Subsidie praktijkleren mbo op de helling
Een bezuiniging van zeven miljoen euro op de subsidieregeling Praktijkleren heeft het veld flink wakker geschud. De subsidie, die ingevoerd werd in 2014 loopt in 2018 af. In het Haagse doen dan ook geruchten de ronde dat de regeling van €200 miljoen misschien in zijn geheel op de schop gaat.
Dat nieuws leidde de afgelopen weken tot lichte paniek bij werkgevers en koepels die niet genoeg kunnen benadrukken hoe belangrijk de subsidie is. Op 21 juni lieten MKB-Nederland, VNO-NCW en FNV weten zich “ernstig zorgen” te maken over de financiering van het praktijkleren in de beroeps begeleidende leerweg in het mbo. Op 29 juni schreef ook de stichting beroepsonderwijs en bedrijfsleven een brandbrief aan de minister.
“De optie om nog drastischer te bezuinigen of zelfs de subsidie praktijkleren helemaal af te schaffen ligt kennelijk op uw tafel,” schrijven voorzitter en vicevoorzitter Ton Heerts en Ineke Dezentjé Hamming-Bleumink in deze brief waarin zij vragen de regeling “intact te houden” en “duidelijkheid te verschaffen over de continuering”.
Het verzoek van de werkgevers werd door een, zij het verworpen, amendement van de SP kracht bijgezet. Met oog op het mogelijk geheel afschaffen van de regeling noemde voorzitter Fried Kaanen van de Koninklijke Metaalunie het zelfs een “nekslag voor mkb’ers” in de Telegraaf.
In een eerste reactie op een Kamermotie en brieven uit het werkveld zegt de minister de regeling in ieder geval tot eind 2019 aan te houden. Met Prinsjesdag zal ze haar plannen uit de doeken doen over wat ze met de regeling, en het mbo in het geheel, van plan is in de aankomende periode. Volgens de werkgevers en koepels is de subsidie cruciaal om de instroom op peil te houden, maar is dat ook zo?
Daling in de mbo-instroom
Het gaat al langer niet goed met het mbo. Tussen 2008 en 2016 is jaarlijkse instroom in het mbo gedaald van ruim 140.000 studenten naar rond de 120.000 studenten. Alhoewel de instroom momenteel weer iets aantrekt is het mbo een groot punt van zorg voor het nieuwe kabinet. In het regeerakkoord van Rutte III worden meerdere maatregelen aangekondigd voor een ‘krachtig beroepsonderwijs’. Ook in het bestuursakkoord mbo wordt ingezet op de verhoging van de instroom, in de Beroepsbegeleidende leerweg in het bijzonder.
De stille ramp aan de basis van het mbo
Waar studenten in de Beroeps Opleidende Leerweg (bol) voltijd onderwijs volgen, is de Beroepsbegeleidende Leerweg (bbl) primair gericht op het werkend leren. Studenten die een bbl-traject volgen hebben in de regel een arbeidsovereenkomst met een werkgever, en volgen daarnaast een dag per week les aan een ROC of AOC. De subsidieregeling Praktijkleren is er dus speciaal voor de werkgevers die bbl-studenten een werkervaringsplek bieden.
Vergoeding voor een opleidingsplek
Het werkend leren gaat gepaard met het gegeven dat de werkgever tijd moet steken in de opleiding van de student, en dat deze mogelijk niet altijd even productief is als collega’s. Om deze mogelijke belemmering weg te nemen en het aanbieden van stage- of werkervaringsplaatsen aantrekkelijk te maken bestaat er al sinds geruime tijd een financiële compensatie voor bedrijven.
Op 1 januari 1996 werd de zogenaamde afdrachtvermindering van kracht. Dit was onderdeel van de Wet vermindering afdracht van loonbelasting (Wva) en hield in dat bedrijven onder bepaalde voorwaarden een belastingvoordeel kregen voor bbl-studenten en bepaalde bol studenten. Bedrijven gaven dit vrij eenvoudig aan bij hun belastingaangifte en kregen hierdoor een financiële prikkel om studenten aan te trekken.
In de periode 2006 – 2011 steeg het bedrag dat de overheid kwijt was aan de afdrachtvermindering sterk, van €201 naar €387 miljoen. Dat was mede aanleiding voor de Tweede Kamer om de afdrachtvermindering te laten onderzoeken. In het in 2012 gepubliceerde rapport van onderzoeksbureau Regioplan werd geconcludeerd dat er sprake was van onbedoeld gebruik of zelfs misstanden. Zo werd de regeling gebruikt voor opleidingen met “weinig onderwijskundige kwaliteit” of gebruikten bedrijven deze “om externe opleidingskosten af te dekken”.
