Eigen studenten eerst

Beperking van de instroom van internationale studenten via de WHW is een route die we niet op moeten willen

Opinie | door Carolus Grütters
13 april 2018 | De rector van de UvA, Karen Maex, sprak zich - in het Engels - tijdens de diesrede in januari uit tegen de komst van veel buitenlandse studenten: “How many students can we accept?”, en: “Can you imagine a lecture hall in the future consisting for 80% of students from Germany, or from China? This is not in line with what we have in mind for an international classroom.” Deze opmerkelijke stellingname werd gevolgd door een oproep aan de minister van Onderwijs om haar - dat wil zeggen de universiteiten - een instrument in handen te geven waarmee het aantal buitenlandse studenten kon worden gereguleerd - lees beperkt.
Foto: Ben Sutherland

De rector van de UvA staat hierin kennelijk niet alleen. Twee dagen later stond er in VOX een interview met het hoofd van het International Office van de Radboud Universiteit die het betoog van Maex onderschreef: “Dat zou concreet inhouden dat we studenten mogen weigeren op basis van nationaliteit. Dit lijkt misschien discriminatie en daarom moeten we van tevoren duidelijk maken wat de regels zijn”. Merkwaardig. Dit lijkt niet alleen discriminatie op grond van nationaliteit, het is discriminatie en dat mag niet.

Nationaliteit geen relevant criterium

Anton van der Hoeven en Marijk van der Wende hebben in hun artikel Internationalisering en de grenzen van succes, getracht in kaart te brengen hoe de ‘instroom van internationalisering te beheersen’. De auteurs geven een ‘oplossingsrichting aan die juridisch houdbaar is’. Concreet stellen zij voor dat de Wet op het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) moet worden gewijzigd door een nieuw artikel (7.9c) op te nemen op grond waarvan het instellingsbestuur bevoegd is om studenten te selecteren op grond van nationaliteit – en dus ook kan weigeren op grond van nationaliteit. Is dit een briljante vondst?

Gemakshalve verwijzen de auteurs naar een artikel uit de WHW dat nu reeds aan instellingen de bevoegdheid verleent om studenten te selecteren voor een honours-programma. Het voorbeeld van het honours-programma is onjuist. De WHW meldt uitdrukkelijk dat er sprake moet zijn van een relatief kleine groep van studenten (het mag dus geen algemeen geldend principe zijn). Maar bovendien geldt dat er sprake moet zijn van inhoudelijke criteria. Je mag dus bijvoorbeeld wel eisen dat de beoogde studenten erg goed zijn of (veel) hoger dan gemiddeld scoren. Nationaliteit is dan geen relevant criterium.

De auteurs verwijzen ook nog naar een mogelijkheid op grond van de Wet Gelijke Behandeling. In artikel 2(5) van die wet staat dat het verbod van onderscheid op grond van nationaliteit niet geldt indien dat onderscheid is gebaseerd op algemeen verbindende voorschriften of regels van internationaal recht. Die verwijzing slaat bijvoorbeeld op sportevenementen waarbij de verschillende deelnemende teams elk een land vertegenwoordigen. In dergelijke situaties is het vanzelfsprekend dat het nationale team van Nederland wordt samengesteld uit sporters met de Nederlandse nationaliteit. Een ander voor­beeld is de Vreemdelingenwet en de uitwerking daarvan in het Vreemdelingenbesluit: dat zijn algemeen verbindende voorschriften. Die verzameling van regels is niet op Neder­landers van toepassing. Er is in die gevallen sprake van een geoorloofd onderscheid op grond van nationaliteit. Deze bepaling biedt echter geen ruimte om – zoals de auteurs voorstellen – via het Onderwijs en Examen Reglement (OER) van een willekeurige opleiding de nationaliteit mede als selectiecriterium te hanteren.

