Onderwijsinspectie bezorgd over onafhankelijkheid accreditaties
Binnenkort wordt het wetsvoorstel voor een nieuw accreditatiestelsel in de Kamer behandeld. De vorige minister heeft aan de Inspectie van het Onderwijs gevraagd om het accreditatiestelsel zoals we dat nu kennen te evalueren. Voordat de Tweede Kamer het nieuwe accreditatiestelsel gaat behandelen heeft de Inspectie van het Onderwijs een tussenbericht opgesteld alvorens met de hele evaluatie te komen. De Inspectie is over het algemeen te spreken over de werking van het stelsel, maar kraakt ook een aantal stevige noten. Met name de dubbele rol van de evaluatiebureaus die voor de NVAO de opleidingsvisitaties uitvoeren is een struikelpunt.
Strategisch gedrag bij accreditaties verbloemt ontwikkelpunten
De Inspectie constateert allereerst dat er door het gedifferentieerde toezicht dat in 2011 is ingevoerd er strategisch gedrag kan ontstaan bij instellingen. Opleidingen kunnen naast een onvoldoende en voldoende, ook het predicaat goed en excellent krijgen. “Sommige colleges van bestuur stellen een streefdoel voor opleidingen: een bepaald percentage van de opleidingen moet als goed beoordeeld worden.” Schrijft de Inspectie, “Vanuit die insteek gaan sommige opleidingen zich vervolgens tijdens de visitatie ook anders gedragen: om het oordeel ‘goed’ niet in gevaar te brengen, zijn ze minder open over hun mogelijke ontwikkelpunten. Door op deze manier hun zwakke plekken te verbloemen, geven ze een incompleet beeld.”
Daarnaast kan dit ook leiden tot een oneigenlijke beïnvloeding van het panel blijkt uit het tussenbericht. “Zorgelijk is het signaal dat enkele instellingen in discussie gaan met panels en evaluatiebureaus om hogere oordelen te krijgen. Ze doen dat als ze het conceptvisitatierapport hebben ontvangen en in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op feitelijke onjuistheden. Dat gebeurt echter achter de schermen en niemand hoeft zich erover te verantwoorden. Het wijst erop dat het oordeel van het panel rekbaar is, en dat het gedrag van de opleiding daarbij van invloed kan zijn.”
Secretarissen hebben een belangrijke rol
Ook de rol die de secretarissen spelen in het accreditatieproces wordt door de Inspectie op de korrel genomen. Deze begeleiden de visitatiecommissies, maar hebben formeel geen zitting in de commissie. Toch hebben de secretarissen een belangrijke rol blijkt uit de vele gesprekken met belanghebbende in het hoger onderwijs. Ze coördineren de voorbereiding van de visitatie, verzamelen de opmerkingen van de panelleden naar aanleiding van de zelfevaluatie, en soms dragen ze zelf ook bij aan de analyse van de zelfevaluatie van de opleiding.
En al maken zij formeel geen deel uit van het panel, secretarissen beïnvloeden in de praktijk wel degelijk de beoordeling zo constateert de Inspectie en dat kan problematisch zijn. “Zij zouden te maken kunnen krijgen met tegenstrijdige belangen als ze enerzijds het panel moeten begeleiden in objectieve oordeelsvorming over een opleiding terwijl het bureau waaraan ze zijn verbonden anderzijds advies heeft geleverd aan diezelfde opleiding.”
Gevaar van marktwerking
Daarnaast signaleert de Inspectie ook een spanningsveld in de onafhankelijkheid van de visitatiebureaus in relatie tot de commerciële belangen. Het spanningsveld komt in de kern op het volgende neer: “Enerzijds moeten de (secretarissen van) evaluatiebureaus zich objectief en kritisch opstellen tegenover de instelling, om hun maatschappelijke rol als begeleider van een visitatie en organisator van een beoordeling te kunnen vervullen. Anderzijds willen de evaluatiebureaus, als commerciële organisaties, de instellingen en opleidingen logischerwijs zo goed mogelijk bedienen en tevreden houden om de opdracht te verkrijgen of behouden – en zoals gebruikelijk bij marktwerking concurreren ze daarbij met andere bureaus.”
De secretarissen hebben volgens de Inspectie tegengestelde belangen in het accreditatieproces. “Ze worden betaald door de instellingen en opleidingen die ze helpen bij het visitatieproces, terwijl ze ook een rol spelen in het beoordelingsproces. Ze bepalen immers de werkwijze van het panel, en de secretarissen ondersteunen het panel bij de oordeelsvorming en schrijven het (concept)visitatierapport.”
