken in de richting van de van instellingen. Dat is broodnodig volgens sommige van de aanwezigen op de bijeenkomst van de NVOR De NVOR is de vereniging voor onderwijsrecht in theorie en praktijk en biedt naar eigen zeggen wetenschappers, beleidsmakers, advocaten en rechtsbijstandverleners de mogelijkheid met elkaar te werken aan de ontwikkeling van het onderwijsrecht.  die het extern toezicht op het hoger onderwijs de afgelopen jaren alleen maar toe zagen nemen.

“Ik zie weinig tot geen stelselwijzigingen”, zo stelt een onderwijsjurist werkzaam bij een van de universiteiten, “maar ik kan nog niet rijmen hoe dat vertrouwen samengaat met criteria als doelmatigheid”. Het zijn met name de bezuinigingen op doelmatigheid, de nog te maken kwaliteitsafspraken en de handhaving van een aantal zogenaamd ‘open normen’ zoals innovatie die bij de juristen grote vraagtekens oproepen.

Financiële prikkels, negatief of positief, typeren de manier waarop OCW de afgelopen jaren heeft getracht het beleid van de instellingen te bepalen. Belangrijke dossiers en afspraken kregen een ‘financiële paragraaf’ waardoor instellingen hun beleid aan moesten passen om aanspraak te maken op bepaalde middelen. Alhoewel het bij de prestatieafspraken om ‘slechts’ 7% van de begroting ging is het helder dat het een flinke prikkel is geweest voor instellingen om zich te voegen naar de wensen van de politiek.

Kopschuw door financiële prikkels

De vraag die voor ligt tijdens de bijeenkomst is of het eigenlijk wel juridisch en moreel gelegitimeerd is om instellingen financieel te straffen, en zo ja, op welke manier? Over het antwoord op die vraag ontstaat niet direct consensus. “Het staat in ieder geval nergens duidelijk in de wet hoe dit precies geregeld is” , legt een juridisch adviseur de zaal voor en legt daarbij uit dat er vaak ad hoc, en per maatregel beslissingen over zijn genomen. “Voor de beoordeling of er een financiële sanctie moet zijn was er bij de prestatieafspraken nog een Reviewcommissie Hoger Onderwijs, maar deze is nu oud en vervallen. Voor de kwaliteitsafspraken zal er dus iets nieuws verzonnen moeten worden.”

Wat die nieuwe vorm zal zijn is nog onduidelijk, maar duidelijk is wel dat er eigenlijk geen algemeen juridisch kader is voor dit type toezicht. Met name van belang is de vorm waarop dat gebeurt: gaat het om een financiële sanctie (boete), terugvordering achteraf (terugbetaling), of om een uitgestelde beloning?

Juist omdat het verschil van deze maatregelen voor het veld zelf lang niet altijd helder is, is ook de Raad van State, die veel van deze zaken langs zag komen in het verleden, terughoudender geworden. Als voorbeeld wordt de hbo-fraude genoemd die nog altijd zijn sporen nalaat in de sector. Destijds werd na de constatering dat de diploma’s niet van afdoende kwaliteit waren een aantal instellingen gedwongen om de diplomabekostiging terug te betalen. “Dit heeft iedereen, van bestuurder tot de werkvloer, ook kopschuw gemaakt om op andere terreinen iets uit te proberen.”

Ook zijn er gevallen bekend waar samenwerkingen tussen opleidingen uit verschillende sectoren, bijvoorbeeld mbo‘ers die een taalcursus op het hbo volgen binnen hun programma, leidden tot een terugvordering. “De wetgever en ook de handhaving moeten meer oog hebben voor situaties waar scholen ter goeder trouw onderwijs hebben aangeboden maar per ongeluk toch ergens de wet hebben overtreden.” Zeker als het onderwijs goed en conform kwaliteitsnormen gegeven is, maar toevallig net niet zoals de wetgever het bedoeld had zien maar weinigen in waarom een financiële repercussie hier passend is.

In het terugvorderen van middelen zit volgens sommigen een ingewikkeld moreel dilemma verscholen. “Als je instellingen achteraf kort omdat het onderwijs voor een bepaald cohort niet goed genoeg was, dan heb je daar vervolgens vaak alleen het volgende cohort weer mee”, licht een van de aanwezigen toe.

Toename in extern toezicht

Het uitgesproken vertrouwen in de sector staat volgens velen dan ook haaks op de andere voornemens voor afspraken en toezicht. Een breed gedragen conclusie is dat het externe toezicht de afgelopen jaren flink is toegenomen dankzij een aantal specifiek geformuleerde zorgplichten. De kwaliteitszorg, macrodoelmatigheid en een verantwoordelijkheid voor het arbeidsperspectief zijn hier voorbeelden van.