In strijd met EU richtlijnen

Eigenlijk kan ik hier kort over zijn: de argumentatie klopt niet en beide auteurs zien fundamentele uitgangs­punten met betrekking tot het Europese recht over het hoofd. Zonder nu een uitgebreide uiteenzetting te geven van dat recht, wil ik in deze context volstaan met te verwijzen naar een tweetal Europese Richtlijnen; dat is regelgeving die in de gehele EU geldt en waarvan niet kan worden afgeweken in nationale wetgeving. Die regelgeving komt echter in het verhaal van de auteurs in het geheel niet voor.

De eerste Europese richtlijn is de Unieburgersrichtlijn Specifiek: Dir 2004/38) en de tweede is de (herziene) Studenten­richtlijn (Dir 2016/801) . De Unieburgersrichtlijn geeft iedere Unieburger het recht om overal in de EU te verblijven. Voor EU-studenten is dat niet anders. Zij mogen langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven indien ze hier – kort gezegd – studeren. Of als ze hier gaan werken. De nationaliteit van de EU-student is dan niet van belang, althans niet in het kader van de toelating tot een studie.

De tweede richtlijn, die in dit verband van belang is, is de Studentenrichtlijn Dir 2004/114 en Dir 2016/801 . Die richtlijn is van toepassing op wat in het jargon ‘derdelanders’ heet. Dat wil zeggen, personen die niet de nationaliteit hebben van een van de EU-lidstaten maar van een ander (derde) land: Amerika of China bijvoorbeeld.

De Unieburgersrichtlijn is van belang voor studenten met (bv) Duitse nationaliteit en de Studentenrichtlijn is van belang voor studenten van (bv) Chinese nationaliteit. In beide gevallen geldt dat aan de toegang tot een studie aan een universiteit (in een Europese lidstaat) alleen voorwaarden mogen worden gesteld die verband houden met die studie. Er mogen dus eisen worden gesteld aan de voorkennis en taalbeheersing van de student. Indien aan die eisen, die voor iedere student hetzelfde moeten zijn, is voldaan (en een aantal andere hier niet relevant eisen zoals m.b.t. ziektekostenverzekering) dan moet de student worden toegelaten. Nationaliteit mag hierin geen rol spelen.

Aan het Hof van Justitie van de EU is al een aantal keren de vraag voorgelegd of een bepaalde vorm van kwanti­tatieve beperkingen (numerus fixus) op grond van nationaliteit is toegestaan. Het simpele antwoord is nee. In verschillende EU-lidstaten deden (en doen) zich situaties voor waarbij het onderwijs in een bepaalde studie dusdanig hoog staat aangeschreven, en daardoor veel studenten trekt, dat de student ‘uit de eigen lidstaat’ zich benadeeld voelt. Die ‘nationale’ student komt dan in de positie dat hij (of zij) zich in de minderheid bevindt. Mijn eerste reactie is dan: nou en? Is dat een probleem? Volgens de rector van de UvA, als ook het hoofd van de International Office van de Radboud Universiteit, zit het probleem in de aanwezigheid van een dominante (niet-Nederlandse cultuur) waardoor de Nederlandse student zich ‘minder thuis zou kunnen voelen”. En als oplossing hiervoor stellen Anton van den Hoeven & Marijk van der Wende voor dat geen enkele nationaliteit meer dan 50% van de studentpopulatie mag vormen.

Het doet mij aan George Orwell denken: “All Students are equal, but some Students are more equal than others”. Diversiteit is mooi en ook de idee van de ‘international classroom’ is mooi, maar het uitgangspunt van de auteurs is kennelijk: ‘de eigen student eerst’. Volgens mij is het voorstel een zuivere vorm van discriminatie op grond van nationaliteit en dat is verboden. Dat hebben we tientallen jaren geleden al in verdragen en in de grondwet vastgelegd.

Wanneer is onderscheid maken wel geoorloofd?

