Internationalisering en de grenzen van succes
Discussies over het hoe en waarom van internationalisering staan de laatste tijd weer volop in de belangstelling, maar zijn zeker niet nieuw. In dit artikel proberen we aan de waan van de dag te ontsnappen door argumenten en consequenties in perspectief te plaatsen en oplossingsrichtingen aan te geven.
Landen en hoger onderwijsinstellingen kunnen verschillende motieven hebben voor internationalisering. Een gangbaar onderscheid in deze zogenaamde rationales is:
- academisch, internationalisering gericht op het verrijken van verbeteren van de kwaliteit van onderwijs
- cultureel; internationalisering als verrijking van het individu, met name op het terrein van interculturele vaardigheden, vreemde taalverwerving, etc.
- economisch; op korte termijn het genereren van extra inkomsten voor de instelling, op lange termijn het opbouwen van een sterke kenniseconomie
- politiek; internationalisering als onderdeel van buitenlands beleid.
Uiteraard kunnen deze (deels) overlappen en verschuiven over tijd.
Voor Nederland begon het internationaliseringsbeleid als reactie op een wake-up call van de OECD, die in 1985 waarschuwde dat het Nederlandse hoger onderwijs “provinciaals” dreigde te worden. In de eerste internationaliseringsnotitie van Minister Deetman in 1987 stonden de academische en culturele rationales centraal. Deze werden in 1991 doorgezet in de notitie ‘Grenzen Verleggen‘ van zijn opvolger Ritzen en vanaf 1993 steeds verder uitgebreid richting ‘kennisexport’, oftewel een economische rationale zoals te zien is in figuur 1 Zie voor continuering van deze trend: Lub, A. (2004) The Netherlands. In: Huisman & Van der Wende (eds). On Cooperation and Competition. National and European Policies for the Internationalisation of Higher Education. Bonn: Lemmens, pp. 165-193. .
Deze economische rationale werd door de overheid aanvankelijk vooral verbonden met een lange-termijn macro perspectief, samenhangend met de ontwikkeling van de kenniseconomie en internationale handelsrelaties. Hierdoor ontwikkelden hoger onderwijs instellingen gaandeweg meer belangstelling voor het werven van buitenlandse studenten. Bij sommigen stonden de inkomsten die daarmee samen zouden hangen meer in de belangstelling dan bij anderen. Maar ondanks uitgebreid stimuleringsbeleid van de overheid ging het lage percentage internationale studenten in Nederland (slechts 2% in 1987), in vergelijking met OECD landen aanvankelijk slechts langzaam omhoog (naar 5% in 2000 en 7% in 2006).
Nederland was een achterblijver, zeker in vergelijking met Engeland en Australië, landen met een sterk hoger onderwijs exportbeleid, waaraan Nederland zich graag spiegelt. De economische rationale is voor deze landen belangrijk vanwege de verschraalde nationale bekostiging van het hoger onderwijs. Deze wordt zodoende aangevuld met de hoge collegegelden die internationale studenten betalen. De opbrengst voor instellingen in die landen is interessant, omdat internationale studenten daar voor marginale extra kosten mee studeren met de nationale studenten. Het onderwijs is immers al in het Engels en campussen zijn traditioneel beschikbaar vanwege grote binnenlandse afstanden, waardoor studenten niet thuis kunnen blijven wonen.
In Nederland ziet de kosten-batenrekening er heel anders uit. Er zijn grote investeringen gemoeid met het overgaan op Engelstalig onderwijs, training van docenten, realisering van extra huisvesting, tweetalige bewegwijzering van een campus en bij sommige instellingen zelfs de overgang naar volledige Engelstalige administratie, inclusief het functioneren van bestuur en medezeggenschap. Om nog maar te zwijgen over de kosten van internationale marketing. Naast de miljoenen subsidies die de overheid hier via stimuleringsprogramma’s voor heeft verstrekt, hebben de instellingen hier zelf ook fors in geïnvesteerd en inmiddels staan zij al jaren zelf borg voor alle kosten hiervan. Die zijn bepaald niet marginaal en er zal in vele gevallen ook op termijn pas gesproken kunnen worden van netto financiële baten.