Om meer grip te krijgen op het gebruik en de kosten is de afdrachtvermindering in 2013 vervangen met de subsidieregeling Praktijkleren, uitgevoerd door het ministerie van OCW. Erkende bedrijven kunnen in de zomer een aanvraag indienen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en ontvangen een maximaal subsidiebedrag van 2.700 euro per gerealiseerde praktijk- of werkplaats.
SER: Instroom bbl stokt door negatief imago
In 2017 lag het totale beschikbare budget voor de subsidie met €205 miljoen aanzienlijk lager dan het uitgekeerde bedrag onder de afdrachtvermindering een paar jaar eerder. Toch werd dit budget maar voor 90% benut en ook daalde de instroom in de bbl de afgelopen jaren sterk.
Over de achterliggende reden achter de dalende instroom wordt al geruime tijd gesproken. In oktober 2016 constateerde de SER De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert regering en parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociaal-economisch beleid. Ook verricht de SER activiteiten die voortkomen uit bestuurlijke taken en zelfregulering. Daarnaast biedt de SER een platform om sociaal-economische vraagstukken te bespreken. In de SER werken onafhankelijke kroonleden, werkgevers en werknemers samen. dat de dalende instroom van de bbl in ieder geval niet “louter het gevolg is van de economische crisis”. In het advies gaat de SER in op mogelijke andere redenen voor de dalende instroom in de bbl, die in 2015 het laagste punt in 25 jaar bereikte.
Het aantal deelnemers aan de bbl is tussen het schooljaar 2009-2010 en 2015-2016 met 42 procent gedaald; ten opzichte van de bol is het gezakt van een redelijk stabiel percentage van 30 procent naar net iets boven de 20 procent van het totale aantal mbo studenten.
In hun advies gaat de SER specifiek in op de verschillende mogelijke verklaringen voor de daling in de bbl. “Naast conjuncturele invloeden is volgens de raad zeker ook sprake van structurele veranderingen.” Zo zal de trend van groei van het hoger onderwijs waarschijnlijk voorzetten en als gevolg zal het mbo als geheel krimpen.
Een andere invloed die de SER aanhaalt is het vermeende negatieve imago van de bbl. Volgens hen leeft het beeld van de bbl als een vorm van “restonderwijs zonder toekomstperspectief” bij een deel van potentiële deelnemers en ouders. Een ander beeld wat volgens hun bestaat is dat de bbl door potentiële deelnemers als “moeilijk” wordt ervaren en “niet voor iedereen geschikt”.
Alhoewel de SER geen nader onderzoek heeft gedaan naar de vraag tot in hoeverre dit beeld breed gedragen is onder ouders en studenten komen ze wel met een verklaring. Het slechte imago komt volgens de SER voort uit een “onterecht beeld (…) dat werkend leren van minder waarde is dan schools leren”. Daarnaast wordt nog een keur aan andere redenen voor de terugloop aangehaald met als belangrijkste thema’s studiekeuze, uitstelgedrag en een stapeling van overheidsbeleid in de afgelopen jaren.
Opvallend is dat studenten uit het mbo zichzelf niet met dit beeld identificeren. Dat blijkt uit de JOB-monitor van 2018 – een jaarlijkse enquête onder mbo studenten. Daarin geeft 79 procent van de bbl-studenten aan tevreden te zijn over wat ze leren op hun werkplek. Ook zijn ze positiever over hun vaardigheden en motivatie van bol-studenten. Wel geeft bijna een vijfde aan moeite te hebben (gehad) met het vinden van een stageplaats.
SER: onzekerheid voor bedrijven door subsidieregeling
De SER wijst ook de invoering van de subsidieregeling Praktijkleren aan als oorzaak van de daling in de bbl-instroom. Volgens de SER ervaren bedrijven onzekerheid wat afstraalt op de potentiële leerlingen. De SER maakt hier wel een kanttekening bij die de zaken enigszins compliceert. “De daling van de bbl vond overigens al plaats voor deze wijziging”.
Al met al gaf het SER-advies dus wel aanwijzingen, maar hadden de uitspraken duidelijk geen overtuigende onderbouwing. In juni 2017 diende het kersverse Kamerlid Dennis Wiersma (VVD), eveneens oud lid van de SER, dan ook een motie in waarin hij “constateerde dat uitvoerig onderzoek ontbreekt naar de actuele oorzaken van het lage aantal bbl-studenten”.
Minister van Engelshoven liet hierop onderzoek naar de dalende instroom uitvoeren door het ecbo Ecbo is onderdeel van de overkoepelende Stichting CINOP, de kennis- en adviesorganisatie op het gebied van leren, opleiden en ontwikkelen. Stichting CINOP werkt voor overheden, onderwijsinstellingen, arbeidsmarktpartijen en het (georganiseerde) bedrijfsleven, nationaal en internationaal. en vroeg onderzoeksbureau Regioplan, en vroeg het CBS tegelijkertijd onderzoek te doen naar de kosten en baten van de subsidieregeling Praktijkleren specifiek.
