Of de prestatieafspraken hebben gewerkt is onduidelijk

Nieuws | door Frans van Heest
11 juli 2018 | Onduidelijk is of de prestatieafspraken hebben gewerkt in het hoger onderwijs, zeggen onderzoekers van de UTwente waaronder Frans van Vught. Hij was ook voorzitter van de Review Commissie Hoger Onderwijs die de prestatieafspraken heeft beoordeeld.
Frans van Vught

In de recent verschenen wetenschappelijke bundel ‘European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies’ hebben onderzoekers van de Universiteit Twente een hoofdstuk geschreven over de ervaringen in Nederland met de prestatieafspraken. Wat kunnen andere landen hiervan leren? Een van de vier auteurs van het artikel is Frans van Vught, oud-voorzitter van de Review Commissie Hoger Onderwijs die in opdracht van OCW de prestatieafspraken hebben beoordeeld.

De onderzoekers stellen vast dat in veel OECD-landen het hoger onderwijs steeds vaker bekostigd wordt op basis van prestatie-indicatoren. Een bijzondere variant daarop zijn prestatieafspraken. Die worden gesloten tussen instellingen voor hoger onderwijs en de overheid. Ook in Nederland hebben we dit type bekostiging gehad in de vorm van een experiment met prestatieafspraken. Deze zijn in 2016 afgerond. De vraag die in het artikel voorligt is of het hoger onderwijs verbeterd is in termen van docentkwaliteit, studiesucces en of er meer diversiteit in het stelsel is gekomen.

Focus op New Public Management

Het verdelen van geld voor het hoger onderwijs is in de afgelopen decennia voortdurend onderwerp van debat en discussie geweest. De veranderingen zijn vaak gekoppeld aan het bestuursmodel van het New Public Management, waarbij publieke instellingen geleid moeten worden als bedrijven in de private sector.

Onder het New Public Management hebben instellingen in het hoger onderwijs zich steeds meer gedecentraliseerd. Instellingen voor hoger onderwijs genieten ook in de rest van Europa een hoge mate van autonomie en krijgen lumpsumbekostiging voor hun onderwijs en onderzoek. Instellingen hebben vervolgens een hoge mate van vrijheid gekregen om hun eigen onderzoeks- en onderwijsportefeuille samen te stellen, maar ook op het gebied van personeelsbeleid en hun vastgoedportefeuille. De overheid beperkt zich tot het vaststellen van het collegegeld, het verdelen van het geld over de instellingen en de kwaliteitsborging van opleidingen middels accreditaties.

Wel is er volgens de auteurs steeds meer kritiek gekomen op de instellingen. Ze zijn meer op elkaar gaan lijken en waren nogal naar binnen gericht. Dit werd onder andere ingegeven door de steeds belangrijker wordende wetenschappelijke reputatie van instellingen. Ook het naar binnen gerichte accreditatiestelsel zorgde ervoor dat er te weinig prikkels waren om de onderwijskwaliteit te verbeteren en om daadwerkelijk excellentie te bevorderen.

Een belangrijke maatregel om een ander beleid te voeren zijn prestatie-indicatoren. De auteurs willen in hun bijdrage analyseren hoe dit soort contracten tussen overheid en hoger onderwijsinstelling zijn te combineren met de autonomie die instellingen hebben en die leiden tot een nieuwe vorm van sturing. Deze prestatiegerichte financiering wordt door sommigen getypeerd als een overheid die zich afkeert van input-financiering. Anderen zien hier juist een toenemende inperking van de autonomie. Maar dit soort prestatiegerichte financiering kan ook gezien worden als instrument om instellingen een bepaalde richting op te duwen.

Meer studenten met een migratieachtergrond

Volgens de auteurs verschillen de uitwerkingen van prestatiegerichte bekostiging van land tot land. De meeste landen maken gebruik van een stelsel waarbinnen een bepaalde tijdsperiode doelen worden gesteld. De prestatiegerichte bekostiging is in de verschillende landen ingevoerd in de hoop dat instellingen meer kwaliteit zouden leveren en ook efficiënter zouden worden. Zo hebben landen als Oostenrijk, Denemarken, Finland, Duitsland en Nederland gestuurd op meer bachelorsdiploma’s. Maar ook wordt er gestuurd op meer studenten laten afstuderen met een migratieachtergond, zoals men dat in Australië, de VS, Duitsland en Ierland heeft gedaan.

Per land verschilt het dan weer wat men precies verstaat onder bekostiging op kwaliteit en overal worden weer andere indicatoren gebruikt. Bovendien zijn deze contextgebonden. Volgens de auteurs hebben de voorbeelden uit Oostenrijk, Ierland, Duitsland, Finland en Nederland laten zien dat met dit type bekostiging er meer diversiteit in de verschillende stelsels is gekomen. Wel schuilt er een gevaar in dit soort contracten, het risico is dat alle instellingen op dezelfde manier reageren de afspraken en de diversiteit juist afneemt.

Meer differentiatie 

In het vervolg van dit artikel gaan de onderzoekers van CHEPS in op de specifiek Nederlandse situatie. In 2009 is er een advies geschreven over het hoger onderwijs door de Commissie Veerman. Deze kwam met de aanbeveling om het huidige binaire stelsel te behouden, maar wel om meer te differentiëren in het hoger onderwijs. Er moest derhalve meer gedifferentieerd worden tussen hbo-instellingen en universiteiten en er moest meer onderscheid komen tussen de instellingen en in het aanbod van universiteiten en hogescholen.