De gedachte dat instellingen internationale studenten simpelweg aantrekken voor korte termijn financieel gewin is daarmee dus gerelativeerd. Zo ook de gedachte dat internationalisering een nieuwe hype zou zijn. In tegendeel, het aantrekken van internationale studenten is gebaseerd op ruim 30 jaar overheidsbeleid dat zich in overleg met de sector. Dat wil zeggen: instellingen zowel als studenten(bonden) heeft ontwikkeld, met verantwoording aan parlement en onder extern toezicht van NVAO en onderwijsinspectie.
Pas de laatste jaren beginnen deze gezamenlijke inspanningen daadwerkelijk vruchten af te werpen, onder andere vanwege de voltooiing van het Bologna proces (invoering van de harde knip). In 2014 bereikte het percentage internationale studenten eindelijk de 10% en voor 2017 staat de teller al boven de 12%. De sterkste groei doet zich voor in de wo-masters, waar nu zo’n 24% van de studenten uit het buitenland komt en waar ook de meeste Engelstalige opleidingen worden aangeboden. Factoren als de sterke positie van Nederlandse universiteiten op internationale rankings en externe omstandigheden zoals Brexit dragen hier verder aan bij.
Het succes legt Nederland geen windeieren, niet alleen wat betreft de directe economische effecten van internationale studenten (CPB, 2012), maar ook in de compensatie van nationale tekorten, met name in bèta-techniek. Dit heeft een positieve doorwerking in het wetenschappelijk onderzoek. Gemiddeld komt bijna 50% van de promovendi in Nederlandse universiteiten uit het buitenland. In technische universiteiten zelfs ruim 70%. Ook de balans op Europese onderzoeksfinanciering (vanuit H2020 en ERC) is positief, mede dankzij buitenlandse onderzoekers die deze meenemen naar Nederlandse universiteiten (data: OECD, Nuffic, VSNU en Rathenau Instituut).
De grenzen van de groei
In lijn met onze geschiedenis, heeft Nederland als (kennis)exportland dus ook nu weer veel baat bij open grenzen. Maar met dit succes komen nu ook de grenzen van de groei in beeld. Er wordt dan ook aandacht gevraagd om onwenselijke effecten van een explosieve of onevenwichtige groei op de kwaliteit van onderwijs beter te kunnen beheersen.
Verschillende universitaire bestuurders (UvA, Nijmegen, Delft) hebben de minister verzocht om instrumenten die hen in staat stellen beter te kunnen sturen om te voorkomen dat te grote aantallen internationale studenten of te scheve verhoudingen tussen studenten van bepaalde nationaliteiten de doelstellingen van internationalisering ondergraven en/of de kwaliteit van onderwijs verzwakken.
Daarnaast wordt vanuit de samenleving de vraag gesteld in hoeverre publieke financiering moet worden ingezet voor het (“op kosten van de belastingbetaler”) opleiden van internationale studenten. Of een publiek goed als toegankelijk hoger onderwijs onverkort, en volgens een grote meerderheid van de Tweede Kamer Alleen VVD en FvD stemden tegen de motie van Meenen/Westerveld over de hoogte van het instellingscollegegeld, TK 31524, nr. 357. zelfs voor dezelfde prijs moet worden opengesteld voor internationale deelnemers is inderdaad een goede vraag.
En daarmee ziet de minister zich voor een dilemma gesteld: hoe kan de instroom van internationalisering worden beheerst zonder dat de nationale toegankelijkheid en internationale openheid van het systeem, met alle voordelen zoals hierboven genoemd, te niet wordt gedaan? Oftewel het kind met het badwater wordt weggegooid.
Wettelijke beperkingen en mogelijkheden ten aanzien van selectie en toelating
Juridisch gezien zijn er weinig mogelijkheden om te voorkomen dat er teveel internationale studenten komen. Het is niet mogelijk om de beschikbare plaatsen eerst toe te wijzen aan Nederlanders en eventuele resterende plaatsen aan de internationale studenten. De op dit gebied toepasselijke wetgeving, d.w.z. de Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW), het Europees Verdrag en de gelijke behandeling wetgeving, geven hier meer beperkingen dan mogelijkheden.