Ecbo: complex scala aan verschuivingen binnen het mbo
Al een jaar eerder, in 2016, was het ecbo door minister Bussemaker gevraagd de ontwikkelingen in instroom in het bbl in kaart te brengen. Deze inventarisatie bracht het ecbo uit in mei 2016. Naar aanleiding van de motie Wiersma vroeg minister van Engelshoven deze ontwikkelingen te duiden en onderzoek te doen naar de invloed van het overheidsbeleid op de instroom.
In december 2017 publiceerde het ecbo zijn conclusies op basis van “zeer gedetailleerde” analyses op opleidingsniveau. Daarin wijst het ecbo veel van de door de SER aangewezen suggesties af als oorzaak voor de daling van de instroom. Zo wordt in het onderzoek onder andere gekeken naar de invloed van de eisen aan het taal- en rekenniveau, en de invloed van de zogenaamde cascadebekostiging Deze regeling houdt ruwweg in dat instellingen minder geld per leerling/student naarmate deze langer in het onderwijs aanwezig zijn. Minister van Engelshoven heeft in maart laten weten deze regeling per 1 januari 2019 af te willen schaffen. .
Het ecbo kon in hun onderzoek geen verdere verbanden vinden tussen de invoering van de overheidsmaatregelen en de bbl-instroom, noch op de mate waarin studenten in het mbo intern doorstromen. De hoofdconclusie van het ecbo is dan ook tegelijkertijd simpel en complex. “De daling van de bbl-instroom is niet alleen toe te schrijven aan conjuncturele, maar ook aan structurele ontwikkelingen, zoals verschuivingen in de deelname aan de vmbo-leerwegen.”
De verklaring dat de instroom louter is gedaald door de subsidieregeling wijst het ecbo op een klein voorbehoud na af. Zij stelt dat er “behoudens in het eerste jaar toen bedrijven terughoudend waren in het doen van aanvragen en daarmee in het beschikbaar stellen van bbl-plaatsen, geen sprake is van een structureel verband.” Hetzelfde geldt voor verklaringen vanuit de economische situatie: “Zeker als we naar de ontwikkelingen over een langere termijn kijken valt op dat de instroom in de bbl niet alleen conjunctuurafhankelijk is.
Uit de verschillende analyses blijkt ook dat het postinitiële Het ecbo merkt studenten aan als postinitieel wanneer zij ouder dan 24 jaar zijn. Op de bol is deze groep met 3% nagenoeg verwaarloosbaar onderwijs de grootste terugloop vertoont in de bbl. In de loop van de jaren zijn er veranderingen doorgevoerd in de functie en het niveau van opleidingen en zijn er navenant ook forse verschuivingen geweest in de instroom. Ook dit zou juist het gevolg kunnen zijn van de invoering van de subsidieregeling, waardoor de verschillende bbl-opleidingen aan andere eisen moesten gaan volden.
Regioplan: subsidieregeling is effectief en er moet geld bij
Onderzoeksbureau Regioplan publiceerde afgelopen mei hun evaluatieonderzoek van de subsidieregeling Praktijkleren na vier jaar. In deze evaluatie stonden de uitvoering, doelmatigheid en de doeltreffendheid van de regeling centraal. Voor dit onderzoek is deskresearch uitgevoerd en zijn interviews gehouden met belangrijke stakeholders uit het bedrijfsleven, onderwijs en overheid. Werkgevers geven verschillende antwoorden op de vraag hoe belangrijk de subsidie is, van “mooi meegenomen” naar “cruciaal”, wat af lijkt te hangen van de sector.
Over de invloed van de subsidie stelt Regioplan: “De subsidie speelt voor de geïnterviewde werkgevers zeker een rol bij het aanbieden van praktijkleerplaatsen maar vormt nooit het hoofdmotief.” De interviews laten verder zien dat werkgevers voldoende motivatie hebben om praktijkleerplaatsen aan te bieden zoals het verzekeren van de instroom, het opleiden van toekomstig of zittend personeel en een maatschappelijke opdracht.
Ook vindt het Regioplan de uitvoering effectief gezien de “geringe mate van oneigenlijk gebruik en de relatief beperkte kosten voor de uitvoering van de regeling”, wat de reden was om de afdrachtregeling af te schaffen. Het uiteindelijke advies van het Regioplan is dan ook dat de subsidie “ten minste in haar huidige vorm moet worden voortgezet”.
Ook wijst Regioplan erop, zij het ietwat omfloerst, dat er geld bij moet. “Op basis van de verwachte groei van de bbl en het feit dat in de andere sectoren het aantal aanvragers van de subsidie ook toeneemt, zal bij de voortzetting van de subsidieregeling in haar huidige vorm […] naar verwachting het uitgekeerde subsidiebedrag per aanvraag zeker voor de bbl en misschien voor de andere doelgroepen de komende jaren lager uitvallen.”