Daarnaast kan er een afhankelijkheid ontstaan tussen evaluatiebureaus en instellingen omdat ze ook advieswerk verrichten voorafgaand aan de visitatie. “Dit inherente spanningsveld wordt nog eens vergroot als evaluatiebureaus ook advieswerk doen voorafgaand aan een visitatie of hulp bieden bij het schrijven van de zelfevaluatie. Niemand controleert momenteel hoe de evaluatiebureaus hiermee omgaan.”
Uiteraard is er een grijs gebied
Zelf geven evaluatiebureaus aan dat ze geen opleiding visiteren als ze voor diezelfde opleiding advieswerk hebben verricht, of voor een andere opleiding binnen dezelfde organisatie-eenheid van de instelling. Maar wat een ‘organisatie-eenheid’ precies inhoudt dat is lastig te definieerden volgens de Inspectie. “Zelf geven evaluatiebureaus aan dat ze geen opleiding visiteren als ze voor diezelfde opleiding advieswerk hebben verricht, of voor een andere opleiding binnen dezelfde organisatie-eenheid van de instelling. Ze zien wel mogelijkheden om bij grote instellingen advieswerk te verrichten voor heel andere opleidingen binnen de instelling, hoewel dit in strijd is met de bepaling in de onafhankelijkheidsverklaring. Uiteraard is er dan een grijs gebied: wanneer liggen de opleidingen ‘ver genoeg’ uit elkaar om daadwerkelijke onafhankelijkheid te borgen?”
Dat de evaluatiebureaus voor begeleidende en adviserende werkzaamheden worden betaald door een instelling terwijl ze ook betrokken zijn bij de beoordeling van opleidingen van diezelfde instelling, creëert een marktafhankelijkheid die van invloed zou kunnen zijn op de wijze waarop ze het panel ondersteunen. “Het risico voor de onafhankelijkheid neemt toe naarmate het aandeel van de inkomsten van het evaluatiebureau via de betreffende instelling groter is, en naarmate de invloed op de besluitvorming binnen het panel bij de betreffende instelling groter is.”
De Inspectie komt daarom tot de conclusie dat er opgetreden moet worden tegen deze schijn van belangenverstrengeling. “De positie van de evaluatiebureaus verdient aandacht, gezien de invloed die zij, veelal via de secretaris, hebben op de beoordelingen van het panel.”
Consciëntieus handelen
Daarbij wordt wel genoteerd dat er geen onregelmatigheden zijn geconstateerd bij de opleidingsbeoordelingen. “We benadrukken dat we de evaluatiebureaus in ons onderzoek consciëntieus hebben zien handelen, maar vinden het wel van belang dat situaties waarin belangenverstrengeling zich kan voordoen, worden gereguleerd.”
Ook worden er een aantal aanbevelingen gedaan aan het ministerie om de verantwoordelijkheid van de NVAO beter te waarborgen. “Bezie de mogelijkheid om alle secretarissen onder te brengen bij de NVAO. Dit versterkt de onafhankelijkheid van secretarissen en de betrouwbaarheid van hun oordelen. Een nadere bezinning op de gevolgen van deze maatregel is op zijn plaats.”
Daarnaast moet er worden voorkomen dat onderwijsinstellingen grote contracten sluiten voor advieswerk voor onderwijsinstellingen. “De omvangrijke contracten brengen voor evaluatiebureaus zulke grote financiële belangen met zich mee, dat ze een risico vormen voor de onafhankelijkheid.”
Onafhankelijkheid moet preciezer
In reactie op het tussenrapport van de Inspectie erkent de minister dat er sprake kan zijn van een schijn van belangenverstrengeling en wil in de nieuwe wet in het bijzonder stil staan bij de positie van de secretarissen. “Het begrip onafhankelijkheid zal preciezer worden ingevuld dan voorheen. Zo zullen leden van een visitatiepanel niet in dienst mogen zijn van een evaluatiebureau dat tegelijkertijd diensten verleent aan de betreffende opleiding. Ook de NVAO onderschrijft dit uitgangspunt. Dit begrip van onafhankelijkheid zal ik met de NVAO nader uitwerken en vastleggen zodat de onafhankelijkheid van de visitatiepanels meer dan nu goed is geborgd.”
Ook heeft de minister aangeven af te willen van de gedifferentieerde oordelen zoals die door toenmalig staatssecretaris Halbe Zijlstra (VVD) in 2011 zijn geïntroduceerd. Hiermee geeft zij meer duidelijkheid dan haar voorganger Bussemaker die het al dan niet afschaffen van gedifferentieerde oordelen aan het oordeel van de Kamer wilde laten.