Kort samengevat, gelden de volgende regels:
- voor de bachelor hebben alle kandidaten (EU/EER inclusief NL of niet-EU/EER) die aan de vooropleidingseisen voldoen, op grond van de WHW recht op toelating. Dit is alleen anders als de opleiding van de minister toestemming heeft van de minister om te mogen selecteren of als de opleiding een capaciteitsbeperking (numerus fixus) wil instellen: in dat geval mag de opleiding de kandidaten uitsluitend selecteren op basis van ten minste twee soorten kwalitatieve toelatingseisen (art. 6.7a en art. 7.53 WHW).
- voor de master geldt dat instellingen naast de vooropleidingseisen selectieve eisen kunnen stellen: net als bij de selectieve bachelors geldt dat de selectie moet plaatsvinden op basis van ten minste twee soorten kwalitatieve toelatingseisen (art. 7.30b WHW).
- met betrekking tot de vooropleidingseisen geldt dat degenen die toegang hebben tot een bachelor of master in het land van een verdragspartij die het Lissabon Verdrag inzake de erkenning van kwalificaties betreffende hoger onderwijs in de Europese regio (Trb.2002, 137) heeft geratificeerd, vrijgesteld zijn van de vooropleidingseisen, tenzij er sprake is van een aanzienlijk verschil tussen de algemene toelatingseisen van dat land en Nederland (art. 7.28, eerste lid en art. 7.30d WHW).
- bij de toelating en selectie moeten kandidaten uit andere Europese landen op grond van de Europese regelgeving hetzelfde behandeld worden als Nederlandse kandidaten; onderscheid op grond van nationaliteit is niet toegestaan (art. 18 EU-Werkingsverdrag).
- de gelijke behandeling wetgeving (art. 1 en 7 Algemene wet gelijke behandeling -AWGB) verbiedt voorts om bij de toelating en selectie onderscheid te maken op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, seksuele gerichtheid of burgerlijke staat. Alleen voor bepaalde groepen (vrouwen, personen behorende tot een bepaalde etnische of culturele minderheidsgroep en gehandicapten) mag een zeker voorkeursbeleid worden gehanteerd (art. 2 AWGB en art. 3 Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte) Zie: Benadelen en bevoordelen – wat instellingen mogen en wat niet, Van den Hoeven, Th&ma 2017-1, p. 41-46.
De gelijke behandeling wetgeving verbiedt dus om een onderscheid te maken op grond van nationaliteit. Er is echter een uitzondering opgenomen in artikel 2, lid 5 van de Algemene wet gelijke behandeling: het verbod op onderscheid op grond van nationaliteit geldt niet indien het onderscheid is gebaseerd op algemeen verbindende voorschriften. Algemeen verbindende voorschriften zijn niet alleen wetten van de overheid: ook de onderwijs- en examenregeling (OER) die voor een opleiding wordt vastgesteld is een algemeen verbindende voorschrift.
Dit betekent dat er in de OER vastgelegd kan worden dat er een zeker onderscheid is op grond van nationaliteit in het kader van het concept van international classroom, met daarin een evenredige verdeling van nationaliteiten. Naast de academische kwaliteit van de kandidaten kan als selectiecriterium gelden: de geschiktheid in lijn met de vereisten van het onderwijsconcept van een international classroom. Zie voor een voorbeeld: Bijlage E van de Regeling aanmelding en toelating hoger onderwijs.
De minister van OCW geeft in haar brief aan de Tweede Kamer van 8 november 2016 over ‘Juridische (on)mogelijkheden om internationale studenten te weren uit studies met een numerus fixus’ aan dat de samenstelling van de groep studenten een kwalitatief selectiecriterium kan zijn (zoals voorgeschreven in de WHW); een evenwichtige mix van nationale en internationale studenten, bijvoorbeeld bij de zogenoemde international classroom, “waarin diversiteit van de studenten bijdraagt aan de doelstelling van meer internationalisering en aan de verhoging van de kwaliteit van het onderwijs.”