CPB: geen verschil tussen afdracht en subsidie
Op 13 juli publiceerde ook het CPB zijn notitie die de kosten en baten van de bbl in kaart bracht en af zet tegen de bol. Veel kosten en baten bleken echter niet volledig kwantificeerbaar te zijn omdat voldoende (betrouwbare) data ontbrak; hierdoor doet het CPB geen uitspraken over welke van deze vier onderzochte groepen Werkgevers, studenten, mbo-instellingen of de overheid. er wellicht meer betaalt dan ontvangt. Wel geeft het CPB aan dat het overgrote deel van bbl-studenten werk vindt bij hun leerbedrijf en dus plukken werkgevers vaak zelf de vruchten van de investeringen die ze doen.
Wat betreft de subsidieregeling stelt het CPB dat de er feitelijk maar weinig verschil is tussen de situatie voor en na de invoering hiervan. “Voor individuele werkgevers zal dit hun keuze om bbl-plaatsen aan te bieden in eerste instantie niet beïnvloeden.” Daar voegt het CPB aan toe dat “het bedrag van de subsidie vrijwel even hoog is als de 2753 euro die werkgevers tot 2012 voor een bbl’er konden claimen via de afdrachtsvermindering onderwijs.”
Al met al lijkt er dus maar weinig bewijs te zijn voor de stelling van de SER dat het invoeren van de subsidieregeling de instroom in de bbl heeft verlaagd. De regeling lijkt naar behoren te werken en betrokkenen geven er blijk van aan de regeling te hechten. Het CPB doet verder geen uitspraak over de effectiviteit noch de wenselijkheid van het behoud van de regeling.
Ernstige zorgen
De vele adviezen, rapporten en onderzoeken leveren dus geen antwoord op de vraag of de instroom in de bbl direct afhankelijk is van de subsidieregeling. Duidelijk is dat werkgevers een groot belang aan hechten aan de financiële steun, maar het is niet te zeggen of het afschaffen van de regeling zal leiden tot minder bbl studenten. Een belangrijk manco in de analyses is bovendien dat er maar weinig informatie is over de redenen waarom studenten niet voor de bbl kiezen.
Ondertussen wordt het ministerie van OCW dit jaar wederom geconfronteerd met een begrotingstekort. Het ministerie ziet de bezuiniging echter net anders en stelt dat er volgen jaar juist geld bijkomt. “uit latere jaren is met een kasschuif € 12 miljoen naar 2018 geschoven. Hiervan wordt nu € 7 miljoen ingezet ter dekking van de tegenvaller; € 5 miljoen wordt toegevoegd aan het in 2018 beschikbare bedrag voor de regeling.”
Verder heeft de minister vrijdag 13 juli in een brief aan de Kamer bevestigd dat de subsidieregeling praktijkleren in ieder geval tot eind 2019 blijft bestaan en dat ze met Prinsjesdag de Kamer zal informeren over de toekomst. In de brief neemt ze een klein voorschot op het besluit door haar collegaminister Wouter Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te betrekken in de besluitvorming door te benadrukken dat er in de eerste plaats een opdracht voor de werkgevers ligt.
“Zoals in de brief van minister Koolmees van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over krapte op de arbeidsmarkt is aangegeven, zijn werkgevers als eerste aan zet om in overleg met werknemers, onderwijs en andere betrokkenen tot oplossingen voor dit personeelsvraagstuk te komen.” Verder wijst ze erop dat de instroom in het bbl voor het eerst sinds lange tijd weer stabiliseert en op sommige plekken zelfs stijgt.
Zich realiserende dat Prinsjesdag een ongelukkig moment is voor het bieden van duidelijkheid, zo vlak na het begin van het schooljaar doet ze ten slotte een beroep op het bedrijfsleven “ik zou hen willen oproepen in het licht van de stand van de economie en de krapte op de arbeidsmarkt om in samenwerking met het onderwijs zich in te blijven zetten voor het beschikbaar stellen van voldoende plekken.”
Kort nadat de Kamer terugkomt van reces in september staat er een overleg gepland over het mbo. Het is zeer waarschijnlijk dat deze kwestie daar aan bod komt. Als de Kamerleden louter moeten terugvallen op de verschillende rapporten en analyses dan zullen zij noch sluitend bewijs vinden voor, noch tegen de noodzaak van de subsidieregeling voor de bbl-instroom.
Update 18 september 2018: uit de Rijksbegroting 2019 van OCW blijkt dat de subsidieregeling zoals aangekondigd behouden blijft voor 2019, maar deze is wel gekort met €19 miljoen.