Rutte III gaat op die lijn nog verder in de zin dat niet alleen voor nieuwe maar ook voor bestaande opleidingen een macrodoelmatigheidscriterium is aangekondigd Uit het regeerakkoord: In het mbo worden de eisen aan het regionaal arbeidsmarktperspectief aangescherpt en wordt meegenomen of een opleiding voldoende aansluit op het beroepenveld. Daarnaast wordt de macrodoelmatigheid van bestaande opleidingen in het hoger onderwijs getoetst. Er komen instrumenten om in te grijpen bij opleidingen die studenten onvoldoende voorbereiden op de arbeidsmarkt. . De laatste jaren is het macrodoelmatigheidsprincipe verder aangekleed met eisen zoals het arbeidsmarktsperspectief, maar erg makkelijk te handhaven zijn dit soort criteria volgens velen niet. “Bovendien,” merkt een van de aanwezigen op “gaat het om een internationale arbeidsmarkt, zeker in het hoger onderwijs.” Het maken van prognoses op die schaal is volgens hem in wezen haast niet te doen.

Bij het handhaven van dergelijke ‘open normen’ komt ook een eeuwenoude juridische discussie om de hoek kijken: is het de intentie die leidend moet zijn, of gaat het om het resultaat bij het vellen van een oordeel. Met name bij doelstellingen als innovatie, of aansluiting op de arbeidsmarkt is het namelijk maar net de vraag hoe de wetgever om moet springen met situaties waarin een experiment niet de gehoopte resultaten oplevert.

Zo kan een poging het onderwijs opnieuw in te delen met behulp van het beroepenveld door verkeerde beslissingen of onvoorziene ontwikkelingen ook resulteren in een slechtere aansluiting. “Met zulke open normen maak ik me zorgen over ‘niet-empatische’ handhaving van dit soort normen”, stelt een juridisch adviseur. Op dat vlak is er bijval. Zo werpt een advocaat op dat een instantie als de Rekenkamer over het algemeen ook niet onder de indruk is van alleen maar goede bedoelingen.

Gebroken beloften

Een andere vraag is tot in hoeverre de overheid zich zelf wel aan de zelf gestelde regels houdt, en wie hierop in zou moeten grijpen. Zo bestaat er over de wettelijke uitwerking van het leenstelsel blijft nog altijd onduidelijkheid. Dat er nog altijd twijfels bestaan over de grondslag wordt duidelijk uit een van de opmerkingen van de aanwezigen. “Tijdens de behandeling van de wet op het studievoorschot in de Tweede Kamer was het toekomstige inkomen van afgestudeerden nog een argument voor het invoeren ervan. Toen er vervolgens in de Eerste Kamer werd gevraagd of er dan een minimuminkomen kon worden vastgesteld voor afgestudeerden wierp de minister terug dat dit de verantwoordelijkheid van de afgestudeerde zelf is.”

Wat de opbrengsten van het leenstelsel betreft is er ook verdeeldheid over het vertrouwen in de overheid. Alhoewel sommige aanwezigen niet twijfelen aan de gedachte dat het geld inmiddels veilig is geoormerkt voor de juiste doeleinden, zien anderen de middelen via de zijdeur wegvloeien. “In het regeerakkoord staat nu dat deze middelen worden besteed aan kwaliteitsafspraken of aan bèta-technische opleidingen. Dat is al een gebroken belofte want de belofte was dat het ten goede zou komen aan de onderwijskwaliteit voor iedereen. Daarom kregen de studenten ook die symbolische instemming op de begroting.”

Bij de bespreking van het zogenoemde ‘zoenoffer’ voor de basisbeurs: het initiatief om het collegegeld in het eerste jaar te halveren, en voor de pabo-student ook in het tweede jaar, blijkt dat dit niet op veel sympathie kan rekenen. “Het bedraagt maar 5% van de gemiddeld te verwachten studieschuld en bovendien rekenen studenten aan de achterkant weer af vanwege de hogere rente-indexering.”

Wet flagrant overtreden

Ten slotte werden er nog een paar woorden gewisseld over de ambities van het kabinet Rutte III op het gebied van internationalisering. Enerzijds moet Nederland een ambitieuze agenda formuleren waarin meer studenten hier komen studeren en meer studenten naar het buitenland gaan. Anderzijds gaat er strenger gehandhaafd worden op de taaleis die in de WHW is opgenomen.

“De WHW-artikelen op het punt van de taaleis worden eigenlijk al jaren flagrant overtreden”, stelt een WHW-ingewijde die erop wijst dat de termen onderwijs, examen en opleiding voor de wet een verschillende betekenis hebben. “Bovendien voegt het nieuwe kabinet een waarde aan de wetshandhaving toe namelijk dat het ‘toegevoegde waarde’ heeft. Hier is blijkbaar ook de internationale arbeidsmarkt een criterium, wat het geheel alleen maar moeilijker te handhaven maakt.”

Een typerende slotnoot van de bijeenkomst wordt gegeven in de volgende vorm. “Als je als overheid het onderwijs de ruimte en het vertrouwen wilt geven, dan moet je ook erkennen dat er in dat proces fouten worden gemaakt. Het vallen en opstaan in dit leerproces staan dan ook op gespannen voet met het criterium doelmatigheid.” De vraag of een norm als doelmatigheid past bij een vrijere invulling van verantwoordelijkheid blijft dus voorlopig onbeantwoord.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«