Daarbij moet er dan wel gelet worden op een gelijke behandeling van Nederlanders en EU-onderdanen: er kunnen alleen beperkingen worden gesteld voor EU-onderdanen als die ook gelden voor Nederlanders. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door als principe te hanteren dat een evenwichtige mix betekent dat geen enkele nationaliteit meer dan de helft van de groep mag uitmaken.
Oplossingsrichting
Bij het aanbrengen van een evenwicht tussen Nederlandstalig en Engelstalig onderwijs, tussen internationale en Nederlandse studenten, kunnen opleidingen er voor kiezen om binnen een opleiding een Nederlandstalige track en een Engelstalige track met een international classroom in te stellen. Op deze wijze kan de instelling voorkomen dat verdringing van Nederlandse studenten plaatsvindt: de groep internationale studenten die het Nederlands zodanig beheerst dat zij de opleiding zal kunnen volgen, zal immers beperkt zijn.
Daarbij kan de instelling dan ook kiezen voor het beperken van de capaciteit van de Engelstalige track met een international classroom, als de belangstelling de beschikbare en gewenste omvang van het aantal opleidingsplaatsen zou overstijgen. De opleiding zal in dat geval de kandidaten selecteren op basis van kwalitatieve selectiecriteria.
Er is echter één probleem bij deze constructie: op dit moment staat de Nederlandse onderwijswetgeving (WHW) dit niet toe. De WHW bepaalt dat selectie moet plaatsvinden op het niveau van de opleiding: het mag niet op het niveau van een track van de opleiding. Daarbij kent de wet één uitzondering, namelijk voor de honourstracks binnen een opleiding. Daarvoor mag het wel. Dat staat in art. 7.9b van de WHW dat als volgt luidt: Artikel 7.9b. Selectie voor een speciaal traject gericht op het behalen van een hoger niveau: 1. Indien een instellingsbestuur binnen een opleiding een speciaal traject aanbiedt, dat is gericht op het behalen van een hoger kennisniveau van studenten, kan het instellingsbestuur daarvoor studenten selecteren. 2. Het instellingsbestuur stelt regels vast met betrekking tot de selectie, bedoeld in het eerste lid.
Er is dus een wijziging van de WHW nodig. Naar analogie van de bepaling m.b.t. honours zou een soortgelijke bepaling opgenomen moeten worden in de WHW voor de international classroom. Het aardige is dat daarvoor al een artikel 7.9c beschikbaar is in de WHW, dan nog niet is gevuld.
Dat nieuw op te nemen artikel 7.9c zou dan als volgt kunnen luiden:
Artikel 7.9c. Selectie voor een speciaal traject waarvan de organisatie en inrichting van het onderwijs uitgaat van een internationale studentenpopulatie;
- Indien een instellingsbestuur binnen een opleiding een speciaal traject aanbiedt, waarvan de organisatie en inrichting van het onderwijs uitgaat van een internationale studentenpopulatie, kan het instellingsbestuur daarvoor studenten selecteren.
- Het instellingsbestuur stelt regels vast met betrekking tot de selectie, bedoeld in het eerste lid.
Minister is aan zet met haar visie op internationalisering in het hoger onderwijs
De minister heeft de Tweede Kamer beloofd om terug te komen op de dilemma’s veroorzaakt door het succes van internationalisering. Wij hopen dat zij de door ons aangedragen oplossing meeneemt in de concretisering van haar visie op internationalisering in het hoger onderwijs.
In een vervolgartikel met als werktitel Selectie op geschiktheid: de wetenschap, de wetgever en de rechter zullen de auteurs ingaan op de gelijke behandeling van verschillende groepen bij selectie, de eisen die de Nederlandse rechter in dit kader stelt aan de selectiecriteria, interessante uitspraken van het hooggerechtshof in de VS en in Duitsland hierover en de mogelijke doorwerking van de buitenlandse jurisprudentie voor Nederland.
Reactie van jurist Carolus Grütters