De Reviewcommissie die vervolgens is ingesteld is gaan beoordelen op indicatoren zoals studiesucces en docentkwaliteit ook moest de valorisatiefunctie van instellingen worden vergroot. Bij elkaar waren er zeven indicatoren die door instellingen gezamenlijk zijn opgesteld. Het element rondom differentiëren werd meer in kwalitatieve normen vastgesteld.

De vraag of de prestatieafspraken in Nederland echt hebben gewerkt is complex volgens de onderzoekers. Daarom kijken ze eerst wat in andere landen de opbrengsten zijn en verwijzen daarbij naar een rapport van de OECD. Zo is het niet alleen bedoeld om de kwaliteit te verhogen van instellingen maar zorgt het er ook voor dat instellingen zich beter kunnen positioneren, gezien hun specifieke missie en in relatie tot hun eigen omgeving. Bovendien zorgt het voor een strategische dialoog tussen de overheid en de instelling.

Daarnaast worden de prestaties van instellingen ook meer zichtbaar voor de samenleving. Tot slot moet de bekostiging ook prestaties belonen en moet het niet alleen gebaseerd zijn op een afrekenmechanisme. Wel moet de vorm van de financiële prikkel zorgvuldig worden gekozen. Het budget wat betrekking heeft moet groot genoeg zijn om impact te hebben, maar ook weer niet zo groot dat de prikkel een doel op zichzelf wordt en perverse bijwerkingen met zich meebrengen.

Geen duidelijke verbeteringen te zien

In relatie tot de internationale uitgangspunten moet voor de situatie van Nederland geconcludeerd worden dat de uitkomsten gemengd zijn. Zo is het studiesucces op universiteiten aanzienlijk verhoogd, maar op hogescholen is dit juist niet het geval. Ook met het oog op het stimuleren van meer diversiteit in het stelsel is het beeld divers. Op het gebied van differentiatie is er geen duidelijke verbetering te zien. Instellingen zijn in grote mate hetzelfde onderwijsprogramma blijven aanbieden.

Op het gebied van onderzoek komt eenzelfde beeld naar voren. Volgens CHEPS is duidelijk waarneembaar dat universiteiten afnemende verschillen laten zien zijn tussen universiteiten en ook zijn er geen aanwijzingen voor verhoogde onderzoeksconcentratie.

Studiesucces staat op de agenda

Volgens de onderzoekers waren de drie evaluaties van de prestatieafspraken, die van Wim van de Donk, van Arie Slob en van de Review Commissie zelf over een groot aantal uitkomsten eens. Het heeft het thema studiesucces meer op de agenda gezet, er is meer aandacht gekomen voor profilering, er is meer transparantie en er is ruimte voor het verhaal achter de cijfers. Wel waren universiteiten en hogescholen zelf kritischer. De autonomie was in het geding, zorgde voor veel bureaucratie, er was weinig tijd om tot afspraken te komen en er was weinig aandacht voor de rol van studenten bij de afspraken.

De onderzoekers wijzen erop dat ondanks de kritiek vanuit de instellingen, de Review Commissie wel heeft voorgesteld in hun evaluatie om in de nieuwe kwaliteitsafspraken wel financiële consequenties te verbinden aan de afspraken.

Een krachtige dialoog

In de conclusie van het artikel stellen de Twentse onderzoekers te verwachten dat met de nieuwe kwaliteitsafspraken het New Public Management-karakter van de oude prestatieafspraken aan kracht zullen verliezen. Dit omdat deze worden gemaakt in een krachtige dialoog tussen de instelling, de eigen omgeving.

Of de prestatieafspraken ook echt een krachtig instrument zijn voor het hoger onderwijs die vraag kan niet beantwoord worden op basis van het Nederlandse experiment. Causaliteit is moeilijk te bewijzen. Het experiment was geïntegreerd in een breder beleidskader die in verbinding stond tot andere beleidsdoelen. Daarnaast moet het beleid vanuit de overheid ook echt indalen in de hoger onderwijsinstellingen tot aan de individuele docent en student. Iedere onderwijsinstelling heeft zijn eigen belemmerende of juist stimulerende omstandigheden waarom dit wel of niet lukt.

Ondanks deze methodologische zorgen, om te kunnen zeggen of het wel of niet is gelukt zijn de onderzoekers toch hoopvol over de uitkomsten van het experiment met prestatieafspraken. De uitkomsten kunnen als positief beoordeeld worden. De prestatieafspraken zijn een experiment op weg naar het vinden van een effectief financieringsmechanisme met bijbehorende prikkels. Of het echt heeft gewerkt kunnen de onderzoekers dus niet zeggen, maar het heeft zeker geholpen om in de toekomst tot goede financieringsystematieken te komen voor het hoger onderwijs.


Schrijf je in voor onze nieuwsbrief
«

ScienceGuide is bij wet verplicht je toestemming te vragen voor het gebruik van cookies.

Lees hier over ons cookiebeleid en klik op OK om akkoord te gaan

OK