Is daarmee onderscheid op grond van nationaliteit altijd verboden? Nee. Het uitgebreide antwoord van het Hof van Justitie van de EU op de eerder gestelde vraag over de toelaatbaarheid van het beperken van de toelating op grond van nationaliteit, biedt wel een mogelijkheid. De strekking van dat antwoord is dat het maken van onderscheid op grond van nationaliteit onder bijzondere omstandig­heden is toegestaan. Dat wil zeggen, het is alleen mogelijk om nationaliteit een rol te laten spelen indien er sprake is van een serieuze bedreiging van de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale volksgezondheid.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de zaak Fahimian HvJEU 4 april 2017, C-544/15  waarin een Iraanse student werd geweigerd omdat die de in haar studie opgedane kennis zou kunnen gaan inzetten – lees misbruiken – in haar vaderland voor militaire doeleinden. Die constructie – een mogelijke bedreiging van de nationale veiligheid – kon het maken van onderscheid op grond van nationaliteit rechtvaardigen.

Een tweede voorbeeld is de zaak Bressol HvJEU 13 april 2010, C-73/08  waarbij Franse studenten zich in grote getalen inschreven voor een artsenopleiding in België. De Belgische overheid reageerde daarop met een maximering van het aantal niet-Belgische studenten. Het Hof oordeelde vervolgens dat een dergelijke ‘contigen­tering’ niet geoorloofd is omdat er sprake is van ongeoorloofd onderscheid op grond van nationaliteit. Dit zou alleen zijn toegestaan indien dat onderscheid noodzakelijk is “om de doelstelling van een kwalitatief hoogstaande, evenwichtige en voor eenieder toegankelijke medisch dienstverlening te handhaven”.

Kort gezegd betekent dit, dat indien het aantoonbaar zou zijn dat de toelating van de niet Belgische studenten op termijn zou leiden tot een dramatisch tekort van artsen in België en daarmee een bedreiging van de Belgische gezondheidszorg, een beperking van het aantal buitenlandse studenten zou zijn te rechtvaardigen.

Geen van beide bedreigingen doet zich in Nederland voor. Het probleem zit ‘m derhalve niet in de student noch in zijn cultuur of moedertaal. Het probleem zit ‘m in de bestuurder die meent dat de Nederlandse student overal een voorkeurs­behandeling moet krijgen. Des te merkwaardiger omdat de oplossing voor de hand ligt. Geef gewoon onderwijs in de nationale taal: ook aan de buitenlandse studenten. Bij de toelatingseisen zullen de aankomende studenten dan moeten aantonen dat ze voldoende kennis hebben van de nationale taal. In Vlaanderen is die systematiek al ingevoerd: men geeft er gewoon les in het Vlaams. En niets wijst erop dat de Vlaamse universiteiten zoveel minder buitenlandse studenten ontvangen.

Nederlands moet

Onderwijs dient onder meer te leiden tot meer inzicht in onze samenleving. Het is dan een uitermate fout uitgangspunt om bij de toegang tot dat onderwijs al te selecteren op nationaliteit. Het is een vorm van eigen student eerst dat slechts de ongelijkheid in onze samenleving kan vergroten.


Reactie Anton van den Hoeven en Marijk van der Wende

Carolus Grutters stelt kort gezegd, dat ons uitgangspunt zou zijn ‘de eigen student eerst’ en dat ons voorstel  in strijd zou zijn met Europese richtlijnen en de Europese jurisprudentie. Het eerste is onjuist; wij pleiten voor evenwicht, niet voor eigen student eerst. Voorts lijkt hij er aan voorbij te gaan dat ons voorstel op drie wezenlijke punten verschilt met de vragen die voorlagen bij het Europese Hof en de uitspraken die daarop volgden:

  • In ons voorstel blijft de reguliere opleiding toegankelijk voor alle kandidaten die aan de wettelijke vooropleidingseisen voldoen, Nederlanders, EU-onderdanen en niet-EU onderdanen. Alleen voor een speciaal traject binnen de opleiding zijn er nadere selectieregels.
  • De selectie in het speciale traject vindt plaats op basis van het onderwijsconcept ‘international classroom’, waarin de diversiteit van de studentenpopulatie bijdraagt aan realisatie van dit concept en (daarmee) aan de verhoging van de kwaliteit van het onderwijs. De mate waarin een kandidaat bijdraagt aan die diversiteit weegt naast academische capaciteiten mee in de selectie, waarvoor de minister overigens thans al toestemming kan geven op basis van art. 7.26 WHW. Er zijn dan ook al verschillende opleidingen Een voorbeeld hiervan is de opleiding International Bachelor Communication and Media aan de Erasmus Universiteit: “The IBCoM programme aims to offers its students an international class room and a cosmopolitan learning environment. Hence, the programme seeks to attract students who, in one way or another, can be expected to make a significant contribution to a diverse and vibrant international classroom.” die deze toestemming hebben verkregen en daarmee selecteren op grond van een aanvullende eisen die verband houden met het onderwijsconcept international classroom.
  • Binnen het speciale traject waarvoor geselecteerd wordt, is er sprake van gelijke behandeling van Nederlanders en niet-Nederlanders: dezelfde regels gelden voor alle groepen.  De regel dat geen enkele nationaliteit meer dan (bijvoorbeeld) 50% van de studentpopulatie mag vormen, geldt ook voor de Nederlandse studenten.

Het lijkt ons belangrijk om te onderzoeken of deze of andere mogelijkheden binnen de Europese en nationale wetgeving uitgewerkt kunnen worden, om zodoende de kwalitatieve bijdrage van internationalisering aan het hoger onderwijs te kunnen blijven garanderen. Uiteraard zijn bijdragen hieraan vanuit de wetenschap zeer welkom.


Reactie Carolus Grütters

De reactie van Anton van den Hoeven en Marijk van der Wende is te prijzen. Het maakt namelijk de discussie glashelder. Zij staan kennelijk een selectie van studenten voor op grond van nationaliteit. Dat is discriminatie die niet is toegestaan. Niet meer en niet minder. Zie mijn epistel hiervoor. Maar kennelijk is dat Europese verbod (zie mijn verwijzingen naar de uitspraken van het Hof van Justitie van de EU), of het Grondwettelijke verbod uit art 1 Gw, of mijn uitleg van het gewraakte artikel uit de Wet Gelijke Behandeling onvoldoende duidelijk.

De auteurs volharden in hun juridisch onhoudbare stelling dat ‘het’ wel mag. De selectie, zo menen de auteurs, zou wel mogen omdat het in het speciale traject plaats vindt van de “international classroom”. Daarbij wordt dan verwezen naar artikel 7.26 WHW. In dat artikel staat echter heel iets anders. Dat artikel staat toe dat aanvullende selectiecriteria mogen worden gehanteerd indien “de uitoefening van het beroep (waarop de opleiding voorbereidt) specifieke eisen stelt ten aanzien van kennis of vaardigheden die niet of niet in voldoende mate onderdeel zijn van de vooropleiding”. Ik zou niet weten hoe je de nationaliteit van een student kunt zien als een voorbeeld van bovenstaande omschrijving.

Daarnaast geven beide auteurs nog een tweede dubieus argument. Ze stellen dat er sprake is van gelijke behandeling – als er dus geselecteerd wordt op nationaliteit – omdat geen enkele groep van studenten (met dezelfde nationaliteit) meer dan een bepaald percentage van de studentenpopulatie mag vormen. Dit is een niet-geldig argument. Dit zou hetzelfde zijn als te stellen dat er geen sprake is van discriminatie en wel van gelijke behandeling indien het percentage blondharigen en rood-harigen en zwartharigen hetzelfde moet zijn. De uitkomst ziet weliswaar op een gelijk aantal (3 maal 33,3%) maar het criterium waarop wordt geselecteerd is onrechtmatig. En het hanteren van een dergelijk criterium – hoe je dat ook inpakt of verpakt – is niet toegestaan.

Carolus Grütters : 

Carolus Grütters is senior onderzoeker bij het Centrum voor Migratierecht (CMR) van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Radboud Universiteit Nijmegen.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide maakt gebruik van cookies

Klik op OK om hiermee akkoord te gaan

OK